中国银行业变迁：实践探索与发展展望

李 泉 靳 璇

（兰州大学经济学院 甘肃 兰州 730000）

20 世纪的著名历史学家阿诺德·汤因比在其《历史的教训》中断言，历史不是教我们预测或者预言未来，“要是具备与现在的事态十分相似的过去事态的知识的话……就未来出现的各种可能性而言，至少告诉我们一种可能性”[1](P4)。银行是现代金融业的主体和国民经济运转的枢纽，高效联结着资金供需双方和其他金融市场主体。数据显示[2]，随着银行业市场制度建设逐步完善、经济一体化和人民币国际化日益深入，2018年中国银行业金融机构总资产已超过250 万亿元人民币，居全球第一。因此，系统总结新中国成立70年来银行业发展变革和对外开放的经验与启示，对于促进我国银行业与世界市场融合、加快人民币国际化步伐、完善金融市场建设、支持实体经济发展、助力“一带一路”倡议等都具有重要价值。

一、中国银行业七十年的实践发展

（一）新中国成立后银行业逐渐恢复（1949—1977年）

在新中国成立前夕的1948年，中国人民银行诞生。随着国民经济的逐步恢复，1969年中国人民银行总行与财政部合并，成为财政和计划工作的“记账”与“出纳”。此后直到1978年之前的数十年，中国人民银行系统吸收了之前单独成立的中国农业银行和中国建设银行，而农村信用社原本作为农村集体经济发展而成，后来也成为中国人民银行在基层农村的一个分支[3]。这一阶段，城乡经济生活全部的银行业务基本由中国人民银行作为国家唯一的银行进行承揽经营，银行业发展表现为典型的“单一制”银行结构。与此同时，基于适应新任务的要求，各种必要的规章制度逐步得以恢复和建立①，各类金融业务在严格管理下摸索前行。一方面，中国人民银行根据国家的劳动工资计划与农副产品采购计划制定现金发行计划，执行中央银行职能；另一方面，根据国家下达的企业生产计划与财政预算平衡目标制定信贷收支计划，以“统存统贷、统收统支”的高度集中统一的形式管理信贷资金、办理存款、贷款、结算等各种商业银行业务。显然，中国人民银行既是发行银行，又是商业银行。当然，人民银行各级机构吸收的一切存款，都一律上缴总行统一使用，无法自行安排；各级银行发放贷款，由总行分别核定计划指标，逐级下达，各级银行只能在指标范围内掌握贷款发放。反思不难发现，建国初期由政府制定严格的法律法规对金融机构的市场进入和经营进行控制，既能够实现银行在相对温和环境下的充分成长，又有助于国家快速有力地稳定经济，这种带有金融抑制特征的制度设计尽管最终导致信贷资金管理不断趋于集中，但从银行业发展的历史进程来看仍有其存在的必要性[4]。

（二）改革开放后银行业初步探索（1978—1993年）

随着国民经济的好转，改革开放前的单一制银行结构和金融抑制政策弊端日益显现，国家开始寻求新时期的金融管理机制与经营模式革新。1978年中国人民银行从财政部独立出来。1984年后，以交通银行、中信银行、招商银行等为代表的股份制银行相继建立，由此标志着我国“二元”制银行体制最终确立[5]。这一时期，银行体系及中国人民银行基本职能逐步得到恢复和加强，但是，中国人民银行仍然兼有中央银行职能和商业银行职能，商业银行并未实现真正的市场化经营。其后，在国务院主导下中国人民银行重新划分原有业务分类，各专业银行奉行传统计划体制的分置配合原则，各司其职、不得交叉逾越。1984年，人民银行对信贷管理实行“实贷实存”模式，取消了之前指令性计划，也不再包揽资金供应业务。各专业银行的自有资金及其他资金，经核定后作为营运资本，自主经营、独立核算，信贷资金自行筹措，多存多贷，少存少贷。1985年随着外资法人机构出现和外资银行的地域准入、业务范围不断扩大，我国银行业领域的改革开放全面展开，专业银行也迈出了市场化改革的第一步。截至1993年，76 家外资银行在13 个沿海城市设立了分支机构，总资产达89亿美元。在制度建设方面，1986年国务院发布《银行管理暂行条例》，这是新中国第一部比较全面综合的金融基本法，对中央银行、专业银行、其他金融机构等金融组织，以及货币、信贷、利率、结算等金融业务作出了简明扼要的规范。同年12月，国务院发布《关于金融体制改革的决定》，确立了政策性金融与商业性金融分离、以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织目标体系，为建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系架构提供了制度保障[6]。

