现代国家形态理论及其对中国国家治理现代化的启示

钱周伟

（西北工业大学马克思主义学院 陕西 西安 710129）

改革开放40 余年来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，但是付出的代价也略显高昂。新时代推进国家治理现代化，一方面需要矫正前期发展的后遗症，即“治病”；另一方面需要警惕继续发展可能面临的诸多陷阱，即“预防”。现代国家形态理论是基于国家理论，尤其是关于国家的工具性与自主性论述的前提下，综合亚非拉及东欧转轨国家与俄罗斯转型国家的发展经验而提出的一个分析国家发展的理论框架。基于现代国家形态理论的视域可以为中国国家治理现代化提供有益的启示。

一、现代国家形态理论的基本内涵

国家形态并不是指国家的类型，而是“指一个国家在特定时期所形成的治理结构以及由此治理结构而产生的行为特征和治理绩效”[1](P150)。从某种程度上言之，国家形态指的是一国之内权力、资本与社会之间的组合状态，不同的组合型态发挥的功能样态相异，如权力驾驭资本将会表现为发展型国家形态、资本高于权力则会表征为俘获型国家形态、权力与资本相互勾结便会沦落为勾结型国家形态、权力同资本一道攫取社会财富就会演变为掠夺型国家形态、社会超于权力与资本则可能发展为失败型国家形态。

（一）权力支配资本：发展型国家形态

发展型国家形态指一种特定的政府观念、行为、政策与制度的集合，强调政府在经济社会发展中的引领角色，追求具有高度专业精神的理想官僚以抗拒政治人物的自利要求，采用合理的工业政策与社会政策促进经济与社会的平衡发展。发展型国家理论起源于20 世纪80年代日本与东亚四小龙的经济发展实践，极大挑战了西方自由主义式国家理论。曾几何时，国家建设的蓝图以自由主义国家理论为准绳，信仰政府的“无为之手”，崇拜市场的自发秩序，弘扬社会的民主自治。然而，实践证明，克隆式自由主义国家无法帮助落后地区步入现代化的发展大道，反而坠入以贫富分化、贪污腐败、街头政治等为综合表征的中等收入陷阱之中。基于此，格克申龙认为，要使落后国家不断积累“落后的优势”以至于引发工业革命是需要条件的，其中一个重要的方面便是落后国家的政策[2]。福山也指出，欠发达国家的首要任务是完成自己民族国家的构建，而不是过早地追求政治自由化、民主化[3]。奥尔森更是提出了理想的政府形态——强化市场型政府[4]。基于此，发展型国家是权力支配资本，资本服务于权力的需要，并且二者之间的关系受到法治或制度的调节。发展型国家理论为后发国家提供了实现现代化的另一种可行选择。令人遗憾的是，1997年的东亚经济危机暴露出发展型政府的诸多弊端，因为发展型政府是典型的维护市场型政府，所以其后果交织着政府失灵与市场失灵。一方面政府干预经济扭曲市场价格信号，降低资源配置效率，并且政府自身存在扩张趋势，行政效率低下，寻租活动猖獗；另一方面，市场垄断、外部效应、信息不对称、收入分配悬殊及公共物品短缺。有鉴于此，发展型国家亟需改革与转型，理顺政府、市场与社会的关系。

（二）资本捕捉权力：俘获型国家形态

古典政治哲学认为国家是美德的集中体现，代表着全体成员的最高意志，殊不知国家有被“俘获”的可能。所谓的俘获型国家指的是社会利益集团俘获立法者或者规制制定机构而出台有利于他们的制度。俘获型国家产生的动力来源有两个方面：一是政府部门有追逐私利的冲动，公共选择理论家布坎南认为，政府的政策制定者（政治家、政府官员等）同经济人一样是有理性的、自私的人，他们就像在经济市场上一样在政治市场中追求着他们自己的最大利益[5]；尼斯卡兰进一步指出，官员的效用函数包括薪金、机构或职员的规模、社会名望、额外所得、权力或地位，官员的私利目标将引致其主动“设租”“创租”[6](P148)。二是社会利益集团的寻租欲望，租金是由于政策干预或政府管制，如进口配额、出口许可、物价管制等，抑制竞争，扩大供求差额，而形成的差价收入。企业一般通过游说、疏通、走后门等途径寻求租金特权。20 世纪80年代开始，世界范围内发生了大规模的制度转型，即从计划经济向市场经济、从威权主义向民主政治的转型。在转轨的过程中，有些国家被市场俘虏，沦为“俘获型国家”。俘获型国家极大地损害社会的公平正义，因为制定或颁布的政策、规制均偏向于强势的社会利益集团而不是普通大众。一方面弱化了政府提供基本公共产品的能力，损害了基层民众应有的社会权利；另一方面扭曲了市场导向，扼杀企业家的创新精神，降低社会整体福利水平。现代国家的合法性基础之一是政府绩效，历史证明，俘获型国家的经济绩效堪忧，这将大大侵蚀其执政的合理性与正当性。

