社会主义协商民主实践中的不足及对策浅析

李荣梅

中共德州市委党校，山东 德州 253015

2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，首次明确界定了社会主义协商民主的含义：在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式［1］。这一表述呼应了习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上那句经典而通俗的话：“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”［2］社会主义协商民主的真谛、精髓就是有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数。

党的十八大以来，社会主义协商民主实践蓬勃发展。政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等七大领域的协商实践不同程度地发展。这些丰富实践彰显了我国社会主义协商民主的独特优势：很真实、很有效、更成熟、更专业。对于这些显著成绩和独特优势，我们应该充分认识。但是，从实际看，社会主义协商民主实践仍存在不足。本文拟探讨当前我国社会主义协商民主实践中的不足及其原因，并提出不断推进我国社会主义协商民主实践的对策建议。

一、我国社会主义协商民主实践中的不足

总体来说，与协商民主制度设计所预期的效果和优势相比，我国社会主义协商民主仍存在实践不充分和成果不足的问题。比如，有的政党协商仍存在随意性、表面化、形式化以及以通报情况、部署工作代替协商的问题；在部分政协机构，其协商民主的重要渠道和专门协商机构的优势还没有充分发挥出来，专门协商究竟要“干什么”“怎么干”还不十分清楚；基层协商冷热不均，有的地方搞得有声有色，有的地方则冷冷清清；人民团体和社会组织协商发育还不成熟，等等。其主要原因有三个方面：一是协商主体协商意识不强，二是协商主体协商能力不足，三是协商民主制度不完善。

（一）协商主体协商意识不强

中国共产党党员干部方面。实践中，部分党员干部对协商民主的价值认同不够。部分人仍存在“包袱论”等错误思想，认识不到或者不能充分认识党外人士意见建议的重要性。这些思想反映在实践中就是“选择性协商”、“被动性协商”和“象征性协商”等。

民主党派成员方面。部分民主党派成员对协商民主的价值认识有偏差。有部分人甚至认为协商民主只不过是个政治术语，它的提出不具有太大的现实意义，对中国现实政治生态起不到多大作用。协商会只不过是发发言、表表态而已。

普通群众方面。从现实看，部分群众在协商民主中仍处于“弱参与”状态。一是对“民主”不够信任。比如面对人大的立法问卷、政协的意见征集等，他们总是心存疑虑：这真的是想征求我们普通群众的意见吗？二是“社区共同体”意识缺乏。在基层协商中，参加议事的往往是一些退休老人和妇女，中青年群体基本“不在场”，他们认为自己的事更为重要，集体的事就让别人去操心吧，“社区共同体”意识缺乏。

（二）协商主体协商能力不足

一般而言，协商能力主要表现为对协商理论的理解、协商制度的遵从以及协商艺术的把握等方面。

中国共产党及其领导干部方面，表现有二：一是对协商民主理论掌握不深不透。调研中笔者发现：少数县统战部门和县政协机构的工作人员，不清楚协商民主到底包括哪些内容。实际上相关的活也干了，但竟不知那些活就是有关协商民主的活。二是对协商方法、协商艺术把握不够。部分领导干部原本也是想听意见建议的，但在协商中总是摆脱不了一种政治优越感，说话武断，不能够拉近与党外人士的距离，不能营造宽松和谐的协商氛围，影响了协商效果。

民主党派成员方面，主要表现也有二：一是对协商民主的平等性、民主性认识不够，协商被动。部分民主党派成员认为，自己或者所在党派之所以在协商民主中发挥作用不充分，一个原因就是在协商中处于“被领导的一方”，很多事都做不了主，自己说了不算。应该说，这是对协商民主理解不深不透的表现。以政党协商为例，政党协商有三种形式：会议协商、约谈协商、书面协商，其中，约谈协商、书面协商，民主党派都可以主动发起。即使在不能主动发起的会议协商中，民主党派完全可以在扎实调研的基础上，道实情，建良言，发挥作用，赢得尊重和支持。二是政治素养和专业素养欠缺。部分党派成员政治理论掌握不足，对协商议题调研不深、研究不透，导致协商中讲不好甚至讲不了，“材料陈旧”“人云亦云”，所提建议缺乏针对性和可操作性。

