达摩克里斯之剑*——评监察体制改革的法治进路

（南京市行政学院 政法教研部，江苏 南京，210001）

达摩克利斯之剑（The Sword of Damocles），俗称“悬顶之剑”，源自古希腊传说：传说迪奥尼修斯国王向他的朋友达摩克利斯发出赴宴邀请，但命令他坐在寒光刺眼的利剑下，利剑只用一根马鬃悬挂着，而且剑刀正对头部，意指随时要有危机意识，心中时刻要敲起警钟。2018年3月20日十三届全国人大第一次会议审议通过了《中华人民共和国监察法》，全文九章共69条。其中第3条规定：各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。这里对监察委员会职能的界定，就如同高悬在国家工作人员头上的“达摩克利斯之剑”，今年6月1日施行的新《中华人民共和国公务员法》、已印发《职务职级并行制度实施方案》也同样具有这剑之光，让现行国家工作人员的履职心态始终是居安思危，这种随时可能受调查的心理状态成为提高未来行政效率的载体。

习近平总书记指出，“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮”。现行宪法是1982年宪法，时至今日已经38年，国家监察体制改革的增添，恰恰是宪法工程与时俱进的具体提现，随着改革进入攻坚期和深水区，更需要法治思维分析、法治方式提升的引领和保障。必须在学界进行西方监察专员制度知识点链接，从宪法高度审视改革目标与改革过程的合宪性，通过借鉴更好助力我国监察体制改革。

一、借鉴提炼：监察专员制度

“权力作为人类社会的伴生物是人类社会最引人注目的一种现象，可以这样说，没有权力就没有人类社会。”①章建生.行政监督研究[M].北京：人民出版社,2001：7。“监”本意为临下，即从上向下进行监视；“察”则有详细观察、审查之意。现代监察制度起源于西方，这个制度也一直助推一些国家的制度运行，尤其在国际事务、社会治理和人权保护中发挥着重要作用。可以说“监察”是一种检查并进行监督的活动。而我国监察权的设立意味着在原有的权利配置下多加“一权”，这是民主的巨大进步，是现实需要和制度发展的演进。两者虽有制度和接受时间的差异，但凡事借力而为，是一个扬弃不断完善的过程，我们可以更好的借鉴西方经验，结合我们本土特色做好我们监察制度的顶层设计。

（一）监察专员制度的缘起

“监察专员”（Ombudsman）这一词条最早发端于北欧瑞典，当时的环境，本意是代表国王，但后来逐步过渡为代表议会监督和主要用来管控政府人员。现代议会监察专员制度同样滥觞于1809年瑞典的新宪法确立，在很长一段时间里，其他国家并没有特别关注这一制度，也没有国家效仿。而且这一制度在向外输出的过程中名称也并不统一，比如：西班牙称之为“公共防卫者”（Defensor del Pueblo），葡萄牙称之为“正义提供者”（Provedor de Justica），德国称之为“申诉专员”，法国称之为“调解专员”等，虽然各国称谓不同，按照实质内容归总原则，我们统称为国外监察专员制度。多元性的名称必然也导致多元的概念，但比较公认的经典定义是1975年，国际律师协会（IBA）以决议的形式对监察专员的界定：一个由宪法或立法机关通过立法或国会决定的由一个独立的高级官员负责的办事机构。该官员只对立法机关或国会负责，有权通过接收权利受到不法侵害的人针对政府机构及其官员、雇员的申诉或是以自己名义启动调查，根据调查结果提出纠正政府机构行为的建议和向国会或立法机关发布调查报告①Bernard Frank.The Ombudsman-R evisite[J].International Bar Jour-nal,1975(5)：55。。对这一概念最好的实践解读当属英国的议会监察专员制度。

