新时代国有金融企业改革与发展问题

张嘉昕

（哈尔滨工业大学 马克思主义学院，黑龙江 哈尔滨 150001）

国有企业对于我国社会主义建设事业的重要性和支柱地位不言而喻，但受新自由主义经济学思维模式影响，当我们提到国有企业或国有经济概念时往往聚焦的是制造业和农业领域，对于金融业的研究则较少考虑其“国有”性质。实际上，国有金融企业是国有经济的重要力量，国有金融企业的改革与发展是推进社会主义现代化建设和维护国家经济安全、金融安全的重要保障。总体而言，我国国有金融企业呈现出规模大、基数大、占比高的特点。根据《国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告》的统计数据计算①笔者只统计国有企业（中共和地方）的资产，不含行政事业性质的国有资产和国有自然资源资产。，2018年国有企业的总资产为474．7万亿元，其中，国有金融企业资产总额264．3万亿元，占总比重55．67%。国有金融企业形成国有固定资产17．2万亿元。②数据来源：国务院关于2018年度国有资产管理情况的综合报告——2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上[R]．中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2019（06）：941－944．

如何完善国有金融资本管理，提高国有金融企业的活力、竞争力和可持续发展能力，促进国有金融资本保值增值，为实体经济健康发展提供强大支撑，是新时代国有金融企业改革与发展的重心。目前，国有金融企业的发展战略、治理机制等与新时代所提出新要求尚不完全契合，需进一步深化改革与发展。国有金融企业既是国有企业又是金融企业，主要包括国有政策性银行、国有商业银行、国有全资及控股的保险业、信托业、证券业等非银行金融机构。国有金融企业资产的国有属性和经营性决定其生产经营体现为公益性与营利性的双重特点，即除了实现国有资产保值增值的经济目标外，还在调整产业结构、缓解就业压力、改善民生和优化国际收支等方面承担相应责任。就金融企业性质而言，国有金融企业具有高垄断性和高负债经营性的“双高”特点，在融通和配置社会资金上发挥着重要作用。可见，国有金融企业不同于一般金融企业，既有一般经济功能又具有特殊使命。自改革开放以来，国有金融企业便担着稳定国家社会经济、提升社会抗风险能力的重要作用，我们首先梳理国有金融企业的发展历程，而后结合现实情况提出相关建议。

一、国有金融企业的发展历程

（一）20世纪80年代：引入基本金融单位

我国计划经济体质下的金融体系中只存在人民银行，它既负责宏观调控，又提供商业性金融服务。当时的经济体制改革主要强调改变政府直接干预的做法，引入市场调节手段。80年代之后，依据邓小平同志“要把银行真正办成银行”的论述，金融机构改革的主要任务是引进现代市场金融要素，通过政企分开使中央银行与商业性金融体系分开，构建双层银行体系。即中央银行承担宏观调控、金融监管和为其他银行提供支付清算等职责；商业性金融机构从中央银行独立出来，面向企业和居民提供商业性金融服务。自1979年起，中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行建立起来。与此同时，新中国成立后上海第一家证券营业部——工行上海市信托投资公司静安证券业务部于1986年9月营业，揭开证券市场建设的序幕。

（二）20世纪90年代：建立金融市场基础框架

20世纪90年代初，工行、工行、中行及建行等作为国有专业银行分别服务于工商业、农业、国际业务和项目建设领域，相互之间没有直接竞争。与此同时，国有银行在各自领域承担国家赋予的政策性任务。1992年，党的十四大正式提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，将“社会主义基本经济制度和市场经济结合起来”。国有金融业改革随之提速，首先，专业银行转变为商业银行。1993年党的十四届三中决定成立国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行这三家政策性银行，主要负责政策性服务，而国有四大行按照建设现代企业的改革方向前行，只承担商业性业务并进行业务竞争。其次，证券市场逐步兴起。上海证券交易所和深证证券交易所于1990年底设立，证券委和证监会随之成立，社会主义市场经济体制下的证券市场初步形成。最后，保险市场较快发展。1980年国内保险业务恢复，全国保费收入仅4．6亿元，这一数字在2000年达到1596亿元，年均增长34%。[1]1998年，中国保险业监督管理委员会成立。

