企业环境信息公开法治路径建构

陈积敏，江林升

（南京森林警察学院 生态环境法治研究中心，江苏 南京 210023）

中共十八大以来，生态文明建设被提升到前所未有的国家战略高度。企业作为社会主义市场经济的主要生产者和参与者，理应融入生态文明建设的行列。[1]然而，企业始终在保护生态环境和追逐经济利润之间寻找“纳什均衡点”。当前经济的转型阵痛，深刻影响着企业的经营战略。为了在夹缝中求生存，一些企业仍旧顶风作案，以牺牲生态环境为代价，比如2010年以来，上市公司江苏辉丰生物农业股份有限公司持续性地偷排高浓度废水（以下简称“辉丰公司环境违法案）”，直到近日被生态环境部和证监会联合督办查处。在“辉丰公司环境违法案”的发展历程中，民众不断举报污染行为，主管部门选择性地忽视，当地环境受到长期严重地破坏。尽管辉丰公司受到法律的制裁，但也无法填平环境和当地民众受到的实际影响。环境问题所造成的损害不单单是即时性，更会产生代际性不利影响。[2]由此可见，在环境保护中，相比于事后制裁，预防性手段更具实效性。行之有效的预防性手段正是企业环境信息公开。本文试图在企业环境信息公开的制度功能基础上，探寻企业环境信息公开存在的诸多问题，并富有针对性地提出相应地改进建议。

一、企业环境信息公开的制度功能

环境问题的产生不仅仅由于企业单方污染行为，也与政府的管理行为密切相关。环境信息公开制度作为回应环境问题的一种手段，其旨在修正政府监管失灵和矫正企业的逐利性。

（一）修正政府监管失灵

政府监管失灵是建立在政府和市场的二元结构中，强调政府所进行的活动或采用的干预措施缺乏效率。政府监管失灵是西方经济学界对于二战以后政府过度干预市场的一种批判和反思理论。[3]在过去的二十年，中国处于经济发展的高速期，环境问题也随之而来。从结果导向观之，政府没有处理和平衡好经济发展和环境保护之间的矛盾。也就是说，尽管政府采取各种手段防控企业污染行为，但是没有实现良好的治理效果。[4]政府在环境问题中的监管失灵体现在以下几点：

第一，执法权限分散造成效率低下。督查环境问题涉及多个部门，包括环保、市场监管、城市管理等。多部门联合执法是破解环境问题中“九龙治水”的一种机制。多部门联合执法并非常态化的执法机制。在环保领域的日常执法中，部门之间受到多重因素影响，可能无法及时发现和查实环境污染行为，比如部门间的利益纠葛、部门间的专业化壁垒、部门之间缺乏违法线索移送机制等。

第二，无效的管理造成环境问题持续存在。环境污染问题的判定具有高度技术性和政策性。一旦企业没有达到法律规定的更严苛的实质性处罚标准，企业通常会无视环保部门责令改正的行政命令。[5]一方面，环境问题难以得到实际的解决，保障公众宜居的生活环境。另一方面，大量的执法资源被浪费，挫伤基层执法人员的积极性。

第三，企业和政府共谋产生环境破坏的风险。“规制俘获”通常指政府在政策和标准制定过程中，受到经济利益、声誉等激励，形成有利于利益集团的政策。[6]在中国环保实践中，规制俘获现象通常发生在执法领域，地方政府受到企业税收、领导人个体意志等影响，对污染企业一路开绿灯，牺牲地方环境生态利益。

由此可见，政府监管失灵的表现形式是多样的，细究失灵的原因主要源于政府与企业之间的信息不对称。企业是环境信息的掌控者，搜集企业相关的环境信息是政府监管的前提。囿于执法力量的有限，政府部门无法持续性地通过行政检查，收集企业的环境信息。[7]此外，企业会通过相应的技术处理，伪造超过规范标准的环境信息，以应对政府的例行检查。企业主动公开环境信息一定程度上能消弭信息的不对称：从宏观角度而言，政府通过对企业信息的收集和研判，对产能低下的企业予以淘汰，对污染严重的企业予以淘汰，从而达到宏观调控的目的。从微观角度而言，政府通过企业公开的环境信息，能够动态地、直观地了解企业生产对环境的影响，防范企业污染生态环境的风险。