（二）监察专员制度的标本分析

英国监察专员制度产生的导火索是克里切尔高地事件，该事件暴露出英国传统行政救济制度中存在的明显缺漏。1961年《公民与行政：怨屈的解决》报告的出炉，则直接催生了监察专员制度。此时，世界范围内波及了设置监察委员会的潮流，刚好契合了“议会至上”的传统宪制理念，英国迎头赶上，以1967年通过的《议会行政监察专员法》的确立为节点，推动了以后立法大发展。《议会行政监察专员法》当时规定监察专员制度主要有两项核心工作：即调查申诉和保障良好行政②[英]彼得·莱兰,戈登·安东尼.英国行政法教科书[M].杨伟东译,北京：北京大学出版社,2007：145。。这部法律的立法目的是以良好的行政方式治理国家和根除腐败，所以监察对象锁定为行政行为的“不良性”，根据进一步具体化行为不良的表现实质，运用法律制度加以规范，同时加大对行政自由裁量权的审查，从而提升公众对政府的信任度。

（三）监察专员制度的效果呈现

作为法律的一种补充，通过对个人权利的救济发现行政管理的不良行为，及时对部门工作的程序、命令等行政行为有效调整，这种速度和效率的双追求使提高行政效率成为可能。当时，英国监察专员的批评建议并没有法律上的强制力，还只是建议层面，这可以从“1989年英国议会立法规定行政机构拒绝接受监察专员批评需要报纸上刊登理由”这一规定得到佐证。当时的法国调解专员的职责也主要致力于协调公民与行政机关之间的不同意见③[法]L·赖维乐·布朗,约翰·S·贝尔.法国行政法[M].高秦伟,王锴译,北京：中国人民大学出版社,2006：30。。

深入对比各国监察专员制度的发展，无外乎衍生出来两大效能。一是行政争端及时解决效能，主要指监察专员采取非司法方式，比如建议方式等软性方式解决行政机关与普通公民之间的行政争端。美国1996年《行政争端解决法》明确规定，监察专员与调解、仲裁等都是替代性争端解决方式之一④[美]参见替代性争端解决跨机构工作组：1996年行政争端解决法(The Administrative Dispute R esolution Act of1996)第571条第三款。。监督专员不仅解决争端，还对机构内系统问题的有警示管理职责，参与制定预防和管理冲突的对策，试图打造一种节约时间、少对抗、更高效的替代性争端解决方式。二战后，新兴国家普遍意识到约束行政权的重要性，监督政府权力得到重视，公民的权力意识得到激发。当时对行政自由裁量权的司法审查程序需要的时间成本长、金钱成本高，而与此相反，提起申诉的公民一般不需要支付任何费用，可以申诉零成本；监察专员的调查行为程序更灵活，这样的非司法手段反而因主动作为而启动。监察专员制度在平衡立法机关或议会对行政权力监管失控方面起到应有之义。二是弥补法治机制约束效能，主要指监察专员通过约束政府权力，弥补司法系统对行政权约束的中空地带，完善法治建设。司法系统对政府权力的限制和监督原本是法治的最佳选择，但前提是良法的存在，需要明确一点，并不是存在的法律都是一定利于社会发展。而监督专员制度作为通过中立第三方的观察来加强对政府权力的约束成为公民可供选择的低成本权利救济模式。与法院判刑和处罚制裁形式相比，监察专员可通过发布调查报告，公开政府部门及其工作人员的错误行政行为，这样的压力可更好的转换为良性工作动力。监察专员的工作可以协助议会运用合理手段有力加强对政府及人员的监督，提升法治秩序。

二、于宪有源：监察维护法之尊严

宪法是治国安邦的总章程，宪法的第五次修正与第四次修正相隔14年之久，这次在宪法中增写监察委员会一节，是对我国政治体制、政治关系、政治权力的重大调整，是对国家监督制度的顶层设计，为推进国家治理体系和治理能力现代化不断延续性提供重要保证。“一部宪法所宣告的或应宣告的规则并不是为了正在消逝的片刻，而是为了不断延续的未来。”①[美]卡多佐.司法过程的性质[M].苏力译,北京：商务印书馆,1998：51。