（三）1997－2012年：国有金融企业整顿及规范化发展

1997年的亚洲金融危机对我国经济发展产生一定影响。中国特色社会主义市场经济体制尚处于完善之中，国有商业银行的贷款分类方法不严谨、财务纪律不规范以及会计标准亟须建立等问题显露出来。对此，我国采取了一系列相应措施。1997年的第一次金融工作会议明确了金融体系垂直管理体系，人民银行和国有商业银行分支机构党组和人事不再由地方领导。国家大力充实国有独资商业银行资本金，推出以基础设施建设为主的刺激计划。1998年，财政部以2700亿元特别国债筹集资金补充四家银行资本金，并将国有银行所得税税率从55%下调至33%，[2]以提升商业银行融资能力，通过债转股减轻国有金融机构债务负担，并成立了信达、长城、华融、东方这四家资产管理公司剥离大型国有银行的不良资产和帮助解决国企下岗职工的安置问题。

2001年《金融企业会计制度》出台，对会计准则进行全面改进；国有银行通过实施贷款五级别分类制度，摸清内部不良资产状况，确定不良资产剥离及补充资本的数量。我国还通过财政和金融体系部分资源（外汇储备和黄金储备）进行注资，提升大型国有商业银行和保险公司的资本运营水平，对部分证券公司进行帮扶，使国有金融业总体上实现资本良性运营。自建立规范化的金融标准后，国有金融企业在增强资本实力方面进步明显。2002年2月的全国金融工作会议提出对国有独资商业银行进行股份制改造，鼓励条件成熟的上市。2003年9月，党中央、国务院出台国有独资商业银行股份制改革的总体方案，并设股份制改革试点工作领导小组。另一方面，农村信用社采取正向激励机制，体系内部的积极性被调动起来。在国家监管层面确立了银监会、证监会、保监会三方的责任目标，使金融监管和宏观调控相得益彰。2008年发达国家深陷金融危机，国有金融业配合国家战略实施经济刺激计划。国有银行以及国有资本运营公司加强了对交易部门杠杆率的监管，对清算系统采取交易对手方集中清算。

（四）新时代国有金融企业改革发展：加快对外开放

近年来，全球政治经济局势发生很大变化，我们所处的外部环境出现明显改变。伴随新旧动能、结构调整的转换，国有金融企业不断深化改革开放。国务院于2014年8月、2015年6月先后颁布《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》《中华人民共和国商业银行法修正案（草案）》及2016年2月国家外汇管理局出台的《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理规定》从政策层面加速推进金融业对外开放的步伐。2016年实施的QFII和RQFII管理制度，取消外资单独机构投资额度上限，境外机构可根据其资产规模的一定比例获取投资额度。2018年政府工作报告指出，要放宽或取消银行、证券等其他金融产品公司以及金融资产管理公司的外资股比限制。2019年财政部《国有金融资本管理条例（征求意见稿）》指出，对符合条件的国有金融机构要积极稳步推进混合所有制改革。同时，债券市场和评级市场进一步放开市场准入标准和营商环境，《外国政府类机构和国际开发机构债券业务指引》指出要稳步推进熊猫债的市场发展，丰富境外发行人和投资人规模。同年，国务院推出的11条金融业对外开放措施更是放开了外资机构在我国开展信用评级、投资管理、市场准入等方面的门槛。新时代下国有金融业对外开放进步新格局。

另一方面，部分国有金融企业积极转型升级，中信集团、光大集团等进入混合所有制改革“深水区”，“工农中建交邮”六大国有银行在发展保险、基金、投行等金融分项的同时继续推进混改。交通银行深化改革方案于2015年6月获国务院批复，正探索引入民资、高管层和员工持股来推动混改。国有商业银行的绩效有所提升。2014年，中国光大集团股份公司由国有独资企业改制为股份制公司，它在世界500强企业的排名由2015年第420名上升至2016年第313名。2014年，中信集团借壳子公司中信泰富在香港整体上市，财政部持股由上市前的100%变更为70%，它在世界500强企业的排名由2014年第415名上升至2016年第156名。[3]2016年9月，中国邮政储蓄银行在香港交易所上市，成为近十年来最大的H股IPO。