（二）践行企业的社会责任

工业化进程中，环境问题不断涌现，其间出现的企业自然成了环境问题的“罪魁祸首”。尤其是大型企业借助技术垄断、资源独占等，一味片面地追寻利益最大化，无视保护生存生活环境的需求。肇始于19世纪末，臻于二战前后的企业社会责任理论，旗帜鲜明地向企业的逐利性开火，呼吁企业积极追寻实现其他社会目标。社会责任理论的后继者卡罗尔提出社会责任理论的责任层次，按照责任重要性次序分为经济责任、法律责任、伦理责任、自由选择性服务责任。[8]依托于卡罗尔的理论，思考环境生态保护目标在企业社会责任中的性质和定位。

首先，环境生态保护目标是企业应恪守的法律责任。1989年实施的《环境保护法》早已明确企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏，对所造成的损害依法承担责任。21世纪前后的二十年，中国侧重于经济发展，一定程度上破坏了生态环境。同时，法律对于企业破坏环境的惩戒力度有限，企业违法成本较低，污染环境行为屡禁不止。2014年《环境保护法》的修改引入了环境民事公益诉讼制度，提升了破坏环境的成本，标志着中国进入严格保护生态环境阶段，典型的例证是泰兴天价处罚案。[9]2011年至2013年，江苏泰兴六家化工企业将2万吨废弃硫酸倾倒入河。修法后，六家企业被提起公益诉讼，最终判赔承担人民币2．15亿元的生态修复费用。

其次，环境生态保护目标是企业应遵循的伦理规范。企业承担环境责任是我国传统价值观约束的结果。我国传统价值观强调人与自然的和谐共生，进而产生天人合一的理念。企业在其生产活动中应当考虑到环境承载能力以及社会整体继续发展的权利，也不能危及社会公共利益。

最后，环境生态保护目标应是企业自我选择遵守的目标。市场经济中，良好的信誉是企业的立足之本。[10]一旦企业产生环境污染事件，经过媒体曝光和发酵，民众通常会在一定时间内抵触相关企业生产的产品或提供的服务。目前，世界大多数500强企业已经建立起对重要文件公开制度，这些对于企业获得公众支持从而获取利润是起到正面作用的。

保护生态环境是企业多重社会责任的目标所在。环境信息公开是实现保护生态环境目标的重要手段。一方面，环境信息的公开有助于促进企业的透明化运作，打破企业运作中的技术垄断，形成外部的约束条件。另一方面，通过环境信息公开，公众了解各企业相关信息从而维护自身权益。尤其是发生环境侵权时，企业公开的环境信息是公众维权的基础。[11]

综上所述，企业环境信息公开制度弥补了政府监管失灵，有助消弭企业追逐私利的片面性，形成政府、企业、民众多方参与的环境治理新格局。

二、企业环境信息公开的多重难题

2008年实施的《环境信息公开办法（试行）》（以下简称“《办法（试行）》”）是中国第一个中央专门规定环境信息公开的规范，既包括政府环境信息公开制度，也涵盖企业环境信息公开制度。为了落实2014年修订的《环境保护法》关于重点污染企业环境信息公开的制度设计，原环保部于2015年出台《企业事业单位环境信息公开办法》（以下简称“《办法》”），这是第一部专门规定企业环境信息公开的部门规章。从零星式立法走向专门化立法，企业环境信息公开制度的地位和意义不言而喻。[12]在新时代的生态环保政策要求下，企业环境信息公开制度在可操性和实用性上还有待进一步提升。

