我国重金属污染农田治理生态补偿机制探讨

王雅茹，崔小东，严 俊，李海翔

（1.桂林理工大学环境科学与工程学院，广西 桂林 541004；2.南宁市城乡规划设计研究院，广西 南宁 530002）

研究表明，我国农田土壤重金属污染发生概率约为16.67%，全国约有1/6的农田受到重金属污染[1]，每年被重金属污染的粮食多达1200万t，合计经济损失至少200亿元[2]。最近国家颁布的全国土壤污染状况调查公报显示，耕地土壤点位超标率为19.4%，重金属成为耕地土壤主要污染物之一[3]。农田重金属污染的根本原因在于人类社会对生态系统外部效益的忽视[4]。由于我国长期以来追求经济发展，造成了严重的农田重金属污染[5]。国内外实践研究证明，生态补偿通过向土地使用者提供直接补偿，激励其参与生态保护，是调整生态环境外部效益的有效办法[6]。我国20世纪80年代以来开展了一系列的生态补偿实践和研究，目前我国的生态补偿主要集中于退耕还林、天然林保护、矿区植被恢复等内容[7]，在农田重金属污染治理方面较少出现。对土壤重金属污染治理项目建立配套生态补偿机制，可以有效激励项目地区农户参与土壤修复，提高项目效率并促进我国土壤重金属污染治理产业发展。

1 土壤重金属污染治理农田生态补偿定义

国际上与“生态补偿”相关的定义有生态服务付费 （payment for environment service，PES）、生态系统补偿（Eco-compensation） 等定义。生态服务付费多表述为一种“至少有一名生态服务提供者和一名生态服务购买者，针对某项明确的生态服务（或能够提供该服务价值的某种土地利用方式），通过条件性合同加以约束的一种自愿性质的交易”[8]。生态服务付费多出现于水源地保护和生物多样性景观地保护等方面，并且一般由生态环境消费企业进行投资[9-10]，理论上趋近于科斯市场自发调节作用[11]。目前国际环境市场尚未成熟，我国处于经济转型期更难以通过市场自发调节环境提供者和购买者间的利益，因此在我国生态服务付费的定义行不通[12]。而对于生态系统补偿目前国际上没有明确的定义，可以理解为一种“利用财政转移机制，将外部效益内部化，从而调整个人利益和社会利益失衡现象的一种公共管理制度”[13]。在我国所谓的生态补偿，实际上是以庇古政府调控为理论基础的、具有法律层约束效力的土地利用方式补偿，并非以经济激励作为主要作用[14]，因此与生态系统补偿的解释更为接近。国内对生态补偿的定义为：“通过对损害(或保护)资源环境的行为进行收费 (或补偿)，提高该行为的成本 (或收益)，从而激励损害 (或保护)行为的主体减少 (或增加)因其行为带来的外部不经济性 (或外部经济性)，达到保护资源的目的”[15]。在定义我国重金属污染治理的农田生态补偿时，需要认识其两点特征：1）参与农户作为生态环境保护的受益者和依法从事生态环境建设的个人，不仅是生态补偿的主体，还是生态补偿的对象；2）受偿者具有双重性质，不仅是生态破坏的受损者，还是生态修复的实施者，然而生态补偿不等同于污染赔偿，其目的在于激励土壤修复行为，补偿标准反映的是参与者的机会成本，或者说生态补偿假定受偿者初始效用水平为污染后的农田生产力水平。

2 重金属污染农田修复生态补偿机制框架性分析

生态补偿机制包括补偿原则、补偿主体、补偿客体、补偿对象、补偿途径、补偿标准、补偿运行机制和补偿保护机制等内容[16]。建立生态补偿机制框架就是针对不同尺度上的问题，通过分析主要受益者范围，并针对各个补偿相关主体的特点和目前或近年可以实践的模式，筛选和设计出具体生态补偿技术方案的一种分析手段[17]。按照“成本分担机制”思路[18]，农田土壤重金属污染治理的主要目的是为了恢复农田生产力，其直接受益者为当地农户，外部性溢出范围较小，项目效益主要集中于开展地区，地方政府作为项目受益者代表，理论上是生态补偿的责任主体。然而，由于地方财政支付能力有限，乡镇企业分散且规模较小，开展追责工作困难，且受农田土地升值空间影响，农田土壤修复缺乏市场投资融资机制，地方政府并不能完全承担生态补偿责任。而根据我国一贯以来的自上而下的环境政策和其他生态补偿项目的经验来看，实际中，中央政府应该通过竖向财政转移支付，向地方政府针对具体土壤修复项目专项拨款，可以认为是主要补偿主体。