二、国有金融企业的现状及问题

党的十八大以来中国特色社会主义进入新时代，国有企业继续保持稳健发展态势。2019年财富杂志颁布的世界五百强企业中，中国有129家企业入围，其中中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行和中国银行等国有金融企业最对位列榜单前五十位，较2018年榜单整体位次提升。[4]显然，国有金融企业在保持国家经济活力中扮演者中流砥柱的角色。但也应注意到，国有金融企业的改革与发展也存在一系列问题。

（一）治理机制形式化，中国特色现代企业制度尚未健全

1．国有金融企业公司治理机制尚未完备。国有上市金融企业主要由内部执行董事、外部非独立董事和独立董事组成，内部董事会与经营层的职能高度重合，易导致内部人控制的局面。而内外部董事的信息不对称加剧了内部人控制现象。究其原因：首先是法律上的股东缺位，缺乏具有“人格化”的股东，其次是其余参股的小股东无法真正参与到企业的治理当中，导致企业内部人控制。

2．“管资产”向“管资本”转换的授权机制亟待完善。国有金融企业大多实行“管人管资产管事”的授权机制，即政府进行垂直管理，董事会对出资方和监管机构负责，经营管理层对董事会负责，监事会则负责监督出资人。同时地方政府为从“管资产”向“管资本”转变，不得不成立资本运营公司，无形中增加了“委托—代理”层级。从授权经营机制角度看，层级增加导致沟通成本和代理成本上升，使激励机制难以落实，“管资本”效果大打折扣。

3．审计整改和全面预算管理方面亟须加强。首先，审计整改缺乏刚性约束。国有金融企业审计工作缺乏制度依据，内审部门的权威性和执行力不足，内审部门、被审计单位及有关部门在的职责不清晰，没有明确的责任追究机制。被审计单位对整改重视不足，存在“重审计、轻整改”现象，使整改工作流于形式部分问题“年年审，年年犯”。同时，金融监管部门同审计机构存在职能交叉现象，造成不必要的资源浪费，使金融监管部门和金融审计部门的协调性缺失，难以实现信息的有效沟通。其次，全面预算管理问题严重。部分国有金融企业并没有意识到预算管理的重要性，把全面预算管理等同于财务结算。同时企业缺乏企业战略作引导，导致期短期目标不适应长期发展要求。例如，中央金融企业经营资本预算存在经营预算制度、利润上缴比例制度尚未建立，利润上缴路径有待优化，出资人代表制度与国有资本经营预算制度衔接不当等问题。[5]

（二）薪酬机制固化，薪酬激励政策不足

国有金融企业薪酬机制一般参照“大一统”的各类“指导意见”建立，部分脱离了企业实际需要和忽视了市场现实变化，就主业处于充分竞争领域的商业类国有金融企业而言，易造成董事会和经营层的薪酬与行业对标企业的差距过大，影响工作积极性。非国有金融企业高薪激励与上市国有金融企业机构的“限薪管理”状况容易引发国企人才流失。同时，国有金融企业在职工持股、隐性福利等方面效果不明显，甚至在精神激励方面也存在不足。薪酬激励的数额有限，对于大多数职工而言，奖金激励的占比低影响了工作积极性。

（三）制度法规建设滞后，退出机制亟待健全

国有金融企业担当服务实体经济、促进产业结构调整和防范化解重大金融风险等职责，这与其他类别的国有企业存在差异。相比之下，国有金融企业的退出机制尚未形成，无法按市场规则退出。首先，国有金融企业退出所产生的负面影响很大，容易造成不稳定因素且干预成本过高。其次，我国金融企业退出的法律制度尚不完善，尽管《商业银行法》《存款保险条例》均对银行破产后果给予规定，但实际操作起来很难实现逐一对应。此外，国有金融企业的监管机制尚不完善，多头管理、职责不清、监管定位不准、监管过度等问题依然存在。

三、国有金融企业发展对策建议

金融改革作为国家改革发展的核心内容，关系到我国社会经济发展大局。当前国有金融企业总体上已经步入混合所有制阶段，但与习近平总书记所提出的国有企业要建立“中国特色现代国有企业制度”的要求还存在较大差距。以下我们从全面加强党的领导、优化股权结构等方面提出相应对策。

