新时代地方政府完善公众参与机制的困境与重构*——以群体性事件为例

张继红，刘琼莲

（1.河北工业大学，天津，300401；2.中共天津市委党校，天津，300191）

新时代公众除对物质文化的需求日益增长外，期盼有更好的环境、更多的参与、更安全公平的社会，而我国依然处在社会主义初级阶段，制度供给和制度配套在某些领域存在不足。在某些领域，处于相对弱势地位的群体利益诉求可能会遭遇体制性迟钝而无力维护自身利益，[最终可能通过群体性事件来体现政治和社会变革过程中的矛盾和问题。群体性事件是指“社会矛盾经过一定时间的酝酿，在行政机关没有进行有效治理的情况下，特定或不特定人集合而成的利益群体，通过法律依据不充分或没有法律依据的规模性聚集，向行政机关或其他国家机关表达其利益诉求和主张，且对社会安定造成或可能造成重大影响的各种事件”。新时代正确处理与应对群体性事件，会促进社会向制度化运转和发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。近年来群体性事件特别是邻避型群体性事件屡见不鲜。由于公众利益表达不畅，地方政府的日常管理和决策对公众利益诉求不能及时有效解决引起矛盾激化。事实上，这与政府现行的“封闭型”“压制型”①戚建刚.论群体性事件的行政法治理模式——从压制型到回应型的转变[J].当代法学,2013(02)：24-32。治理模式导致公众利益诉求得不到有效回馈和解决密切相关。各级政府治理群体性事件的出路：在于摒弃传统的“封闭型”“压制型”治理模式，着力构建注重协商和公众利益表达的“回应型”②崔卓兰,张继红.从压制型到回应型：行政法治理模式的转换——群体性事件的行政法反思[J].社会科学辑刊,2014(06)：58-63。“开放型”③石佑启,陈咏梅.论开放型决策模式下公众参与制度的完善[J].江苏社会科学,2013(01)：149-155。治理模式。因此，要探明群体性事件治理中公众参与法律机制的诸多不足，针对其深层次问题而提出解决路径，重构地方政府公众参与机制，最终实现对群体性事件有效的行政法治理。

一、新时代公众参与机制是回应型治理模式的重要支撑

群体性事件更多地发生在地方政府行政决策和行政执行过程中，因而基于依法行政探讨群体性事件的行政法治理就显得格外重要。实践表明，行政主体与行政相对人只有透过理性协商达成共识，才能达成行政法治理的正当性、可接受性，因为更多参与、更多协商会促成更多认可，而行政法治理的正当性和参与、协商、理解、认可之间呈正相关关系。因此，新时代要实现对群体性事件的行政法治理，有效构建公众参与机制是必要条件。目前，行政法学界对于公众参与机制的论述并不鲜见①姜明安.信息化、全球化背景下的公众参与[J].法商研究,2004(03)：3-6。②徐文星,刘晓琴.21世纪行政法背景下的公众参与[J].法律科学(西北政法学院学报),2007(01)：62-69。③王锡锌.公众参与：参与式民主的理论想象及制度实践[J].政治与法律,2008(06)：8-14。④朱芒.论城市规划听证中的市民参与基础[J].法商研究，2004（3）。，但地方政府在群体性事件的事前预防、事中应对及善后处置过程中，公众参与机制往往陷入困境，暴露出很多问题（特别是程序方面），导致公众参与制度的“回应性”功能不能充分发挥，民众诉求和政府管理之间很难形成互动，实效性较差，官民矛盾一旦激化就很容易引发群体性事件。

群体性事件治理过程中的公众参与主要是指公共治理层面的公众参与，如行政许可等行政处理行为中的听证，及公众直接参与管理基层公众事务。所谓群体性事件治理中的公众参与，是指治理群体性事件依据法律、法规与规章，地方政府在事前、事中和事后以合法的途径和渠道，从利益相关的个人或组织获取信息，听取其利益诉求，并通过反馈回应从而产生积极作用的各种行为⑤戚建刚，易君.群体性事件治理中公众有序参与的行政法制度研究[M].武汉：华中科技大学出版社，2014：128。。而公众参与机制由于充分尊重行政相对人的意见，重视来自公众和利害相关的个人或组织的信息，并通过反馈和互动在官民之间形成有效的回应，使具有公共性质的事务由公众充分参与、从而采纳公众特别是利害相关人的意见，成为回应型治理体系的重要组成部分，也是回应型治理中必不可少的重要支撑。