（三）多层次银行体系基本确立（1994—2001年）

随着中国特色社会主义市场经济体制的确立，1994年我国相继成立了三家政策性银行，政策性金融与商业性金融逐步分离，专业银行的商业化经营和市场化竞争也不断加强。为保障金融系统安全，东南亚金融危机后我国建立四大资产管理公司，收购国有独资商业银行不良贷款；同时，成立证监会、保监会，以监管商业银行和实现银行与保险分业经营、分业监管。自此，我国基本建成涵盖中央银行、开发性和政策性金融、国有大型商业银行、股份制银行、城商行、农商行和农村信用联社等金融机构在内的多层次银行业体系。在实践层面，以《关于金融体制改革的决定》和《商业银行法》为政策指南，银行业金融业务设置进一步划分，银行业相关法规也不断完善，适应社会主义市场经济体制的金融组织体系、金融市场体系和金融宏观调控监管体系得以逐步形成。不仅如此，适应对外开放和加入WTO 的需要，1996年我国在上海试点外资银行参与人民币业务，随后开放区域继续扩大至内陆城市。截至1997年，外资银行营业机构达175 家，4年增加99 家，总资产增长3倍多。1998年，我国全面取消外资银行设立机构的地域限制。这一时期，外资银行快速增长的分支机构和资产规模为中国加入WTO 提供了重要支持。

（四）21 世纪以来的创新发展（2002 至今）

自2003年底开始，以中国银行、建设银行股份制改造试点为标志，我国银行业实施了财务重组、引入战略投资者、优化公司治理和风险管控等一系列改革举措，特别是工商银行、中国银行、建设银行、交通银行等在境内外证券市场上市，我国银行业运营的安全性、盈利能力和竞争力显著提升。2008年末，中国工商银行、中国建设银行、中国银行的市值居全球银行业市值排名前三位。在金融业务的细分与扩展方面，2006年我国批准30 家外资金融机构战略投资21 家国内商业银行，同时监管机构允许商业银行设立基金管理公司、开办金融租赁业务和推进银行信托业务试点，这对于鼓励商业银行拓宽经营领域、推进产品创新起到了积极推动作用。在金融监管体系框架完善方面，由人民银行、银监会、证监会和保监会等多机构协调而成的金融监管体系不断迈向成熟。这一阶段，尽管受2008年金融危机影响，部分外资银行减持甚至退出持（控）股中资银行，但在华外资银行的整体发展态势并未中断，中国巨大的发展动力和增长潜力依然吸引着全世界的金融巨头。同时，随着互联网金融的发展，商业银行存、贷款业务在一定程度上受到了影响，新兴的互联网金融产品很大程度上分流了商业银行传统的优质客户，对商业银行的个人存款业务产生了很大的冲击。2015年，中国银监会出台《关于促进民营银行发展的指导意见》，鼓励具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构，中国的银行业向民营资本敞开了大门。同年，我国银行业配置了社会金融总资源的73．1%，法人金融机构达到了4262 家。其中，除了3 家政策性银行、5 家大型国有商业银行和12 家股份制商业银行以外，其他都是中小银行业金融机构。从银行结构变化看，截至2017年12月31 日，五家大型商业银行资产总额占我国银行业各类金融机构资产总额的36．77%，其负债总额占我国银行业各类金融机构负债总额的36．74%；外资金融机构资产总额从2008年的1．3万亿元增长到2018年底的3．24 万亿元。总体上看，到2019年第三季度末，我国银行业机构总资产达到284．67 万亿元，占金融业机构总资产312．46 万亿元的91．11%②。我国银行业结构逐步优化，市场化程度逐步提高，竞争力逐步增强。在应对风险方面，2018年年初原银监会印发了《进一步深化整治银行业市场乱象的意见》，每一项政策都显示着监管机构严防金融风险的决心。2019年5月1 日，中国银保监会公布了银行保险业对外开放12 条新措施，其中“取消外资来华设立金融机构总资产的要求”，有利于引入规模相对较小但发展较好的中小型外资金融机构进入中国，丰富中国的金融供给和解决中小企业融资难题[7]。