普通群众方面，主要表现为不顾协商规则，自说自话，过分强调个人利益等问题。

（三）协商制度不完善

这是一个比较根本性的原因。从目前看，我国协商民主制度体系大致是这样的：从最宏观的层面看，《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》分别在根本法层面和党的总章程层面为协商民主提供了原则性保障。从党的规范性文件看，有《关于加强社会主义协商民主建设的意见》这个纲领性文件。还有政党协商、政协协商、城市社区协商三个领域的实施意见。在后三个规范性文件出台后，全国多个省、市、县都结合本地区实际，出台了地域范围内的实施意见。这构成了我国社会主义协商民主的基本制度依据。

但是，仍存在两大不足。

第一，除了政党协商、政协协商、城市社区协商三大领域外，其他协商渠道还没有相应的实施意见。没有相应的规制和引导，就会影响实践的发展。比如，在基层协商领域，统战部门、政协，各自的角色定位怎样？谁最适合做主导者？

第二，即使在出台了相关实施意见的领域，其具体制度仍需进一步完善。有两个较为突出的问题。一是协商内容不够明晰具体。以政党协商为例，依据2015年《关于加强政党协商的实施意见》，在中央层面，政党协商内容包括七项，这七项内容中“重要”一词高频度出现。这在中央层面无可厚非。因为如果规定得过于详细，地方比照执行可能不好操作。但问题是全国多个省、市在比照中央意见制定本地域范围内的实施意见时，“重要”一词仍然高频度出现，不明确什么内容是“重要”的，这就给随意执行带来了空间。政协协商也存在类似问题。二是协商保障机制有待进一步建立健全。目前，就知情明政机制而言，包括直接提供有关材料、专题报告会、情况通报会、对口联系等制度。但仍然不够细化具体，比如，究竟哪些部门向民主党派报送哪些信息，何时报送，报送的频次如何，都没有规定；考察调研机制目前存在的最大问题是各党派成员大多数都有具体的工作单位，以党派身份或者政协委员身份参加经常性调研，在调研时间、调研经费上保障不足。还有，协商成果有了，谁来落实，谁来督办，又由谁来反馈？规定不明确。协商成果的评价机制也需要在实践中探索建立。

二、不断推动发展社会主义协商民主

（一）加强和完善党对社会主义协商民主建设的领导

社会主义协商民主要坚持党的领导，推动社会主义协商民主发展必须进一步加强和完善党的领导。

1.把握正确方向。必须高举中国特色社会主义伟大旗帜，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一。决不能走偏了，走歪了，不能走着走着成了西方那一套，那是颠覆性错误，决不允许。这就需要充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把协商民主纳入党委总体工作部署和重要议事日程，统一领导、统一规划、统一部署。除了党委层面的努力外，各相关党组也应该负起责任来。包括人大党组、政府党组、政协党组都应该把党的领导切实贯彻落实到协商民主活动中。比如，对政协党组来说，每年制定年度协商计划、重点提案办理计划，都要事先召开党组会研究，然后提交主席会审议，从而确保协商的正确方向。

2.组织动员，示范引领。社会主义协商民主，党是“掌舵者”，也是组织动员者、示范引领者。如何组织动员、示范引领？不同的协商领域，着力点也不相同。

第一，在政治协商领域。中国共产党党员干部应带头严格执行协商制度，主动积极协商，善于营造宽松和谐的协商氛围。正如中央统战部原部长孙春兰所讲的：“以开阔的胸襟、平等的心态、民主的作风，鼓励不同意见交流和讨论，容得下不同意见，听得进逆耳之言，形成知无不言、言无不尽的氛围，真正通过协商出办法、出共识、出感情、出团结。”［3］

第二，在社会协商领域。中国共产党党员干部应特别注重贯彻群众路线，坚持一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。真正拉近与人民的距离，和人民打成一片，真正凝聚起众人智慧，同人民群众一道解决问题。