（三）权力资本联盟：勾结型国家形态

青木昌彦认为，勾结型国家指涉的是“政府（总统办公室、司法机关、永久性官僚部门、独裁者、统治集团等等，视具体情况而定）与特定私人集团（利益集团）为了自身利益相互勾结的状态，这种状态有时可能是稳态的，有时可能是周期性振荡的”[7](P157)。换言之，勾结型国家就是政府与利益集团相互结盟以谋求利润最大化。政府与社会利益集团联盟意味着其在诺斯“国家悖论”——统治者租金最大化抑或社会产出最大化——中选择了前者；社会利益集团与政府联盟，当然有强烈的寻租渴望，但是更为重要的是谋求进入政治场域的通道。诚如亨廷顿所言，商人勾结于官员“是握有新资源的新集团的崛起和这些集团为使自己在政治领域内产生影响所做的努力的产物”[8](P46)。官商相互勾结的结构性后果就是社会阶层的封闭，即某些社会集体通过只局限于让一小部分有资格的圈内人来分享获取资源和机遇的渠道这样的机制，从而达到报酬的最大化。强强联合并排斥他者的社会结构具有脆弱性与断裂性，正如韦伯所指出的，当资源在社会等级间分布的不连续性或不平等程度很高，权力、声望和财富在社会等级间的社会流动率很低时，容易激起社会冲突乃至社会革命[9](P126)。值得注意的是，官商联盟的格局并非铁板一块，政治经济学社会联盟范式指出，社会的组成部分和国家的组成部分根据相关利益而交叉组成社会联盟以推动或反对一定的政策[10](P123)。利益相似，联盟形成；利益变化，联盟瓦解，新的联盟形成。由此可见，勾结型国家改革的结构性空间要么规范化政商关系，要么打破社会结构，重组社会力量的构成。

（四）权力蚕食社会：掠夺型国家形态

掠夺型国家是勾结型国家的深度发展状态，置于其下的政府官僚，“只是追求自己独立的利益，无能解决商业争端，公民的财产权缺乏有效的保护，在经济活动中存在大量杀鸡取卵似的掠夺行为”[11]。研究“掠夺之手”模型的代表人物施莱弗与维什尼指出，政治家——无论是专制的独裁者还是民主政治中的政客——的目标并不是社会福利最大化，而是追求自己的私利，将资源配置给自己的支持者。掠夺有政府机构施以的行为与私人组织假借政府之手实现的图谋，就本质而言，掠夺行为是政府在正常的社会汲取机制之外超额榨取社会剩余租金的行径。概言之，掠夺型国家形态是权力鲸吞社会的形态。东欧转轨国家与俄罗斯国家转型均曾发生过大规模的国家掠夺行为。国家施行掠夺的行为首先得益于其是一个垄断暴力的强制机构，社会团体难以与其相抗衡，更为关键的是国家具有自主性，斯考切波认为，国家自主性根源于国家自身的特殊利益，即保障自己的统治秩序。所以，某种程度言之，国家行为的掠夺性是因为这是维护秩序稳定最为便利的途径。然而，以掠夺社会财富来维持国家生存无异于饮鸩止渴。一方面“掠夺”的社会信号指引社会成员降低劳动产出，一旦社会的边际剩余率降为零，那么国家的供养体系将会解体，国家将陷入崩溃状态；另一方面，越多的掠夺只会激起越多的反抗，倘若民众发现参加革命会带来报酬的边际递增，那么他们宁愿会冒被戕杀的风险。对此，米格代尔已经给出证明。