二、中国银行业实践探索的重要启示

立足中国银行业发展演变的实践和制度安排，通过不同时期计划经济制度与市场经济制度这两种截然有别的制度设计下中国银行业发展的不同实践及其特征，基本可以形成用以解释银行业发展及其制度演变的理论框架。我们尽管并不期求穷尽支配银行业发展及其制度变迁的所有因素，但我们仍然可以通过反思这种历史发展轨迹，试图给出近70年中国银行业发展过程中的本质特征与理论判断。

（一）银行业发展创新必须坚持改革开放

改革开放以来，我国经济年均实际增速9．5%，远高于同期世界经济增速的2．9%。21 世纪以来，随着我国经济发展进入新常态，经济增长由高速向中高速换挡，金融与实体经济之间的关系发生了重大变化，国内外金融变迁和防范化解风险的内在要求迫使金融必须回归本源、更好服务于实体经济，从而保障经济增速维持在6%～7%的区间平稳运行，并使增长的稳定性在金融业不断对外开放中进一步增强。事实上，在商业银行独立之时，我国就开始吸引外资金融机构进入。例如，1979年批准的第一家外资银行——日本输出入银行代表处，就开启了银行业对外开放的征程。截至2017年，外资银行在我国营业性机构总数达到1013 个，分布在70 个城市。同期，外资银行在国内资产总额3．24 万亿元，比2001年增加10 多倍，占中国银行业资产规模1．3%，外资银行的资本充足率达到17．83%[8]。实践证明，正是改革开放促进了国民经济从弱到强，也为银行业的发展提供越来越坚实的后盾；同样，银行业业务也正是在一次又一次改革中实现了业务结构的优化和整体发展水平的提升。开放是银行发展之大势，国家顺应趋势已经推出几项有标志意义的举措，比如在金融业方面，要求放宽银行业外资股比限制，同时放宽外资银行设立限制，扩大外资银行在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域。随着“一带一路”倡议深入实施，参与沿线建设的银行范围由之前的政策性银行、商业银行和外资银行扩展到中小金融机构，甚至吸引更多民间资本，各类银行在“一带一路”中积极发挥作用，共同探索与亚投行、丝路基金的创新合作模式[9]；国家立足实际，深化供给侧结构性改革，以此推进现代产业体系的完善，从而增强银行业服务实体经济能力和积极性，满足经济社会发展需要，促进资本市场持续健康发展，改善中国经济环境，打开中国对外新局面。因此可以认为，对银行业自身能力的提升而言，开放就是最好的良方。在银行业未来的发展中，只有勇于竞争和积极迎接挑战，才能促进银行业生存能力的持续提高。

（二）银行业发展必须强化全面审慎监管

全面审慎监管有助于保障银行的权益，提高银行参与多种经济活动的积极性。坚持以创新精神推动营造良好监管环境，运用国际视野、战略眼光、科学思维和专业精神，创新监管理念、工具与方法，是建成具有中国特色的银行业监管体系的宝贵经验之一。据《经济参考报》报道，中信银行因13 项违法违规行为，合计罚没款达到2223.7 万元，监管层持续加大行政处罚力度，金额刷新2019年以来银行业罚单最高处罚金额纪录。对中信银行逾2000 万元的重罚，不仅表明了监管层整治银行业市场乱象的决心，还表明对规范银行业经营行为、强化金融监管的重视，为银行业守住不发生系统性金融风险的底线，引导银行业从高速度增长向高质量发展转变，真正回归本源、专注主业提供了借鉴。中信银行违法违规案中，涉及到该银行违法发放贷款、内控管理不到位、信贷资金被挪用、贷款资金违规流入房地产等问题。因此，商业银行在未来发展中应该积极提高合规意识，甚至尽量减少关联交易，提高中国银行业自身竞争力。为此，银行业发展必须以全面风险监管为目标，搭建起以《中华人民共和国银行业监督管理法》为主体，以《商业银行法》《银行破产法》等现行法律制度的审慎监管法规框架，优化实施细则和指导意见，加强风险监管和审慎监管；监管机构要转变监管理念，制定差异化的监管指标，将传统审慎监管工具与逆周期宏观审慎监管工具相结合，提高监管有效性。同时，考虑国际监管问题，深化国际监管协调，继续深化与国际监管组织的合作，利用好巴塞尔委员会监管联席会议机制，充分协调制约信息共享的法律障碍，优化配置双边或多边监管资源，建立更具国际视野的监管法律体系。