（一）公众参与可确保多方利益的有效表达

回应型治理模式既注重协商，又注重采纳多元利益主体的诉求，因而事前通过座谈会、听证会、征求意见等方式，可有效预防群体性事件的发生。事实上，新时代公众参与有利于解决深层次的利益诉求问题，破解政府公信力陷阱，实现官民关系的和谐，最终达成一种韧性的稳定。以广东茂名的PX事件为例。2014年3月30日，茂名市部分公众在市委门前进行聚集表达对PX项目的不满，并迅速演化为较严重的群体性事件。之前，当地政府曾经进行过PX项目的各种宣传，然而政府主动密集的宣传和屏蔽相关公众参与并未平息公众的诸多不满，公众利益诉求找不到有效的表达途径和参与渠道，公众的游行示威愈演愈烈⑥江国华,梅扬.重大行政决策公众参与制度的构建和完善——基于文本考察与个案分析的视角[J].学习与实践,2017(01)：71-79。。正是由于事前公众参与缺失（或封闭式参与并不能给予利害关系人利益表达的通道），公众利益诉求缺乏表达渠道和途径，因而导致了官民关系的不和谐。

（二）公众参与以权利为本位，注重回应公众和利害相关人的权利诉求

权利本位构成了新时代回应型行政的基点。回应型治理模式注重行政主体与行政相对人在公众参与过程中的互动性。“回应型法把不服从（如群体性事件等）看作是对新的生活方式的不赞成和越轨；它并不把暴力当作‘愚蠢的’或纯粹搞破坏的乌合之众的行为，从而对其不屑一顾，而是把它当作社会抗议来评估其现实意义。在这方面，协商、讨论和妥协的艺术获得了运用。”⑦[美]P.诺内特，P.塞尔兹尼克.转变中的法律与社会：迈向回应型法[M].张志铭译，北京：中国政法大学出版社，2004：103-104。因此，体现回应型行政价值取向的行政处理决定只能是行政主体和行政相对方平等交涉、谈判、协商乃至必要的讨价还价、让步、妥协的结果。回应型治理模式提供了行政主体的行政权力与行政相对方权利之间博弈的具体规则与方式。这种模式要求基于行政主体与行政相对方充分协商、沟通，再作出行政决策，在真正回应公众诉求的前提下，谋求群体性事件的有效治理。因此，治理群体性事件要运用以协商为核心的公众参与机制，充分尊重行政相对方的参与权与监督权，让公众诉求与政府管理真正互动起来，而不是单方意志的实现。

（三）公众参与以行政程序为基石，注重保障行政相对人的程序权利

过程性和交涉性是行政程序的本质特征①崔卓兰,蔡立东.从压制型行政模式到回应型行政模式[J].法学研究,2002(04)：64-73。。新时代公众有序参与有利于形式正义和实质正义的实现，并对群体性事件治理提出如下要求：在酝酿、集合、爆发、处置、善后各阶段，充分尊重相对人的主体地位和程序权利，及时化解在政府日常治理中的各种矛盾，避免矛盾积累，有效预防群体性事件的发生；在事中和事后，引导公众有序参与法律机制，充分听取利益群体的诉求并进行有效回馈，化解各种矛盾，彻底清除群体性事件发生的根源，有效预防群体性事件的复发。总之，公众有序参与群体性事件治理，有助于保障公民合法权益，促进官民协商，解决新时代公众的深层次利益诉求，增强政府治理的合法性和合理性，提升政府公信力，从根源上实现对群体性事件的长效治理，避免群体性事件的复发。