（五）社会消解权力：失败型国家形态

失败国家是后冷战时代的转轨国家一种类型，指涉的是“一个国家已无法控制其领土并为其国民提供安全保障；无法维持统治、推进人权和提供有效的治理；无法提供公共商品如经济增长、教育和保健”[12]。失败型国家的指向性特征是权力私人化与暴力合法化。权力私有且无边界的政体形式是苏丹式政权——一种支配和政体统治的普遍类型，如韦伯所说的世袭主义的一种极端形式，在这种政制下，“私域和公域融合在一起，并非常倾向于产生家族式权力和朝代延续，国家事业和统治者的个人服务之间不存在明显差别”，“最主要的是，统治者完全随意行事，不受限制且没有更大的、非个人的目标”[13](P55)。国家原本是一定领域内暴力的唯一垄断者，但是在失败型国家内，几乎任何组织均可施以暴力，整个社会坠入霍布斯所谓的“丛林法则”之中，社会样态呈现为“西西里化”“那不勒斯化”，缪尔达尔称如此的国家政权为“软政权”。所以失败型国家意味着“社会”的崛起，社会反制与消解了权力。当然这里的“社会”更多的是机械性的而不是有机性的，就如斯宾塞所说的，是军事社会而不是现代社会。沦为失败型国家，一方面是国家能力的丧失，另一方面是国家构建的任务尚未完成。福山认为，失败国家所缺乏的重要制度结构是行政高效的政府，他说，“实际上，为了启动经济增长，强大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，将失败或脆弱的国家锁进了冲突、暴力和贫困的恶性循环”[14](P44)。与此相反，国家失败也可能是政府干预过度所致，希夫认为，国家崩溃是因为政府制造了诸如股市泡沫、互联网泡沫、房地产泡沫、信贷泡沫等政府泡沫，“事实上，大政府在催生泡沫方面发挥了核心作用，也是产生资源错配的主要根源”[15](P25)。其实还不止此，国家的失败更有其制度性根源，不同国家之所以在经济成就上存在差别是由于采用了不同制度，采用了影响经济运行的不同规则以及不同激励制度，阿西莫格鲁将此分为“汲取性制度”与“包容性制度”，其中汲取性制度意指“这些制度的设计，从根本上就是为了从社会一部分人那里攫取收入和财富，让另一部分人受益”[16](P53)，这一制度很容易被其自身所产生的内讧摧毁。

二、当前中国国家治理现代化面临的挑战

国家治理现代化是国家内部一系列结构性关系的现代化与平衡化。新马克思主义结构主义学派认为，应该注重对现象之间关系的研究而不是现象本身的研究，要摒弃对事物本质和性质的单一性探讨，更加注重事物之间的关系。肖滨认为，国家治理现代化需要正视三重关系：国家与市场的关系；国家与社会的关系；国家与公民的关系[17]。结合现代国家形态理论，笔者将国家治理现代化面临的挑战归结为五大结构性关系。

（一）政府与市场

经济转型的本质是重新界定政府与市场的边界，其主旋律是减少政府的干预，让市场发挥更大的作用。改革开放以来，我们之所以能够取得经济的腾飞主要在于把激励搞对与让市场起作用。基于实践，我们党对政府与市场关系的认识逐渐走向深入：党的十四大提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；党的十五大继续提出使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用；党的十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础作用；党的十七大提出从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用；党的十八大提出更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用；党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。事实上，政府与市场之间存有巨大失当，即尚未厘清政府、市场的功能。一方面应当市场发挥作用的政府反而干预过剩，例如政府部门虽然不再制订庞杂的指令性计划，但是许多市场活动仍需经过政府部门审批、发证与监管，乱设卡乱收费现象时有发生，再比如国有企业仍为强势市场主体，并在一些非关键性非公共竞争性行业占有垄断地位，还有更甚就是政府习惯采用行政手段（如从政治上要求银行增加信贷投放或规模控制）来进行宏观调控。另一方面，应当政府提供服务的其反而少有作为，诚如郑永年所道，“今天的中国特别像19 世纪的欧洲和美国，面临食品不安全、药物不安全、环境不安全、社会不安全等方方面面的问题，在资本的作用得到充分发展的同时，没有有效的社会保护机制”[18](P158)。尤为注意的是收入分配的悬殊，社会两极分化，这极容易使我国落入“中等收入陷阱”。政府干预市场却没有克服市场的弊端，反而引发政府失灵与市场失灵——发展型国家均面临的困境，所以我们需要全面深化改革彻底理顺政府与市场之间的关系，让政府、市场能够共同服务于国民福利水平的增长。