（一）义务主体的有限性

企业环境信息公开采取自愿公开和强制公开相结合的方式，相关法律规范对强制公开的企业主体予以规定。《办法（试行）》限定“两超企业”作为企业环境信息强制公开的主体，包括超过地方排放标准的污染物排放企业以及污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业。《环境保护法》则概括性地将强制公开主体规定为重点排污单位。《办法》采取列举和兜底的方式明确《环境保护法》规定的重点排污单位范畴。但是与《办法（试行）》采取的羁束性立法方式不同，《办法》对于重点排污单位的规定赋予环保部门较大的裁量空间，比如环保部门认定的重点监控企业，可能对环境敏感区造成较大影响。无论是“重点”还是“较大影响”都属于不确定概念，语义的核心内涵和外延皆难以确定。[13]换言之，地方环保部门对于重点污染单位的认定具有较强的意志性，容易造成认定结果的恣意和武断。

从现有规范来看，环境信息强制公开的义务主体有限，主要以达到法律容忍排污界限和潜在污染环境可能性的企业为主。这一制度的构造具有以下弊端：

一是立法的不平等。《公司法》第5条明确规定公司开展生产经营活动，需要承担社会责任。维护生态平衡，保护环境是社会责任的一大目标。该条并没有区分承担社会责任的主体，而是一律平等适用于各种类型的公司。立法应当体现平等对待原则，差别对待应具备充分合理的理由。[14]环境信息公开区分主动公开和强制公开的分类，可能考虑到企业经营成本，执法监管难度等因素。但是上述考量的因素与环境污染的结果孰轻孰重，不是全有或全无的结论。甚至，在当前严格的环保态势下，上述考量因素无法成为合理差别对待的理由。

二是忽视环境污染的动态性。以是否为重点污染单位作为环境信息强制公开主体的区分界限，具有一定的局限性。生产单位是否达到重点污染程度，往往采取量化认定标准。位于重点污染量化临界线的单位，同样具有巨大的潜在污染环境风险。一方面，囿于监控技术的有限性，部分污染物可能难以被监测。另一方面，排污行为是动态持续性的过程，某些时间段的排污量可能会超过重点污染的临界线。因此，一刀切的环境信息强制公开主体的认定方式会导致部分污染企业逃脱事先信息预防监控。

三是违背预防为主的环保立法政策。《环境保护法》第五条明确了环境保护坚持保护优先、预防为主的原则。治理污染的成本是巨大的，甚至有些生态破坏是不可逆及不可修复的。[15]为了实现生态环境的良好保护和维持，应当强化对所有生产企业的环境信息监管，而不应仅选择重点污染单位。

（二）公开内容的模糊化

企业环境信息公开制度的效果取决于公开内容的全面性和准确性。公开事项和公开程度构成了公开内容。梳理当前关于公开内容的制度设计，不难发现存在诸多的不合理之处：

一是公开事项尚未统一。相较于《环保法》和《办法（试行）》，《办法》中对于企业环境信息强制公开事项首次采取“列举+兜底”式立法技术。开放式的立法不仅给信息公开制度未来发展和完善留下足够空间，也提高了环保行政的灵活性。地方政府在执行环境信息公开制度时，可以根据地方环保治理需求，增加企业应当公开的环境信息。[16]但是，在备案审查渐趋完善的当下，《办法》实际上面临合法性的诘问。《环保法》作为环保领域的基本法，其对于企业应当公开的环境信息采取封闭式列举，并且没有采取委任立法的模式，交由环保部门进一步规定和细化公开的环境信息。由此，《办法》中对于应当公开信息的扩充，有缺乏上位法依据和增设企业义务之嫌，比如公开排放口数量和分布情况、环保行政许可等情况。相对应地，《办法》中对于未履行环境信息公开义务的企业实施相应的处罚，也存在缺乏依据，增设处罚的风险。[17]另外，对于非强制公开主体的信息公开范围，《办法》仅规定了参照强制公开信息范围。