二、我国地方政府完善公众参与机制面临的困境

随着政府治理方式的革新，与回应型治理模式相匹配的诸多制度开始在政府治理的很多方面予以实施。各级地方政府不仅在日常行政管理和决策中，而且在群体性事件的各阶段广泛运用公众参与机制。各级政府日常行政管理和决策中采用公众参与机制的范例越来越多，如，根据2007年1月1日起施行的《广州市规章制定公众参与办法》《广州市大型批发市场管理办法》等在制定过程中引入公众参与机制，取得了良好的效果。广州市政府明确要求，政府规章制定工作必须通过市政府或法制办网站发布，对不予采纳的意见应说明理由，最终对公众意见统一做出反馈②朱捷.北京市东城区公众参与机制研究[J].行政法学研究,2010(01)：125-131。。《湖南省行政决策程序规定》也包括了公众参与范围、程序、意见征集及反馈等内容。

在群体性事件酝酿、集合、爆发、处置、善后的各阶段，目前我国各级地方政府较为常用的公众参与方式主要有咨询委员会、民主恳谈会、社区居民听证会、一般公开说明会、发行手册简讯、记者会回答公众疑问等。虽然目前在群体性事件治理过程中的公众参与方式或主动或被动地形成了很多形式，也不同程度地发挥了积极化解的作用。然而，群体性事件治理中的公众参与仍然存在诸多不足，实施过程中存在着难点和困境。

（一）公众参与意识淡漠，导致公众参与缺乏实质性

公众缺乏参与意识，体现为对公共问题的漠视，存在“搭便车”的心理，反正由政府提供公共产品。比如，基础设施的建设，一方面由于公众缺乏主人翁意识，导致参与不足，另一方面政府提供的参与途径流于形式，不给公众真正的参与机会和方式。公众习惯性地认为政府组织公众参与仅仅“走个过场”而已，丧失了对政府、对公众参与的信任，因而公众参与机制沦为 “可有可无的摆设”。由于政府决策过程往往缺失公众参与程序，导致参与严重不足而引起相关利益群体的怨恨情绪。厦门PX项目前期便属于该种情形11。公众缺乏参与意识，“搭便车”者居多，即使政府给予参与机会，也会因为缺乏理性、知性的参与精神而使参与失去其对科学决策应有的导向和意义。

（二）公众参与程序存在诸多缺陷，导致公众参与缺乏有效性

我国政府治理理念受传统文化及苏联的影响，目前仍然以压制型治理理念为主，行政相对人被视为管理客体，这种治理理念严重阻碍了公众有序参与的发展进程。而这种压制型治理理念反映在群体性事件治理中，呈现为公共行政决策过程中，往往会导致公众参与严重不足的情形：要么忽视公众参与程序、不愿设计公众参与程序，要么就是迫于压力走走过场，流于形式。例如，厦门PX事件由于该项目前期行政决策没有相应的公众参与程序的设计，导致利害相关人的知情权、表达权、以及监督权几乎完全被遮蔽了。而地方政府在前期的项目环评过程中，仅限于有关环评专家参与，公众即利害关系人完全被屏蔽在公众参与程序之外。之所以政府会这样处理公共事件，与“我令你从”的压制型管理理念密切相关。政府习惯于仅仅将行政相对人当作被管理的对象，习惯于以行政权力为中心的单方行政行为，公共决策做出之前很少考虑公众的想法和利益诉求。厦门PX项目由于严重缺乏公众参与程序，而导致了散步事件的发生12。

（三）公众参与渠道存在制度缺陷，导致公众利益诉求表达不畅

“制度化”公众参与渠道存在缺陷。公众参与的制度化就是指公众参与需要按照法律、法规和规章等规定的制度和程序来进行。目前，根据我国法律和现行政治体制，我国制度化的公众参与途径主要有行政公开制度、行政听证制度以及以民众恳谈会和社区论坛为主要形式的基层民主参与制度。而真正属于公众参与制度的是行政听证制度和基层民主参与制度（如民众恳谈会、社区论坛等）。

首先，我国行政信息公开制度存在瑕疵。公众参与必须以行政公开为前提。《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）（2007）虽然在政府信息公开方面确立了全国性的、统一的制度，但仍然存在诸多不足。第一，就效力层次而言，不能真正约束行政机关，需要提升至《行政信息公开法》，彰显我国对行政公开的重视。第二，就全面性而言，公开的原则不明确，而且不公开的例外情况也没有明确规定。以公开为原则、不公开为例外的标准不明确，而是通过列举式立法规定，公开的范围因而被大大限制。第三，就实质性而言，没有明确“以满足公众参与和监督需求为目的”的信息。在概括式规定中，《条例》肯定了需要社会公众广泛知晓或参与的信息，在详细列举中，却未提到行政立法或决策的信息公开。这样就为政府规避条例并对信息进行选择性公开提供了操作空间，不利于公众参与行政立法或决策。第四，就权利的保障而言，《条例》虽然确定了行政和司法救济两种渠道。但司法救济主要局限于对具体行政行为的审查，只能保障“现有公开范围内”的公众知情权。