（二）制度与正义

制度是国家治理的重要结构安排，它是“一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”[19](P3)。本文所指的制度更多强调的是“正式约束”，即人们有意识创造的一系列政策法则，包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成一种的等级结构[20](P40)。制度是社会分配价值、资源与机会的结构路径，正义是其本质要求，正如罗尔斯所说，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”，“某些法律制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”[21](P3)。改革开放初期，我们党制定的绝大部分制度是彰显正义的，农村实行家庭联产承包责任制让农民的生活得到改善，城镇实行灵活的就业制度让社会中的边缘地带出现了兴旺的气象与发展的生机，放权让利式改革让基层政府与企业获得了更多的自主权和可支配资源，激活了经济社会发展的动力与活力。由此可见，改革端始，我们的制度改进是帕累托式的改进，全国人民均能从此获益。但是，20 世纪90年代中后期以来，制度与正义偏向失常，制度彰显正义的功效不如往常，存在被利益集团俘获的苗头。一方面，利益集团影响政府规制的出台，如《中国新闻周刊》2004年10月发表的“谁操控了京城出租车”的文章，就反映出北京少数大型出租车公司快速发展乃得益于政府交通管理部门相关政策的出台，这就明显具有政府俘获的特征[22]；另一方面，利益集团影响政府法治的实施，如对于保护民营经济而言，国家已经修改了《宪法》，赋予私有财产合法地位，并制定了《物权法》，予以保护私有财产，但是在实际层面，由于垄断国企的存在很多民营企业不能够获得法律或政策文本所规定的权益。此外还有全民控烟为什么执行不下去，是因为烟草集团上缴的利润税收占地方政府财政收入大头，其对政府监管执行影响较大；公立医院改革为什么难以推行下去，就是因为其创造的巨额收入涉及大量既得利益，而相关改革却要减少群众医疗支出，两者相抵牾。制度被相关利益集团俘获是值得十分警惕的现象，这有损党和政府为民谋利的宗旨与形象，极大威胁党执政的合法性与正当性，需要予以破除。

（三）官员与商人

官员与商人是社会阶层结构中的强势力量，两者之间的关系影响社会的稳定，正因如此，古代中国确立了士农工商的阶层意识，把官与商有效分离开来。改革开放以来，我国的官商关系有三种样态：一是由官转商，1992年南巡讲话之后很多公职人员下海经商；二是由商转官，私营企业家可以进入人大、政协或者入党；三是官商相互勾结，官商合一，学者称之为“裙带资本主义”。官商勾结是意味着二者之间失去应有的界限而相互利用、相互勾兑。具体言之，官商勾结的类型主要有：首先是寻租性的官商勾结，如经济转型初期的价格双轨制，包括商品价格双轨制、资本价格双轨制、汇率价格双轨制、土地租金双轨制等；当下最为凸显的是政策双轨制，政府对某些企业的优惠政策，相当于为其设置垄断门槛，如税收减免、土地免出让金等。其次是税收流失性的官商勾结，主要是违反公平竞争并引起税收流失的贿赂、收买、勾结税务官员的腐败形式。最后一种是公共投资与公共支出性的官商勾结，包括经济投资、政府采购、政府公共支出、事业单位购买服务中的腐败等，此类官商勾结既是一种经济腐败，更是一种政治腐败，对执政党与政府的政治生态损害极大。官商勾结的外部性极其恶劣，一方面破坏政治稳定，导致政权软化与基层政权的蜕变；另一方面会影响经济增长、引发资本外逃与阻碍吸引外资；更为重要的是会影响社会资源的分配，制造暴富阶层，扩大社会贫富差距，引致社会仇富心态，而陷入廉价革命的恶性泥潭。