3 重金属污染农田修复生态补偿的重点问题

3.1 生态补偿标准

补偿标准的制定是生态补偿研究的关键问题之一，合理制定生态补偿标准将提高当地农户参与意愿[19]。就目前国内的生态标准研究来说，各个研究结果之间呈现出较大差异性。这是由于生态补偿研究相互独立，大多数研究只注重地区特点，而忽略了补偿标准的客观联系，尚未形成一套具有广泛性和一致性的补偿理论和补偿标准[20]。

生态补偿标准研究中常常出现一个误区，就是将补偿与赔偿概念混淆[21]。我国重金属污染农田修复生态补偿是为了激励土壤修复行为，与污染造成的经济损失对应的赔偿有所区别。因此在研究生态补偿的过程中，农户的初始效用水平应以污染后的农作物生产水平作为衡量。在此基础之上，根据利益最大化假设[22]，污染地区农户为使农田生产力得以恢复，将会表现出不同程度的土壤修复愿望，并且重金属污染程度越严重，参与土壤修复能够提高的效用水平越显著，其愿望越强烈，所需施加的激励的需求越低。因此可以认为，重金属污染农田修复生态补偿标准与当地重金属污染水平呈负相关。

另一方面，非使用价值也是重金属污染农田修复生态补偿需要考虑的一部分内容。James F.Casey在排除了嵌入误差的基础上论证了农村地区居民对生态环境非使用价值具有一定需求[23]。我国农村人群长期以来从事从业劳动，对耕种文化和农地自然景观产生了固有的习惯信仰和精神需求，因此在设计生态补偿机制时应慎重考虑包含一定的农耕田生态系统非使用价值补偿。然而由于缺少对应的量化方法，非使用价值的具体确定方法仍有待研究。

3.2 项目效果评估和验收工作

项目评估和验收工作的要求可以从两个角度来说明。首先，从生态补偿的效果上看，“事前评估”工作有利于生态补偿项目的空间目标确定，提高项目的经济效率和环境效益[24-25]。其次，从土壤修复项目效果来看，生态补偿的实施与污染治理效果的相关性需要得到衡量和保证。制定补偿约束性条款时，以修复行为作为验收标准则验收工作简单易行，但需要长期监督，增加了监督费用，而以修复效果作为验收标准能提高经济效率和环境效果，并减少信息不对称问题的发生，但在一定程度上将项目风险转移至参与农户上，而且对应的可视化检测工具仍有待开发[26]。

3.3 效率与公平的关系

在污染事故中，相关责任主体不仅要承担污染治理的义务，还应该承担污染治理过程中相关利益受损者的利益损失[27]。在我国许多农村地区，农业生产仍然是农村人口的主要经济来源，农户对耕地有很强的依赖作用，受农田重金属污染事故影响的农户的利益损失需要得到充分重视。Jane Carter Ingram等经论证后提出，在发展中国家，生态补偿机制也表现出了扶助贫困的潜在作用[28]。而我国生态补偿不仅是激励生态保护和污染治理行为的经济手段，更是被赋予了社会和谐与公正责任的发展策略[29]。如果在设计生态补偿时，没有照顾到这类弱势群体的生存和发展权利，获得的补偿仍不能消除环境污染对其造成的影响，就会有失公正，不仅会导致一些社会不和谐因素，还会阻碍污染治理的进程。而如果一味注重公平，忽视了生态补偿的效率，将使得参与者陷入长期的污染治理工作中，一方面严重限制了生产力，并使这些参与者对治理补偿产生强烈的依赖作用，另一方面也极大增加了土壤污染治理的耗时和耗资。因此，在设计生态补偿时要考虑到利益相关方的福利效应，尤其是弱势群体的意愿应得到充分反映，其生存和发展权利应得到尊重，在此基础上再注重效率的提高。

4 结语

目前，我国仍然缺少关于土壤重金属污染治理的农田生态补偿机制的研究，在本文论述基础之上，今后的研究方向主要包括：农田重金属污染地区生态系统服务受损价值评估，针对具体土壤重金属污染治理项目的配套农田生态补偿机制研究，农田生态补偿标准与当地人口社会经济特征关系的研究，农户参与意愿与补偿标准的关系的研究，生态补偿效果评估等。除此之外，农田生态补偿的基础理论更新和定义发展、国家生态补偿政策及土壤修复产业发展、国内外农田生态补偿实践等方面的研究也需要引起学界的重视。