其次，我国行政听证制度不完善。我国听证制度改革只有二十多年的历史，尽管在公共政策领域一些听证制度确实取得了良好的效果，但仍然存在诸多问题。第一，我国的行政听证范围比较狭窄，仅包括行政立法与行政许可行政处理行为中的听证、行政处罚和价格听证。第二，根据我国行政听证制度的相关法律规定，听证组织者、听证参与者、听证主持人等相关规定都太过简单、缺乏可操作性。第三，没有明确规定听证笔录的效力。我国《行政处罚法》《行政许可法》对听证程序进行了明确规定，但听证笔录在行政处理决定中的作用和效力并未明确，也未规定经过听证的材料是做出行政决策的必要条件。《行政许可法》中尽管规定了行政主体必须以听证笔录为依据才能做出许可决定，但并未规定听证笔录的必备事项，其可操作性大打折扣。如果听证会的结果等同于那些没有法律约束力的咨询意见，听证笔录也不能作为行政处理决定赖以做出的唯一依据，那么听证在公众参与方面的意义也就所剩无几了。第四，听证程序欠缺相应的监督和救济机制。只有落实“有权利必有救济”，才能真正保护利害相关人的合法权益。而现有法律对听证制度的规定不明确，缺乏对听证程序监督和救济的相关规定，使行政主体在听证时自由裁量权过大。由于听证程序效率较低，利害关系人的合法权益可能受到侵害却无法获得救济，因而无法实现听证制度在公众参与方面的积极回应功能。

最后，基层民主参与制度存在缺陷。农村基层群众的参与方式（如浙江温岭市的民主恳谈会）、城市基层群众自治的参与方式（如武汉社区居民听证会等）等基层民主参与制度，为我国的公众参与提供了重要的渠道，但远不能满足我国公民不断增长的利益表达诉求。处在探索阶段的这些制度很不成熟，实施过程中存在一些问题且缺乏法律制度对各方权利义务予以保障。

综上，我国公众参与制度化渠道供给不足，公众参与配套制度也相对欠缺。正是由于正式的、制度化渠道在操作中存在诸多缺陷，再加上滥用职权等不法行为，导致公众很难通过制度化参与渠道来表达利益诉求。于是，就出现了群体性事件等制度外手段来表达诉求。因此，新时代政府要结合我国国情，借鉴一切先进制度，不断实现公众参与的制度化、程序化，畅通公众利益诉求的制度化表达渠道，最终落实在日常治理活动中公众的有序参与，从而从根本上预防和杜绝群体性事件的发生。

三、基于回应型治理模式，重构群体性事件治理参与机制

政府信息公开与公众利益表达渠道畅通是回应型治理模式的前提和基础。政府应当适时公开与公共政策有关的基本信息，以帮助公众对自己利害相关的利益诉求加以判断和提炼。政府应创设条件允许公民通过听证会、公开征集意见等形式，建立公众向政府输入利益诉求的制度管道，对公众意见保持开放。因此，回应型政府应是政府信息“输入”与“输出”双向畅通的开放型政府。只有注重协商的公众参与机制有效收集并回应公众的利益诉求，才能有效预防或避免群体性事件的发生。而现行的公众参与机制存在诸多缺陷，因此要基于回应型治理模式的指引，重构公众参与群体性事件治理的制度体系。