第三，在基层协商领域。党的组织动员和示范引导尤为重要。综观我国比较成功的基层协商实践，无论是浙江温岭的民主恳谈，还是北京朝阳区麦子店街道的“党政群共商共治”，还是四川彭州的基层协商，都与党的组织动员、示范引导密切相关。党组织在其中发挥的作用主要有三点。一是顶层设计。比如，四川彭州基层协商，在2013年的探索试点阶段就由市委牵头，统战部负责，2014年又成立了以市委书记为组长的“彭州市构建和完善基层协商民主制度工作领导小组”，主要负责领导构建并不断完善基层协商制度。二是具体组织。在四川彭州，乡镇层面的协商对话平台，由乡镇党委直接领导，而村（居）层面的协商平台，则由村（居）党支部书记作为召集人。三是党员在其中发挥示范引领作用。北京市朝阳区“党政群共商共治”中，就规定了议事协商会成员中党员的比例必须在半数以上，还制定了党代表任期制、党员向党组织反映问题等制度，保证了党员在其中发挥示范引领作用。

（二）强化协商意识，提高协商能力

协商意识和协商能力属于两个不同的范畴，但是在强化协商意识和提高协商能力上，二者又有相当程度的相通性，都需要通过学习、实践、再学习、再实践的良性循环来提高。

1.加强学习培训。在这方面，可以探索做到三点。第一，加强对中国共产党党员干部的教育培训。一方面，把统战理论纳入中国共产党党员干部教育培训课程体系。现实中，有些党校已经这么做了，在主体班次开设了相关课程，比如，民主党派的历史、民主党派与中华民族伟大复兴，等等。另一方面，还要强化党的宗旨教育。习近平总书记强调：“全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。”［4］2002年，习近平主政浙江时，温岭市开始将土生土长的民主恳谈会升级换代，并将其打造成中国基层协商民主的范本。实践中，有些党员干部协商意识不强，这有统战理论掌握不深不透的原因，但根本的还是宗旨意识不够牢固。这一点是从民主本质考虑问题的应对之策。第二，继续加大对党外人士的培训力度。一方面，增加针对党外人士的调训次数和频率，进一步扩大受训人员覆盖面。另一方面，各民主党派应建立健全内部学习培训机制，充分发挥自我教育功能。从目前看，多数民主党派都是精英参政议政，而相对多数的普通党员发挥作用并不明显，这从长远看，不利于党派整体力量的发挥。所以，内部学习培训、管理机制很重要，既要重视培养骨干成员，又要注重对普通成员的教育管理，形成“头雁领飞、群雁齐追”的工作格局。第三，加强对基层协商的培训引导。实践中，四川彭州基层协商搞得有声有色，有完善的制度体系，有翔实的协商程序和协商规则，有生动的实践。这些成绩的背后有大量的培训引导在其中。比如，成都社会主义学院的老师们深入基层手把手教流程，现场演练指导，录制视频资料。基层群众反复看录像，慢慢地掌握了议事的程序和规则，从而不断推动基层协商实践向前发展。这些做法，值得学习。

2.强化实践锻炼。这一方面，需要各协商主体、协商组织者加倍努力。在制度框架内多组织协商，多进行协商，在实践锻炼中强化协商意识，提高协商能力。这里，重点谈谈政协协商实践。进一步推进政协协商实践，着力点在丰富协商形式，这是潜力最大、活动空间最大的一项工作。2019年，全国政协在“丰富协商形式”方面进行了十项创新。包括在政协全体会议期间举行界别协商会议、更好利用网络议政、远程协商形式开展协商活动、打造人口资源环境、“三农”工作座谈会等对口协商品牌以及推动政协协商向基层延伸等方面。应该说这些创新做法对全国各省、市、县的政协协商都是一个很好的示范。