（一）全面加强党对国有金融机构的领导作用

十九大党章指明：“国有企业党委（党组）发挥领导核心作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。”2016年10月，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上强调：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”[6]2018年，中共中央在《关于完善国有金融资本管理的指导意见》中明确指出，坚持党的领导是指导国有金融企业改革发展的基本原则，强调要落实全面从严治党，加强国有金融企业党的领导和党的建设，推进管资本与管党建结合的发展模式，保证党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实。

坚持党对国有金融企业的领导，既符合习近平新时代中国特色社会主义思想内涵，也是做好当下金融工作，实现国有金融企业坚持正确改革方向，维护国家金融安全的重要保障。党的十八届六中全会通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》推进了全面从严治党的制度化步伐。2016年全国国有企业党的建设工作会议明确了国有企业党建的定位，即坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，明确了固有企业领导人员的“20字”标准。2016年中纪委召开的中央金融企业党委纪委主要负责人同志座谈会传达了中共中央关于中央金融企业在反“四风”、落实八项规定方面的意见，要求中央金融企业进一步加大力度进行集中通报和专项整治。因此，国有金融企业的改革与发展要始终遵循习近平总书记的两个“一以贯之”精神，将坚持党对国有企业的领导这一原则与建设“中国特色现代国有企业制度”紧密结合，努力把党的政治优势、思想优势和组织优势转化为企业内部的公司治理优势和市场竞争优势。

国有金融企业要稳定发展，必须充分发挥党组织的领导核心、政治核心作用，确保正确发展方向。不断增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上与党中央保持高度的一致性，以企业党的建设为统领，推动企业高质量发展。努力运用好债务重组、资产重组、并购重组等多种手段，助推实体企业去库存，尽早实现价值提升。[7]国有金融企业要坚持把党的领导贯穿于发展战略之中，针对“国有主导、相对分散”的股权结构特点，引导各方股东（特别是外方股东）认同银行作为国有企业发挥党建优势推动改革发展的示范作用，党组织负责人通过法定程序进入董事会、监事会以及管理层。将党委领导与董事会依法选聘管理层、管理层依法行使用人权有机结合，加大市场化选聘力度。同时要建立建强党务专职队伍，制定党务工作者与银行业务工作者“同岗位、同级别、同薪酬”政策，安排专职党务工作人员定期培训，确保党建工作的鲜明政治导向和党务工作者的综合水平。[8]

（二）推动国有金融企业服务实体经济

党的十九大报告指出：“深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力”。[9]2019年2月，习近平总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时强调：“经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣”。金融业深化改革必须“以服务实体经济、服务人民生活为本”。[10]这为国有金融企业未来的发展指明了具体方向，国有金融企业的改革与发展要定位于服务实体经济这一目标，

首先，优化对国有金融企业经营业务考核评价的内容，全面准确评估企业服务实体经济发展的能力和水平。引领国有金融企业制定专业的对接方案，提高企业参与实体经济项目建设的力度。其次，完善信息沟通渠道，推进产融结合。国有金融企业要积极对接地方产业和金融服务政策，及时掌握实体经济发展中对金融业务的具体需求，推出有针对性的服务产品。积极鼓励政策性担保机构为国有金融企业开展的相关融资业务提供担保，构建双方的风险分担机制。建立高效率、零距离、低成本的融资平台，通过“量身定做”“贴身服务”等方式为企业提供增值服务。最后，收集汇总全国国有金融企业在服务实体经济发展中的典型案例，归纳总结具有国有金融企业特色优势的金融服务模式与服务地方社会经济发展相结合的基本路径。

（三）国有金融企业产权改革必须分清类别和性质

国有金融企业的产权改革要符合“中国特色现代国有企业制度”的规范要求。国有金融企业开展混合所有制改革的关键是实现产权多元化改革和产权制度建设相结合，企业要从机关式管理向现代化市场经济法人治理方向转变。具体实施过程中需按照执行机构、权力结构、监督机构的要求，实现相互制衡、分离的目标。在保持国家对国有控股金融机构持股比例合理的前提下，推动银行股权结构多元化。但必须按性质和类别严守操作规范。首先，对政策性和开发性国有银行，必须保持国有独资或全资性质；对于其他与国家金融安全紧密相关且外溢性强的基础设施类企业要保持国家的绝对控制力；对于其他具有重要影响的国有银行要保持国有金融资本的控制力和主导作用。其次，对处于竞争领域的商业银行，可引入各类资本，国有金融资本可控股，也可以参股。最后，对于城市商业银行、农商银行和农业信用社等区域性金融机构要在保持其稳定的前提下，实施股权多元化和并购重组计划，及时化解潜在金融风险。