（四）国家与社会

国家与社会的关系是政治学领域中一个古老而复杂的话题。进入当代，在现代化、民主化、全球化等浪潮的推动下，传统的国家与社会关系发生了重大变迁。改革开放以来，我国社会结构发生了根本性变化，即从总体性社会向分化性社会的转变，从行政性社会整合向契约性社会整合转变。但是国家与社会关系转轨过程中存在失调：一方面将本应政府承担的职责推向市场，即将社会领域等同于市场领域。20 世纪90年代中后期，医疗部门市场化改革，医院成为社会暴富的领域，看病难问题高企不下；1997年亚洲金融危机期间，为了化解危机，提振经济，政府加快教育产业化的进程，上学贵的问题由此产生；2008年金融危机后，经济政策又导入了房地产——一个社会属性很强的领域，之后高房价一直是社会的热点问题。另一方面就是以管制、管理替代治理。中国传统社会是一个强调家长式管理的社会，注重由上而下施加的秩序。新中国成立后，我们建立起全能主义的社会管理体制，即社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一，国家与社会合为一体，社会融于国家之中，国家吸纳整个社会；改革开放后，国家与社会之间的关系虽然松动，但是整个关系形态具有“后全能主义”体制的特点，即相对于全能主义而言，其控制社会的“范围与幅度已经大为减少，社会成员的自由度相对增加，政治控制的范围局限于与国家安全与政治稳定有关的领域”[23](P104)。传统、全能、后全能相互交织的社会管理业态，导致政府与社会之间的吊诡关系状态——弱政府、弱社会，即“政府什么都要管，好像是强政府，但因为很多方面管不好，老百姓又抱怨政府，这就演变成弱政府；社会没有空间，没有能力自我管理，这就是弱社会”[24](P296)。弱政府、弱社会可能带来的恶果就是社会暴力化，“社会的暴力化往往和经济的不发展，社会缺失保护，法制和法治不健全，社会群体之间、社会和政府之间低信任度，政府无能等诸多现象联系在一起”[25](P97)。如今，中国虽然是世界上少有的几个具有高强治理能力的国家，但也必须预防出现社会暴力化的趋势。一旦社会暴力化，国家则坠入失败国家的渊薮。

（五）中央与地方

中国是单一制的中央集权国家，按照中央政府统一领导全国、地方政府分级管理的原则，设置了金字塔式的逐级向下的地方各级政府。中央与地方的关系的失衡主要表现在经济与政治两方面。改革开放以来央地经济关系呈现为财权集中与事权分散的框架。计划权力的下放、财政体制的变革、金融体制的专业化、外贸经营权的下放等打破了长期存在的国家统收统支、统负盈亏的“大锅饭”经济体制，释放出经济主体的活力，激发出中央与地方两个积极性。分税制改革后，财权上缴、事权下放，国家能力得到增强，“但是弱化地区间因发展速度带来的财力不均、公共服务水平不均的问题却不但没有能够解决，反而在一定程度上更加严重了”[26](P62)。中央与地方的政治关系表现为高度集权与高度自主，一方面虽然有经济上和政治上权力的下放，但是中国仍然是一个单一制国家，政治上的集权结构得以维持。在20 世纪80年代末和90年代初，由于苏联东欧的解体与剧变及国内政治风波的影响，执政党重新强化干部管理体制，重申党管干部的原则，加强了中央对地方官员的管理。此外，为了促进发展转型，中央政府在其它领域也进行了重新集权，对包括质量检查、审计、环保、土地管理、安全生产等实行垂直管理。另一方面，地方政府具有高度的自主权力，中国政府间关系属于组织内的发包关系，即从中央开始，把几乎所有行政事务逐级发包给下级政府，直到最基层政府，而且行政发包是按照属地原则进行，每一个属地在管理上是一个相对独立和自洽的单位[27](P21)。行政发包与属地管理相结合可以明确界定地方官员的主体责任，但是也为官员的营私舞弊与贪赃枉法带来了空间，尤其是在中央地方财权事权不匹配的境遇下，地方政府行恶政的可能性急剧上升，新加坡南洋理工大学的陈康指出，“分税制改革后，地方政府的掠夺行为大幅上升，原因在于次一级政府无法分享税基的扩大，但承担的责任却越来越多”[28]。如是观之，央地关系的失衡极易引诱地方建立起榨取性制度却非包容性制度，而榨取性制度是国家失败的制度性根源。

三、基于国家形态理论的中国国家治理现代化选择路径

国家治理现代化包括国家治理体系与治理能力的现代化，前者指的是国家制度体系能够满足与适应现代社会的需要与特点；后者指的是公共权力体系的有效性与权力运行方式的现代化。基于国家形态理论，国家治理现代化就是在现代市场经济发展的背景下，调适政府、市场与社会之间的关系，纠正失范的国家形态。