二是公开程度依靠企业自律。对于强制公开的信息程度，依据相关规定，企业仅需向主管部门备案公开的内容，主管部门无须进行审查。除了明定公开的环境信息，《办法》中还规定国家鼓励企事业单位公开“有利于保护生态、防治污染、履行社会环境责任的相关信息。”这就意味着其余与环保相关的信息，完全由企业自主决定公开哪些内容，决定公开的程度，由此会导致企业发布虚假、片面的环境信息。甚至，实践中，有些企业出于自身需要也公开了部分的环境信息，但其公开的内容晦涩难懂，采用专业术语加以应付，或采用虚假的数据来欺骗公众，导致其公布信息的质量不高。

三是商业秘密的认定存在困难。现代科学技术极有可能通过重点排污物所含的成分，推断出企业生产产品的核心技术。[18]《办法》中规定涉及到商业秘密的环境信息依法可以不公开。《办法（试行）》中则明确企业不能以商业秘密为借口，不公开应当强制公开的环境信息。不同的制度设计则是权衡商业秘密和环境保护目标后的选择结果。商业秘密的范围和判定主体是不明确的。企业一旦以商业秘密为由不公开环境信息，尤其是重点排污物的信息，环保部门是否有权要求企业提供相应的证明资料，进而审核是否符合商业秘密不公开的范畴。

由此可见，关于企业环境信息公开的内容，《环保法》中对于企业环境信息制度仅限于重点排污单位，并且规定较为原则性，也并没有赋予下位法规范立法裁量空间。下位法规范仅能在上位法的框架下，以实用主义为导向，作出一定的变通规定。企业公开环境信息的内容模糊化正是源于不同层级规范的规定存在抵牾，缺乏总揽性、逻辑周延的总体制度设计。

（三）效果确保手段的单一化

企业环境信息公开制度是借助于信息手段的事先监管手段。监管手段的实效性是评估监管手段的重要测量指标。[19]企业环境信息公开制度效果确保的手段不仅依赖于合理的法律责任设计，还需要有匹配的配套制度。从现有规范和实践来看，目前的效果确保存在以下两大难题：

一是以行政管理为主，缺乏行之有效的公众参与机制。2007年，《办法（试行）》早已将公众参与写入立法目的，随后2015年《环保法》设立“信息公开和公众参与”专章，并提出要“完善公众参与程序”。但是，作为落实《环保法》的《办法》却没有规定相应的公众参与程序。由此可见，公众参与仍旧是一种口号式的理念，并没有落到实处。[20]究其背后的原因是多样的：首先，公众参与和信息公开制度之间的关系尚未厘清。《办法（试行）》将信息公开定位为公众参与的一种手段。公众参与是信息公开制度的目标。《环保法》则是将信息公开和公众参与并列处理，互为表里。但在实践中，公众参与作为推动信息公开的一种手段，还没有达成共识。其次，公众参与制度设计难以细化。信息公开制度的公众参与范围和程度，需要考虑到多种多样的因素，比如行政成本、社会风险防控等，难以简化处理。最后，政府仍习惯干预行政模式，不擅长运用与公众的合作行政来实现监管环境的模式。[21]

二是以惩戒手段为主，缺少激励机制。以《环保法》和《办法》为规范基础，环保部门可以对没有履行环境信息公开义务的企业处以罚款。囿于执法力量有限和信息不对称，政府部门难以对企业公开环境信息的状况全面客观地评估。此外，以罚款为义务担保手段，会使得企业违法成本较低，逃避遵守环境信息公开的义务。