（一）通过NGO团体表达诉求，实现利益群体组织化，提升公众参与意识

美国政治学者康豪瑟指出：“国家与公民之间的社会中层组织，对集群运动的产生可发挥重要的约束作用。中层组织为组织内部成员的讨论，为组织之间以及中层组织与国家之间的协商、对话提供了沟通平台。而且，中层组织能够促进多元化利益的收集和成员的认同感。”①赵鼎新．社会与政治运动讲义[M]．北京：社会科学文献出版社，2006：90。而非政府组织是十分重要的社会中层组织。许多国家的NGO（非政府组织）通过与政府合作、沟通的方式加入公共事务特别是环境事务的管理、决策，环境管理的方方面面都渗透着NGO的公众参与活动，使其成为同政府和企业界并驾齐驱的第三部门②蔡定剑.公众参与——欧洲的制度和经验[M]．北京：法律出版社，2009：76。。而且在环境行政决策过程中，公众以集体形式（特别是NGO）表达的意见往往会受到政府的尊重和重视。通常，NGO在环境管理、城市规划方面的公众参与形式包括以下几个方面。一是非政府组织通过完成一定的项目或政府委托的服务来实现公众参与。二是非政府组织许多时候还通过有组织的抗议方式来参与公共事务。与普通公民相比，非政府组织的抗议方式更容易被政府采纳。三是代表市民或服务于市民的公众参与事务。教育和引导市民，从而提高公众的环境保护参与意识。因此，NGO通过沟通市民与政府的立场、观点、意见等，成为市民与政府之间对话、协商的桥梁；为公众提供专业化的信息服务，方便其对公共事务的参与、意见表达等；最终引导并动员公众有序、有效地参与公共事务。

（二）注重调查、协商和辩论，规范公众参与程序

为更好地解决公众参与不足或流于形式的问题，构建公共决策事前、事中和事后的全程公众参与制度体系。目前，我国各类社会群体性事件中，环境群体性事件时有发生，并日益引起人们的关注。20世纪末至今，环境群体性事件年均增速为29%，重特大环境群体性事件高发频发③付军,陈瑶.PX项目环境群体性事件成因分析及对策研究[J].环境保护,2015,43(16)：61-64。。因此，各级政府在治理群体性事件过程中，应特别关注环境保护和可持续发展领域的政府决策与公众之间的协商、回应，着重构建该领域的公众参与制度。如环保领域公共决策事前的公众调查程序、事中的公众协商程序、公众辩论程序，实现公众有序参与，增强政府决策的公信力，将环境群体性事件消弭于事前的科学民主决策中。

首先，规范公众调查程序。公众调查主要适用于部分涉及工程建设和城市规划的领域，环境影响的可能性相对较大，这就是所谓“环境类公众调查程序”。公众调查程序以调查报告终结，具体包括调查专员在总结公众意见后具体提出对被调查项目赞同或否定的结论，以及公众调查程序进展状况和项目改进建议。规范公众调查程序、调查项目的范畴与调查报告的内容，有利于平息反对声，避免极端的环境群体性事件的发生，可增强工程项目本身的科学性和可行性。

其次，完善公众协商程序。无论是行政机关日常的管理决策，还是行政机关治理群体性事件，均应采取官民协商的双向度处置模式，而不能采用官方单向度处置模式。而在官民协商的过程中，特别是涉及公众切身利益的事项，应当尽可能采取柔性、灵活的非强制行政手段（如协商、对话、指导、契约等）。因此，需要不断完善行政主体和行政相对人交涉、谈判、协商的程序，在行政处理决定中坚持回应型行政价值取向。通过与利益相关人充分沟通和协商，行政主体不仅增强了行政处理决定的民主性、科学性，而且能平息所有反对性民意，降低决策实践中可能的社会风险与阻力。可以有效预防环境和城市规划方面群体性事件的发生。

最后，健全公众辩论程序。可能对经济社会产生重大影响或对环境造成明显后果的大型建设项目（如国家、地方政府、国有或私营企业等项目），必须经过“公众辩论”程序。可能对环境产生深刻影响的工程项目，公众可以通过“公众辩论”的形式发表意见，表达利益诉求。2007年12月的厦门PX项目事件中，厦门市政府启动了公众参与的关键渠道——两场市民座谈会，并邀请了相关媒体参加，还有专业的教授和普通的市民。这种座谈会类似法国的公众讨论会，压倒性的反对票及专业性的论据（厦门大学的袁东星教授提供了专业的数据论证反对项目的理由）起到了良性积极的作用。这种公众座谈会也为公众有序参与群体性事件的治理提供了宝贵的实践经验。为了充分发挥公众座谈会的参与效用，公众辩论应遵循公平原则、论证原则及客观透明原则④蔡定剑.公众参与——风险社会的制度建设[M].北京：法律出版社，2009：211。。技术问题是公众辩论这种参与形式的主要难点，这种公众参与形式，参与者需要克服诸多专业技术障碍，而在环保、规划等特殊领域中此类障碍表现得更加突出，如环境影响评估、规划设计等，此类评估报告往往直接影响行政机关行政决策。然而，专业技术词汇、表格和数据充斥于这类报告中，这就在很大程度上阻碍了“普通公众参与”的可能性。因而，要透过社会精英的理性表达、非政府组织的专业参与来提升参与的有效性，这是公众辩论参与形式目前需要解决的难题。