（一）创新发展理念，矫正发展型国家形态

理念是行动的先导，“发展理念是否对头，从根本上决定着发展成效乃至成败”[29](P20)。矫正发展型国家形态，平衡政府与市场的关系需要发展理念的创新。首先要做到解放思想，“解放思想是前提，是解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力的总开关”[30](P16)。发展型国家形态之所以难以转型是因为依附于此形成大量的既得利益集团，利益集团谋求的是更多的社会租金而不是创造更多的社会福利，它们成为了思想解放的最大障碍，正如习近平所指出的，“在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内”[29](P139)。所以，解放思想需要与全面深化改革同向而行，没有思想的解放就无法凝聚改革的共识，没有深化改革就无法夯实解放思想的物质基础，惟有二者统一方能形成破解发展型国家形态的合力。其次要树立全面的发展理念，对此习近平强调，“首先要把应该树立什么样的发展理念搞清楚，发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现”[28](P21)。要淡化GDP 主义，不要各类异化的GDP，要更加注重解决发展的动力、不平衡、人与自然的和谐、内外联动及社会公平正义的问题。换言之，要树立起创新、协调、绿色、开放与共享的新发展理念，这是关系我国发展全局的一场深刻变革。最后要正确认识新时代政府与市场的关系，党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。一方面要发挥好“看不见的手”的作用，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题；另一方面也要发挥好“看得见的手”的作用，健全宏观调控体系、全面正确履行政府职能、优化政府组织结构，“既积极主动放掉该放的权，又认真负责管好该管的事，从‘越位点’退出，把‘缺位点’补上”[29](P55)。

（二）坚持人民立场，抵制俘获型国家形态

制度失去正义说到底就是国家被强势集团所俘获，资本主义国家是资产阶级管理的委员会，但是社会主义国家代表的是全体人民的整体利益而非某一阶层、某一集团乃至某些人的私利。诚然，在社会主义初级阶段，我们不能排除某些政府部门或地方政府被资本集团俘获的可能，更何况若干年来对地方的考核甚是强调GDP，所以，越是明确发展是第一要务的时候就越要警惕政府被俘获的趋势。抵制俘获型国家形态就意味着要牢牢坚持人民立场。第一，深刻践行党的群众路线。群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，“是指中国共产党对社会历史本质的认识及由此派生出来的对党的作用的认识和对党的领导的内容、方法的原则规定的总称”[31](P29)。践行党的群众路线就是要杜绝形式主义、官僚主义、享乐主义及奢靡之风；就是要在工作中广泛听取群众意见，把从群众中收集到的各类意见经过研究加以系统化后又向群众宣传并化为群众自己的主张，由此可以预防制度或政策的非正义性。第二，贯彻民主集中制。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，“民主集中制是党和国家的根本制度”，坚持和完善这一制度是“关系我们党和国家命运的事情”。民主集中制不仅是我们党的根本组织制度、中国政治制度运作的基本原则，更是一种具体的决策机制。政府部门在进行重大决策时，一般要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行，政府部门被利益集团侵蚀就说明其没有贯彻决策的民主集中制而是奉行的个人家长制。第三就是发挥社会主义协商民主的政治优势。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是我们党执政和决策的重要形式。实施社会主义协商民主能够有效克服“党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端”，“不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端”，“决策中情况不明、自以为是的弊端”及“人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端”[32](P69)。

（三）纯洁政商关系，远离勾结型国家形态

官商勾结对政权的合法性危害极大，但是商人阶层对经济发展又十分重要，所以需要构建良性的政商关系。为此，一是需要全面深化改革，破除相关行业的垄断与规制，让市场真正起决定性作用。寻租理论认为，官商勾结的动因来自于租金，事实上，租金的形成归根结底是政府对市场经济的干预，如借助行政与法律等手段，创造不平等的竞争环境并维持由一部分人享有的租金。所以，遏制官商勾结亟需实行市场化，加快政府职能的转型，唯有如此才能不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。二是要建立起有效的权力制约机制，“自古以来的经验表明，所有拥有权力的人，都倾向于滥用权力，而且不用到极限绝不罢休”，所以，“为了防止滥用权力，必须通过事物的统筹协调，以权力制止权力”[33](P185)。习近平也指出，“腐败的本质是权力出轨、越轨，许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关”[34](P189)。建立权力的制约机制意指决策、执行、监督的相互制约而非西式的三权分立、分权制衡。三是要建立新型政商关系，所谓新型的政商关系就是“亲”“清”二字。“亲”字要求领导干部亲切与民营企业家交往，真心实意支持民营经济发展；与此相对，民营企业家要积极主动与党委政府交流、沟通。“清”字要求领导干部与民营企业家的关系要清白、纯洁而非蝇营狗苟；与此同时，民营企业家要洁身自好、遵纪守法经营企业。“亲”“清”二字的要求蕴含深刻的制度意涵，即“把政商关系转化为两个实体系统之间的关系，而非停留在官员个人和企业家个人之间的关系”[24](P215)，换言之，就是建立起政商的制度性关系而非人格性关系。