三、企业环境信息公开制度的完善

为了降低行政机关的执法成本，减少生态环境污染行为，应完善企业环境信息公开制度，让其发挥其应有功用。

（一）构建奖惩并举的责任机制

有力的惩戒手段能够震慑违法行为，合理的激励手段亦能引导行为人理性地向制度目标靠拢。我国当前企业环境信息公开的责任机制呈现威慑力不足，处罚手段单一的特征。此外，在强制公开和主动公开的框架下，主动公开制度只是宣示性的鼓励规定，缺乏一定的激励机制。在我国产业转型的关键时期，一些企业出于担心环境信息的公开会增加其商业风险和经营成本压力，不愿意主动公开环境信息。这样做的后果便是导致公众缺乏对环境信息的了解，其本身也会给企业带来一定的负面影响。因此，实施奖惩并举的责任机制，有助于提升企业公开环境信息的效果，具体可以从以下几个方面落实：

一是引入信用监管手段，增设公开企业环境信息公开的红黑名单。信用社会建设将个体、组织等行为与信誉密切挂钩。[22]日前，环保领域已先后出台《企业环境信用评价办法（试行）》（以下简称《办法》）、《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》和《关于对环保领域违法失信联合惩戒备忘录》，实现环保问题“一处失信，处处受限”。[23]实际上，早在2009年江浙沪环保厅联合制定了《长江三角洲地区企业环境行为信息公开工作实施办法（暂行）》和《长江三角洲地区企业环境行为信息评价标准（暂行）》。无论是企业信用评级制度，还是联合惩戒制度的落脚点都在于遏制违法行为。为了激励企业主动公开环境信息，自我扩大环境信息的事项，鼓励更多的企业加入信用评级，可以建立信用红名单，与企业税收等优惠政策挂钩。

二是加大惩戒力度，提高违法成本。一方面，增加企业未按规定公开信息的责任种类和责任主体。现有规范体系中，对于未按规定公开环境信息仅处罚单位，处罚种类限于罚款。为了督促企业负责人肩负主体责任，对于未按规定公开信息的处罚主体扩展至企业负责人，比如与企业负责人的个人信用挂钩。此外，处罚种类不限于行政处罚，探索在必要条件下引入刑事处罚以及吊销企业许可证等其他类型的行政处罚。另一方面，将“未按规定公开环境信息”作为认定污染环境违法犯罪的考量因素。如果企业发生污染环境违法甚至犯罪行为，并且没有按规定公开环境信息，应从重处罚或者量刑。[24]

三是建立多样化的激励机制，鼓励企业主动公开环境信息。地方政府，尤其是污染严重的地区，可以探索将企业公开信息与否，与土地、财政、人力等优惠措施挂钩，促进企业能够主动公开环境信息，从而使得公众了解企业相关产品的生产过程，更好促进公众在消费时选择环保产品，形成生态生产与生态消费的良性互动。

（二）适度扩大企业环境信息公开的范围

企业环境信息公开范围关涉到环境信息公开制度能否有效预防环境污染行为的发生，包括了公开主体和公开事项两个方面。

要求所有企业公开环境信息公开，显然是不切实际的设想，但是目前我国的企业对环境信息予以强制公开的范围限在“双超”企业具有很强的局限性。有针对性地渐进地将相关企业主体纳入环境信息公开范畴是可取的，重点关注下列两类主体：一是上市公司及公用事业单位。相关规范对于上市公司的环境信息公开仍采取强制和自愿公开双轨制。[25]上市公司不仅在生产市场获利，而且也可能在资本市场谋取利益。基于利益风险共担原则和保护少数股民的权益，上市公司应当强制公开环境信息。相应地，公用事业单位涉及对公共资源的占有、开发和提供，承担更强的公共责任，其中理应包括对生态环境保护。故，公用事业单位也应当被纳入强制公开环境信息的范围；二是采取潜在影响环境的标准界定强制公开主体，尤其是能源、化学工程、食品药品制造业、机械制造、公共主体性质的相关企业。对于这类企业的信息公开应当循序渐进，基于企业的生产领域、产品性能等区别要求公开信息的种类和程度，从而达到既促进水环境信息公开的目的，又能维护企业本身利益的目的。[26]