（三）完善公众参与渠道的制度供给

首先，完善政府信息公开制度，为增强公众参与的有效性提供信息平台。政府回应型治理模式要求政府、行政机关公开行政信息，充分尊重相对人的知情权、监督权，形成政府与行政相对人之间的良性互动和沟通。我国虽有《条例》，然而从事前预防、事中应对再到善后处置的整个过程可知，我国的政府信息公开制度仍然不能充分满足公众参与的需要①刘琼莲.“四个全面”视域中有效化解群体性事件的路径选择[J].学习论坛,2015,31(06)：51-54。。因此，要以更开放的态度公开政府信息，以更具针对性地扩展公开范围，除明确列举公开范围外适度扩展依申请公开的政府信息范围，从而更好地满足有效治理群体性事件的客观需求。

其次，修改和完善行政听证制度，充分发挥回应公众利益诉求的功能。行政听证制度是公众表达意见、诉求的一项重要制度，听证会能促进政府和公众意见的有效沟通。听证制度是我国目前唯一真正的公众参与制度，逐渐成为群体性事件回应型治理模式的核心制度。完善行政听证制度，应注重以下几方面的问题。一是增强听证会活动的公正性。保证听证会组织具有相对独立性，而不被某些强势的利益集团所操纵。听证会代表的选择应该能够充分体现民意，并适当增加弱势群体代表。二是提高听证会的透明度。在听证之前，应通过媒体将听证会的时间、地点和议题内容向社会公开。听证过程中应允许群众旁听，并通过媒体直播等方式让群众了解听证会的全部过程。做到行政听证活动公开，自觉接受公众监督。听证会结束后决策机关要对听证会上的焦点问题和主要分歧做出明确阐释，并说明采纳或拒绝某些意见的依据，从而提升听证会的公正性。三是通过立法或制定规范性文件的方式对听证程序加以规范。可以通过制定听证法、听证条例等方式来规范听证的功能、听证参与者的资格、听证的范围、听证的程序、听证报告等，以便于增强听证程序的可操作性，并且避免听证受到人为因素的干扰从而难以发挥其在促成公众参与方面的积极作用。

最后，完善群体性事件中保障公众有效表达其利益诉求的行政问责机制。预防、应对、善后群体性事件的责任制度是提升回应型治理模式有效性的关键制度，这既包括通过体现行政相对方利益诉求的反馈责任制，又包括通过公众参与达成共识后形成解决问题责任制。群体性事件的应对问责制是其善后处置机制中的重要内容，尽管应对问责制处于善后阶段，但对整个过程进行责任追究。这种过程问责主要是通过及时关注并收集公众利益诉求并确保公众有序参与，对其利益诉求及时有效地回应、反馈和解决。这种善后处置机制中的问责制，能有效预防群体性事件的复发。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009）肯定了群体性事件治理中行政问责制的关键作用，但行政法制度设计还应进一步细化事前责任问责与事中责任问责。

实践表明，行政法治理的正当性与参与、商谈、理解、认可之间是正相关的。地方政府只有切实增强群体性事件治理模式的“回应性”与“开放性”，特别是针对目前群体性事件治理过程中公众参与机制实效性不强导致公众利益表达不畅等诸多问题，完善事前、事中、事后的公众参与表达机制，才能使地方政府的日常管理和决策对公众利益诉求及时察觉、关注并有效回应，从源头上避免矛盾激化引发群体性事件，从而构建和谐的官民关系并实现地方政府对群体性事件的回应型治理。