浅析中国乡村治理的历史发展及制度转型

周 芳

（甘肃政法大学马克思主义学院 甘肃 兰州 730070；北京大学马克思主义学院 北京 100871）

中国乡村治理的演变大致经历了四个阶段，“乡绅自制”（1949 年之前）、“政社合一”（1949年—1982 年）、“政社分设”（1982 年—2017 年）以及“三治结合”（2017 至今）。19 世纪中期，学界开始关注经济、政治和社会中的“制度”问题。制度可以分为正式制度与非正式制度，“正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则。非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等。”[1](P55)在乡村治理的过程中，如果正式制度与非正式制度两者之间的关系协调不当，会直接影响到乡村治理的预期效果。下文通过对乡村治理历史演变的梳理，剖析四个阶段中制度逻辑的繁衍变化以及正式制度与非正式制度的运行逻辑对乡村治理的影响。

一、乡绅自治：非正式制度对正式制度的“嵌入”

纵观历史，乡绅一直是中国传统乡村治理中的真正主导者，在国家与乡村之间扮演着独特的政治角色，是国家权力末梢的自治主体，充当着正式制度的代言人，非正式制度的代理人。散漫、和谐的自然社会是“乡绅自治”阶段的基本特征，皇权对人民生活的作用微乎甚微，如形同虚设般。乡绅阶层在这一时刻就发挥了作用，其连接秩序、权力（正式制度）和德业、礼俗、乡规民约（非正式制度）。因利益所致，所以乡绅实际上会偏于非正式制度，此时乡绅就是国家在乡村治理中的代理人，乡绅之治阻碍了国家权力的无限渗透。之前西方政治社会中所称的国家—社会，在这一时期我国称之为“国家—宗族”或“皇权—绅权”的二元模式。秦晖在《传统中华帝国的乡村基层控制：汉唐间的乡村组织》中总结道：“在中国，三代之始虽无地方自治之名，然确实有地方自治之实，自隋朝中叶已降，直到清代，国家实行郡县制，政权只延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量。”“国权不下县”完整的概括是：国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。乡村治理的正式制度运行若能以非正式制度为前提嵌入运行中，便会起到“因地制宜”的效果，若反过来，非正式制度强制“嵌入”正式制度的运行中，可称为“挟持”正式制度之说。

学界有一种观点认为，正式制度和非正式制度两者之间有互补性，那么，在这一历史阶段，正式制度的存在是对非正式制度的一种契合，而非正式制度是强制“嵌入”正式制度之中的。虽然在传统中国社会，国家治理是以费孝通先生所言的“双轨政治”——国家权力力量至县级，县级以下的地区由地方自治进行的，但是这种自制是“以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带建立起来的”。[2](P52)为了扩大税收，维护社会稳定，加之当时没有培训行政人才的机构，所以政府将乡村豪强纳入到基层政权组织，“地方自治”也就成为空谈。因而，此时的乡村基层政权实际上落入了“乡绅”手中，借助国家正式制度赋予的权利，用非正式制度的方式压榨农民，且借以农民的名义要挟政府，也就是将非正式制度强制“嵌入”正式制度中，加以对正式制度的绑架与替代。

二、政社合一：正式制度对非正式制度的“替代”

从1949 年到1978 年，我国乡村治理的模式可以概括为“政社合一”，在中国共产党的领导下，在新中国成立以后，我国乡村治理主要经历了从互助组、初级社、高级社，再到人民公社的历史演变过程，1958 年8 月通过的《关于在农村建立人民公社的决议》标志着人民公社体制的形成。人民公社体制是构成新中国社会主义政治建设的一个重要组成部分，在这一高度集中统一的“政社合一”行政体制下，我国乡村治理的特征是“一大二公”，人民公社体制的特征是政权组织经济化，行政活动党务化，管理活动军事化。[3](P220)国家权力无限下沉，国家行政权力延伸至乡村的重要途径就是人民公社制度（正式制度），这种通过正式制度直接掌握管理乡村政治大权的方式是对乡村社会非正式制度的完全“替代”，这一体制的实施并没有达到当初制度设计的乡村自治的预期效果。

唐邵欣在《传统、习俗与非正式制度安排》一文中讲到，正式制度的约束力与非正式制度的灵活性之间存在着替代性。也就是说，在正式制度失去约束力时，非正式制度可能代替正式制度；当正式制度僵硬、固化时，非正式制度可以对正式制度起到调节器、润滑剂的作用。但是在这一历史时期，非正式制度完全失去了它存在的意义，没有起到任何作用。国家正式制度上至乡镇基层单位、村政集体经济的基层组织，下触农民的生产、生活细碎。这样一来，农民的生产、生活处于被正式制度机械的严密控制状态，正式制度的极力扩张致使乡村社会自主空间缩小。正式制度对生产统得过严过死，要求过急，工作过粗，形式简单化一，平均主义严重，浮夸风弥漫，导致农业生产力发展水平较低，农村社会发展滞后，农民对生产有懈怠思想，最终致使这一制度土崩瓦解。

三、政社分设：正式制度对非正式制度的“依赖”