在公开事项上，应当以公开为原则，不公开为例，严格界定商业秘密范畴。企业周边的环境信息也应列入公开的范围。企业为了降低运行成本，一般会采用环境成本外化的手段，实现自身利益的最大化。如果我们放任企业将内部成本外部化，不仅会威胁到企业周边的生态环境，严重时还可能危及公共安全。国家环保部门早在2003年发布《国家环境保护总局关于企业环境信息公开的公告》，明确要求对于企业的信息公开应当拓展到其外部环境。由于文件不具有较强的法律约束力，难以实现预期效果。[27]在不公开的事项上，应当重点关注涉及商业秘密的环境信息。商业秘密是企业的利润来源，具有独立的经济价值，相关企业内部规章都通过管理制度予以严格保密。世界范围内普遍认同商业秘密应当保护。然而在环境信息的公开中，应当严格界定商业秘密的范围，不能让企业以商业秘密为由，隐瞒或不公开相关与公众利益有关的环境信息。[28]为了做好商业秘密的认定工作，应当建立相应的配套机制，比如可以采取环保部门组建内部专家审核机制。此外，环保部门亦可采取更为灵活、成本更低的柔性方式，比如与相关企业签订承诺协议，企业以信誉等担保不公开的环境信息确属于商业秘密。一旦日后发现企业不公开的环境信息不属于商业秘密，政府可以依托协议约定的追责方式追究企业责任。

（三）拓宽公众参与监督机制

《环保法》明确规定完善公众参与程序。回归到企业环境信息公开制度，公众参与的落脚点应当是充分保障公众环境知情权。从国际立法和实践来看，《奥胡斯公约》通过规定司法救济、行政救济和第三方仲裁机构，切实保障公民环境知情权。[29]在我国的宪制框架下，企业环境信息公开中的公众参与可以从以下几个方面保障：

一是立法明确合理有序的环境违法行为有奖举报制度。当前，有奖举报制度通常仅在规范性文件中明确，不具有强有力的法律拘束力。《广西壮族自治区环境保护条例》首次在地方性法规中规定环境违法行为的有奖举报，充分调动了公众参与环境治理的积极性。在有奖举报制度的设计中，应当做好举报人的个人信息保护工作，避免受到企业的打击报复。同时，有奖举报制度也应当区分恶意打击和合理举报，防止无谓地增加行政执法成本，也扰乱企业正常运作秩序。

二是建立民间信息监察员制度，做好与民间河长的制度衔接。产业术语和技术标准，成为公众参与监督企业环境信息公开的一大壁垒。通过聘请具有专业知识的离退休工程师、教师等担任民间信息监察员，有助于及时发现企业信息公开中存在的问题。此外，在企业环境水资源信息公开事项的监督上，可以借助各地聘请的民间河长，让他们在巡河工作中比对水资源信息公开是否准确到位[30]。

三是发挥环保组织的力量，凝聚公众参与监督企业环境信息公开。长期以来，我国环保组织在环境维权中力量羸弱。《民事诉讼法》和《环保法》修订后，赋予“在市级以上民政部门登记的环保组织，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录的环保组织”提起民事公益诉讼的主体资格，让环保组织长出了“牙齿”。随着环境民事公益诉讼制度的实施和完善，环保组织在履行环保职责上会更加恪尽职守，具备丰富的维权资源，公众对于环保组织的信赖度予以提升。[31]环保组织将名副其实地成为公众参与环境治理意见表达的渠道和平台，真枪实弹地监督企业环境信息公开。

四、结语

在简政放权的背景下，政府与企业的关系从“管理者—被管理者”模式走向合作治理模式。企业公开环境信息不仅可以节约行政资源，也是主动地融入政府的环境治理过程。现有的企业环境信息公开规范框架尚显粗糙，无论在公开主体、公开内容还是效果确保手段上都有进一步细节化的空间。结合企业环境信息公开的实践问题，企业环境信息公开需要完善责任机制、扩大信息公开范围、拓宽公众参与渠道，形成企业环境信息公开的共享共治新局面。