（三）银行业发展必须提升融合创新水平

良性的银行业创新，有助于提升银行业竞争力和防风险能力。回顾历史，银行业在新中国成立初期主要依托国家创新型制度设计，在相对稳定的经济下得以积累成长，为后来的改革发展奠定了坚实的基础；随着市场化水平主体提升，银行业更多依托金融科技大潮，拓展银行的服务范围，促使银行服务朝着场景化、虚拟化、云端方向进化[10]。近年来，我国银行业出现的一些乱象，源于部分银行以创新之名行套利之实，进行一系列“伪创新”，导致商业银行的金融链条由银信通道合作到银证通道合作再到银保通道合作，冗长而复杂，金融链条弄得极不透明，各金融监管部门难以了解信用的真实传递过程。而一旦爆发金融危机，最终由中央银行——最后贷款人来承担，金融监管部门在之后加强监管的过程中，既要保护好金融业创新发展的积极性，也要对“伪创新”进行管控，妥善处理好金融创新与合规经营的关系。当前，数字经济推动下的金融互联网化已成大势。这就要求银行业必须加快转变经营理念，厘清自身发展定位，充分发挥境内外网络、产品设计和风控技术等比较优势，开发差异化的产品和服务，持续优化经营决策流程，提高本土化管理水平，挖掘自身优势业务潜力，保持传统业务的优势地位。同时，多策并举推动主流业务发展，通过参股、控股地方中小银行，拓宽物理渠道，整合优化线上线下服务网络；借助互联网金融模式对传统金融产品和服务进行优化创新，发挥业务牌照齐全、机构网点广泛的优势，加强金融同业互动，有效培育和拓展客户[11]。另外，紧随国家“走出去”战略，完善海外机构布局，构建全球化服务网络，进一步消除文化理念差异，培育更多了解当地市场的人才队伍，加大薪酬激励力度和灵活性，不断鼓励和挖掘员工潜能，全面提升银行人力资源价值；不断加强与外资银行、金融科技公司、互联网金融平台的合作，谋求高质量发展，以引进资本为纽带，全面引进制度、管理、智力、经验、技术和产品，对于实现银行业融合创新也至关重要。

三、中国银行业发展的未来展望

在世界范围内正如经济增长的伟大成就令人瞩目一样，近70 多年来，中国银行业也在立足本国国情的不断探索和改革创新中寻求行业发展规律，银行业的实践发展同样为“中国奇迹”的形成贡献了重要力量。面对“百年来未有之大变局”，我国银行业正加快与世界市场融合，并逐步建立起统一开放、有序竞争、严格管理的银行业发展体系架构，这是中国银行业凸显金融制度显著优势的重要方面。