随着新时期的到来，人民公社解体，家庭联产承包责任制确立和推行，这一时期，我国的乡村治理模式可以概括为“政社分设”。1978 年十一届三中全会的召开为乡村治理改革拉开了序幕，公报指出：“人民公社要坚决实行三级所有、队为基础的制度，稳定不变；人民公社各级组织都要坚决实行民主管理、干部选举、账目公开。”探索公报的实质，“政社分设”俨然已成为事实。1982 年《宪法》明确规定“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举、村民委员会同基层政权的相互关系有法律来规定”。这一时期，“村民自治”的形式在全国各地都展开建立村委会试点。“村民自治”将“政社分设”这一乡村治理模式的发展予以法律化、制度化、规范化。

“乡政村治”是“政社分设”之后的乡镇与村庄的政治关系结构的总称，“乡政村治”是指“国家在乡村以及设立乡村基层政权，依法对乡村进行行政管理，乡镇以下的村试行村民自治，村民依法行使民主权利。也就是说：一是自上而下的乡镇政府（代表国家）的行政管理权力，二是村委会（代表村民）的自治权”。[4]这也是在我国乡村治理体系中的正式制度与非正式制度处于不同层面而相对独立的两种权力。“乡政村治”是在我国现实国情的基础上建立的，是新时期我国乡村治理的管理体制。作为乡村治理正式制度的村民自治的发展势不可挡，这是乡村治理的制度创新前提。村民自治是正式制度，而乡政村治是正式制度的核心。但从制度的变化过程来看，村民自治并不是乡村治理的全部，村民自治不仅对乡村治理中的非正式制度留有空间，且在一定程度上对非正式制度的运行存在依赖。“政社分设”这一时期的乡村治理体系是非正式制度对僵硬、固化的正式制度起到了调节、润滑的作用。1987 年全国人大会常委会通过的《村委会组织法（试行）》为“政社分设”中的村民自治提供了法律保障，村民自治在全国展开，经过10年的试行，1998 年11 月4 日公布正式实施，并增加了“村民自治章程”等新内容。在2010 年第十一届全国人大常委会第十七次会议上，对《村民委员会组织法》进行了修订，进一步完善了村民自治制度，加强了乡村治理的能力建设。这一历史时期，我国乡村治理的正式制度要想在实践中达到预期的效果，制度的设计必须考虑非正式制度，正式制度为非正式制度的运行留有足够的空间，因地、因时制宜，必要时还要依赖非正式制度的逻辑而运行。

四、“三治结合”：非正式制度与正式制度的“融合”

2017 年10 月18 日，党的十九大上，习近平总书记向大会作了题为《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，报告中旗帜鲜明地提出实施乡村振兴战略，创造性地提出“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这是新时代中国特色乡村治理体制理论创新和实践创新的结果，标志着中国特色乡村治理体制的形成。这一体制的提出是在中国特色社会主义新时代背景下，为了应对新时代乡村治理中出现的新问题提出来的新思路、新理念、新战略、新境界。

中国正处于全面建设成小康社会决胜阶段，乡村治理体系是现代化的基础，更是短板，因此，在乡村治理过程中，不能断绝传统与现代的关系，也就是说，正式制度与非正式制度之间要有很好的“融合”，以便促进乡村治理体系“三治结合”更好地运行。我们在这里将自治、法治、德治统称为“三治结合”，如非正式制度中的道德基础、人伦关系对正式制度的运行要起到促进作用，在中国这样一个熟人社会中，中国的农民是社会人，更是道德人，受到社会中各种习惯、承诺、默契的影响。所以，正式制度的运行只有与农民在日常生活中的心理预期相契合，才能被人们认可、拥护、接受，正式制度与非正式制度才能相融合。在乡村治理中“德”“诚”“信”与正式制度相融合，如执政者以身作则、以诚化民、以信取民，以德服民等等，这些优良作风是规则治理与价值引领的融合，更是正式制度与非正式制度的融合。2018 年中央一号文件对自治、法治、德治三者之间的关系作了阐述，自治：加强农村基层党组织建设，深化农村自治实践；法治：建设法治乡村；德治：提升乡村德治水平，建设平安乡村，我们可以看出，三者既相互独立紧密联系，既各有侧重又缺一不可，是新时期我国乡村治理的重要组成部分。自治是乡村治理体系的核心内容，充当正式制度与非正式制度的调节器；法治是乡村治理体系的应有之义，保证正式制度的运行逻辑；德治是乡村治理体系的情感支撑，非正式制度与正式制度的融合剂。只有“三治结合”才能使正式制度与非正式制度相融合，促进乡村治理体制更好运行，按期完成全面建成小康社会任务，满足乡村人民美好生活需要。

结语

随着历史的演进，时代的发展，我国乡村治理的发展也在不断深化完善，从“乡绅自治”非正式制度对正式制度的“嵌入”到“政社合一”的正式制度对非正式制度的“替代”，再到“政社分设”的正式制度对非正式制度的“依赖”，到最后的“三治结合”非正式制度与正式制度的融合，我们可以看出，制度逻辑的演化也在随着时间的推移、社会的进步、人类的文明而逐步完善。正式制度与非正式制度的博弈在乡村治理运行过程中起着非常重要的作用，一个稳定和谐的乡村社会，是正式制度与非正式制度优势互补的良好的治理模式，不是正式制度与非正式制度的博弈。目前的乡村治理体系中，除了运行法治这一正式制度外，要让乡村社会中的伦理道德、风俗习惯、人情联结、乡土文化等为主要内容的非正式制度有生长的空间，让乡村治理体系中的正式制度民主化、自治化、合作化，让国家权力与民间生活共融，让农民成为真正有自豪感、有获得感、有幸福感的职业，努力向实现农业强、农村美、农民富的目标前进。