2019年，国务院《关于进一步明确国有金融企业增资扩股股权管理有关问题的通知》提出了强化国有金融资本管理和规范国有金融企业增资扩股方式的具体意见，重点在于明确交易规则和防止国有资产流失。要充分认识加强增资扩股股权管理的重要性，创新国有金融企业增资扩股股权的管理方式。首先，增资扩股方案必须符合本企业的发展战略。其次，增资资金必须为真实合法的自有资金（增资额一般应低于投资方的净资产），不得使用受托（管理）资金、债务资金等非自有资金参与增资。再次，各级财政部门严格按照统一政策、分级管理的原则，行使监督职责。审计机关要加大对国有金融企业审计力度，提升审计工作能力。研究制定审计整改工作制度和具体实施细则，从实效出发，研究建立审计整改长效工作机制。构建审计整改工作责任机制、整改情况报备机制，强化审计整改跟踪检查机制。最后，国有金融企业在外资进入上应持谨慎态度，不能按照传统“招商引资”的思路即认为吸引到的外资越多越好。正如前面所提到国有金融企业不同于一般企业，应对拟合作的外资金融机构及其母国公司进行全面了解，综合考虑政治经济因素，谨慎开展与外资金融机构的合作。[11]

（四）建立现代人力资源管理模式

首先，建立符合“中国特色现代国有企业制度”的薪酬体系。使之可反映出经济效益和劳动生产率水平，并与国有资产保值增值和盈利能力相关联。进一步明确考核指标体系，完善职业经理人管理模式，实行市场化招聘制度或聘任制。合理确定工资总额在投入产出中的比重，确保薪酬水平和岗位价值相挂钩。重点在于建立符合市场水平和行业特征的激励约束机制，并充分考虑不同行业、不同地区的综合因素。一是在薪酬方面体现出行业竞争力，企业内部高级管理岗位和技术岗位应定位本行业薪酬分布的“75分位”以上。二是要细分银行、证券、保险和其他非银行金融机构对人才的具体要求，同时在薪酬激励体现差异性。三是充分考虑地域因素，不同区域的经济发展水平、消费水平存在差异，薪酬标准也应有所区别。三是细化岗位机制，不同岗位在职责、复杂性等方面存在差异，要严格按照岗位价值和责任确定岗位薪酬；完善职业年金制度，实现企业年金和职业年金有效衔接。

其次，对职业经理人身份的国有金融企业高管实行市场化管理。国有金融企业职业经理人统一由董事会负责录用和管理，董事会根据具体岗位选聘综合素质能力突出的职业经理人，并以市场化的方式进行管理。对其他层级职工，同样依据市场化方式选聘，再由经理层确定其薪酬待遇。职业经理人市场化管理应充分考虑到行业特征和企业发展阶段，确保其薪酬水平与同行业比具有市场竞争力；同时确保个人薪酬与企业业绩、个人绩效挂钩，薪酬“能增能减”。规避职业经理人的短期投机行为和过度偏好风险，建立以绩效年薪和任期激励为主要内容的中长期激励机制。完善职业经理人退出机制，绩效考核结果直接应用于职务任免，进而实现“能上能下、能进能出”的管理机制。培养党在经济领域中的执政骨干，实行“双向进入、交叉任职”原则，通过竞争性选拔、聘任、选举等方式建立起公职人员与职业经理人相互转换的机制，为国有金融企业的党务工作部门输送高层次人才。

最后，建立与选任方式相匹配的人力资源分层分类管理机制。国有金融企业内部依法选择出的董事会对出资人负责，国有金融企业董事会成员可由执行董事、外部董事和职工董事组成，执行董事和外部董事由出资人委派，执行董事定位于公职人员，外部董事在专业人员中选任，职工董事由职工代表大会选举产生，组建高效率、专业化。