当前，随着全球范围内不确定因素的增加，我国银行业发展还面临着一些急需解决的问题，银行业实现高质量发展仍然需要创造性思维下的新旧动能转换和继续推进全面深化改革的坚定信念。比如，2008年到2018年我国非金融企业部门的杠杆率从98%增长到153．55%，上升了55．55 个百分点，明显高于美国和英国的水平；2019年第二季度，我国宏观杠杆率相较第一季度上涨了0．7 个百分点，从248．8%升至249．5%，2019年上半年宏观杠杆率共计上升5．8 个百分点[12]。在高杠杆率下，一些本该倒闭的“僵尸企业”以债务滚动方式得以存活，消耗和占用的资本越来越多，从而对经济转型发展造成严重阻力[13]。不仅如此，由于国有企业与地方政府加杠杆的惯性推动，“僵尸企业”基本上依靠政府补贴维持经营，在一定程度上丧失自我发展能力，但是银行在筛选违规项目、淘汰产能及“僵尸企业”名单等信息时，根据现有的征信体系，无法全面真实获悉企业经营状况和偿债能力，同时因为地方政府的投资需求，存在大量周期长、回报率低的基建类项目，银行有可能将面临企业逃废债问题和后期一系列金融风险。这些企业的信用风险一旦暴露，往往会通过产业链、资金链、担保链对相关企业产生连锁反应，银行将面临更大范围的违约行为，同时也加大了监管层的信用风险管控难度[13]。就银行业更好服务于国家发展战略、推进现代化经济体系构建而言，在实践探索中仍然面临诸多困难。比如，在乡村振兴战略实施中的抵押资产方面，农民一般没有固定的收入来源，可供处置的财产相对较少，若用农村土地进行抵押担保，涉及到的土地流转的法律属性、土地价值评估和处置变现都缺乏法律规定，直接影响到银行服务乡村振兴战略的积极性和长远性；在配套措施上，由于农业受自然环境影响大，商业保险机制介入积极性不高，风险难以多向分散。这些不仅掣肘了农民对贷款的获得，也影响了农民要求贷款的积极性，还加剧了信用风险的不确定性，对银行业风险管理理念、模式、技术等都提出了更高要求[14]。同时，我国不同市场主体之间的信用分层问题比较突出，特别是民营企业的信用状况整体上处于中低等级，与之相应的信用利差也处于不利地位。因此，民营企业和中小微企业融资难融资贵的顽疾始终未能得到彻底解决。随着2019年10月5 日我国对《外资银行管理条例》的重大修改，更多外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行将会涉足更多代理发行、代理兑付、承销政府债券以及代理收付款项等多种业务。中资银行和银行业在进一步与在华外资银行竞争、更大程度融入世界金融体系的过程中，其投资和经营环境必将更为复杂。2019年12月中央经济工作会议提出，在可以预期的经济下行压力加大、世界经济增长持续放缓和全球动荡源风险点显著增多的背景下，我们必须强化风险意识，牢牢守住不发生系统性风险的底线。这就要求在全面做好“六稳”工作，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定的过程中，必须根据党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》的要求，不断优化银行业治理方式，加快推进改革银行业治理结构改革，在多重目标中加强全局观念、寻求动态平衡，特别是在稳杠杆与稳增长间实现动态平衡。

诺斯指出，“路径依赖，意味着历史是重要的……制度加上所利用的技术，决定了人们从事经济活动的获利性与可行性。他们将过去与现在和未来连接了起来，因此，经济的历史绩效主要的是一个制度演进的渐进过程。它们只有作为一个连续的过程才能得到理解”[15](P134、158)。反思银行业发展历史的思考方法，不仅在于关注过去和现在的相通之处，也在于揭示过去和现在的不同，也就是与过去的事实相对照，在我们将现在作为已知条件来接受而形成某种认识时，又不把这种已知条件看作是理所当然的状态。回顾历史，我们肯定过去银行业取得的成就与功绩；面向未来，银行业需要不断反思和总结经验，在遵循金融与经济发展规律的基础上稳步前进。站在新的历史起点，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，中国银行业还需要继续推进改革开放和促进制度创新，我们坚信银行业必定会为实现中华民族伟大复兴和“两个一百年”奋斗目标贡献力量。

注释：

①例如，党中央、国务院先后发布了《关于切实加强银行工作的集中统一，严格控制货币发行的决定》（通称“银行六条”）、《关于改变中国人民银行在国家组织中的地位的通知》和《关于迅速充实银行、财政和企业、事业部门的计划、统计、财务、会计、信贷、税务人员的紧急通知》，并草拟了《银行工作条例》和《信贷员职权条例》等。

②2019年三季度数据来源于中国人民银行官方网站：http：//www . pbc . gov . cn/goutongjiaoliu/113456/113469/ 937914/3index.html