（四）施行社会保护，警惕掠夺型国家形态

自20 世纪90年代以来，中国社会开始发生一些耐人寻味的变化，正如孙立平所讲，“90年代以来的中国社会成为一个与20 世纪80年代非常不同的社会”[35](P78)。之所以如此，是因为90年代以来市场经济的繁荣促使社会结构呈定型之势，包括社会阶层的边界愈发明晰、阶层内部滋生出的认同感以及阶层之间的联合。定型的社会结构使得社会资源配置由改革之初的发散走向重新聚集。曾几何时，掠夺型国家如俄罗斯与东欧转轨国家，其资源、价值的分配就表征为高度的聚集形态。资源的聚集意味着社会贫富差距的拉大、社会边缘地带的凋敝、基层社会的虚化与社会矛盾的频发。市场经济发展带来的巨大代价需要国家承担起一定的社会责任，否则市场与社会的“双向运动”将陷社会于暴力化之中。波兰尼声称，“市场社会包含了两种对立的力量，即自由放任的动向以扩张市场，以及反向而生的保护主义以防止经济脱嵌，将经济从社会中脱嵌的努力必然会遭遇抗拒”，“社会会保护自己以对抗自律性市场所具有的危害——这就是当代历史的特色”[36](P26/132)。我们一方面需要实施社会政策以保障和改善民生。重视民生是我们党执政“政道思维”的体现，恰如习近平所指出的，“以民为本、以人为本是党的执政理念，不断改善民生是发展的根本目的”，“在整个发展过程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，让改革发展成果更多更公平惠及广大人民群众，使人民群众在共建共享发展中有更多获得感”[37](P6、12)。所以，要在坚持基本的经济制度与分配制度的前提下，充分发挥财政政策、货币政策、产业政策等宏观调控手段，调整收入分配格局、完善财富再分配机制，维护社会公平正义。另一方面就是要培育社会资本，增强社会自我管理的能力。实际上，国家能够掠夺说到底是因为社会过于弱小。托克维尔指出，不受制约的国家权力和不断扩张的国家干预，将对人类的自由和权力构成持久的威胁，所以，应该使国家和社会在一定程度上分离，通过活跃而有力的社会来制衡国家权力。哈贝马斯也强调，公众在公共领域之中凭藉自己对公共权威及其政策的批判而形成某种公共意见，通过公共意见，社会可以在政治组织以外达成某种统一和协调，从而实现对国家活动范围的限制。当前中国亟需一个具有自我组织能力的社会，因为“没有社会，政权就没有基础。如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的”[38](P39)。

（五）理顺央地关系，防范失败型国家形态

央地关系的畸形是失败型国家的前兆，防范失败型国家需要理顺央地关系。中央地方关系，其核心内容就是财权和事权在不同政府级别间的分配关系。理顺央地关系，首先要厘清二者之间的财税关系。加强中央事权与支出责任，明确央地共同事权项目，对于跨区域的公共服务，中央需要通过转移支付承担一部分地方支出压力。梳清央地财税关系，“加快形成有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度，形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性”[29](P60)。其次是放权于地方政府时让权于社会。改革开放以来，政府间分权增强了地方政府的实力，由于地方政府享有一定的自主权，它们会发展出与中央不一致的利益结构。地方政府具有明显的发展型政府特征，但也彰显出一丝掠夺型政府的意味。地方政府与民争利或与黑恶势力沆瀣一气屡见不鲜，如基层层出不穷的拆迁冲突与部分政法官员黑社会化的现象。克服地方政府的失范需要让权于社会，强化社会力量，扩大公众参与，保障公民的参与权与表达权，让其监督地方政府。最后就是推进央地关系的制度化与法治化建设。当前我国的央地关系相比于成文规定的联邦制国家而言，具有相当大的灵活度，这种灵活度使得中央和地方可以根据经济社会发展的不同时期，富有弹性地调整双方之间的关系，但是随着国家治理体系与治理能力现代化的推进，央地关系非制度化的负面效应愈发显现。中央地方之间的关系尚未走出“一收就死、一放就乱”的泥潭，两者之间关系灵活性的红利也将释放殆尽，必须进一步推进央地关系的合理化、法治化。