实践中，有些地方在某些方面做得不错。比如，山东省德州市政协在推动协商向基层延伸方面做得有声有色，取得了很好的效果。其做法如下：首先，搭建基层协商平台。这个平台就是全市各个乡镇（街道）政协委员联络室。联络室主任按正科级配备，由乡镇（街道）党委副书记兼任，配备专职副主任和工作人员。联络室建立后，把各级政协委员按照他的工作单位隶属关系划归各乡镇（街道）。这样，基层政协委员就有了除界别外又一个履职平台，这个平台离自己更近，更接地气，发挥作用更加方便。其次，建立相应工作机制。一是在协商议题确定上探索形成了党委点、政府提、社会征、委员议的“四位一体”选题机制，比较充分地体现了党政所需、群众所盼、政协所能的思想。二是在协商人员组成上探索形成了“委员+界别+专家+乡镇党政领导+群众”的上下联动机制，重要协商内容由乡镇（街道）政协委员联络室提请县市区政协组织相关界别委员和专家参与协商，邀请乡镇党委政府负责同志和基层群众参加，有效弥补了驻乡镇委员数量少、专业素质不强等不足。如禹城市梁家镇政协委员联络室围绕制定乡村振兴规划，委托禹城市政协邀请相关界别委员和财政、规划、农业等市直部门8名负责同志参加协商，提出意见建议29条，党委政府全部吸纳，两个乡村田园综合体项目已正式实施。三是在协商活动组织上探索形成了进党政部门找政策法规、进车间地头找群众需求、进问题现场找矛盾焦点、进商量场所找解决方案的“四进四找”活动机制，深入做好调查研究、政策宣传、凝聚共识、对策协商等具体工作。如武城县鲁权屯镇1100多家玻璃钢加工业户，因污水废气处理不达标面临关停。联络室组织14名委员，深入60多家加工业户调研走访、商议对策，提出建设“共享车间”污染综合治理的办法，被党委政府采纳，600多家企业实现达标生产。四是在协商成果转化上探索形成即报即转、快速高效的直通直达机制。一方面发挥提案和社情民意信息“直通车”优势，向党委政府随时报送协商成果；另一方面发挥乡镇（街道）党委副书记兼政协委员联络室主任的岗位优势，第一时间推动协商成果进入党委议事程序，快速形成处理意见。庆云县尚堂镇政协委员联络室针对一些农村陈规陋习，及时向党委政府提出建议，县委书记亲自督办编写乡约，形成了孝老爱亲等48字“庆云乡约”在全县推广落实。

有平台、有机制也就有成果。随着成果的增多，呈现出这样的现象：党委政府主动给政协组织交题目的越来越多，各部门与政协委员联合开展协商调研的越来越多，基层群众有问题找政协委员商量沟通的越来越多。政协委员、政协工作人员深有感触：政协基层协商空间广阔，大有可为。

（三）加强协商民主制度建设

这方面有两项基本任务：一是出台人大协商、政府协商、人民团体协商、社会组织协商等协商领域的实施意见；二是根据实践需求，细化已有的制度规范。

完成这两项基本任务需要抓住三个关键点。

1.协商内容尽量明确具体。比如对政党协商、政协协商来说，各省、市、县可以在实践基础上将协商内容清单化，并在实践中对清单进行动态优化。

2.协商程序尽量明晰务实。协商程序没有统一模板，不同协商领域，不同地域，协商程序不同。我们不妨借鉴四川彭州的做法，抓住协商议题提出、协商人员组成、协商前准备、协商过程进行、协商成果落实这些基本问题及重要环节进行设计。然后大胆付诸实践，在实践中检验并不断完善。

3.协商保障机制尽量可行有效。依据前面分析，应重点从四个方面作出努力。一是完善知情明政机制。进一步落实落细直接提供有关材料、专题报告会、情况通报会、对口联系等制度。同时探索建立党外人士阅文制度。二是完善考察调研机制。在支持民主党派开展经常性考察调研方面，山东省关于加强政党协商的实施意见中规定：民主党派成员、无党派人士所在单位应在工作量计算、时间、经费等方面提供支持和保障。应该说，这一点对全国各地都具有借鉴意义。三是完善协商成果的落实、督办、反馈机制。其中，一个有效措施就是明确相关责任，然后把这项工作纳入相关单位、相关人员的目标考核体系中。四是建立健全协商成果的考核评价机制。一方面深入推行定期评选表彰优秀协商成果的做法。评选标准应该科学设定，表彰可以是精神的，也可以是物质的，目的是树立学习典型和榜样，以调动更多人的积极性。另一方面在民主党派内部探索建立参政议政绩效考核管理办法。调研中笔者了解到，有些地方的九三学社已经探索建立了参政议政绩效考核管理办法，申请设立了参政议政奖励基金，目的是运用绩效考核和“经济杠杆”激发成员参政议政的积极性和主动性。应该说，这一探索具有积极的示范意义。

总之，一个基本思路就是坚持问题导向，在学习、实践、再学习、再实践中解决问题，不断推动社会主义协商民主向前发展。