（一）宪法发展的助推作用

建国初期还没有宪法，只有共同纲领的存在。那段时期，从建国初期存在的人民监察委员会、1954年宪法体制下的监察部、以及后来根据社会需求监察体制不断演变，伴随国家对宪法作用的逐步认识，监察制度始终围绕限制公权力盲目行使而展开监督，扮演着制约公权力、防止公权力滥用的宪法功能。今天监察体制的改革同宪法发展一样经历了理念的回归、螺旋上升、明确目标的发展过程。

1.宪法萌芽期的人民监察体制。建国同期，人民监察委员会同政治法律委员会、财经经济委员会、文化教育委员会一样是由政务院设立的协助部门，其主要任务是建立监察制度、一定程度监督行政部门，是否有贪污腐化等情形②柯锡银,杭富裕.新中国行政监察制度的沿革[J].郧阳师范高等专科学校学报,1999(04)：48-52。。人民监察委员会的设立不同于检察署，其功能是为了加强政权建设，监察行政人员是否履行其职责，是否在政务院领导下发挥委员会的联系、指导相关部委的工作③刘政.人民代表大会工作全书[M].北京：中国法制出版社,1999：210-211。。1949年9月29日在中南海怀仁堂通过具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第19条规定：在县市以上的各级人民政府内，设人民监察机关。政务院于1950年10月24日拟定《中央人民政府政务院人民监察委员会试行组织条例》，该条例对人民监察委员会的职权进行了详细规定。

2.行政监察制度的创立期。1953年4月，在政务院第一百七十四次会议上宣读的《关于1952年下半年监察工作要点执行情况的报告》时，邓小平同志专门指出，监察机关是国家一个有权威的重要机关，没有它新社会的风气便不能树立④中共中央文献研究室.邓小平文集（中卷）[M].北京：人民出版社,2014：100。。因为所讲的“各级国家机关”包括除行政机关外的其他公职人员，当时的监察制度中包括对其他机关工作的监察，可以说，这是行政监察法律制度的创立阶段。看新中国成立以来的第一部1954宪法，在第48条第二款中明确规定设立内务部、外交部、国防部、监察部等，并将政务院改组为国务院，人民监察委员会改组为中华人民共和国监察部。我国1982年宪法是以1954年宪法为基础立法的，可以说，1954年宪法具有举足轻重的历史地位。在1954年到1955年这两年时间，我国的行政监察制度于得到了有史以来的长足发展。至此，我国的行政监察制度迈出了重要的一步。

3.监察体制冰冻期。1959年国务院议案是一个认识的转折期，议案认为：监察部自成立以来，对国家行政机关的监督工作虽有一定贡献。此项工作的开展需要各级党委领导和国家机关的支持与关注，不能像目前一样仅依靠监察部门的工作人员和人民群众，这是完全不够的。因此，1959年4月28日召开的第二届全国人大第一次会议通过国务院关于撤销监察部的议案。自此监察工作处于涣散，疲弱的状态，只轻描淡写的写了一句“行政监察工作由各级国家相关人员负责”，很大程度上削减了行政监督的作用。而其后的1975年宪法、1978年宪法也没有对监察机关做任何规定，监察体制的发展进入了冰冻期。

4.1982年宪法之后监察体制的大发展期。事物的发展从来就不是唯一的一种形态，可以是芝麻开花节节高，也可以是一步一个台阶上，当然也可能螺旋式盘旋原地踏步，更有可能是波段式发展方式，短时间内呈下降趋势，但长期看是上升发展的。1982年全面制定的新宪法，是对宪法精神的回归，但由于历史的局限性和递进性，在当时的国务院组成部门里还没有单独设立监察部。直到1986年，国务院审时度势，根据当时的社会发展需要提请恢复并确立国家行政监察体制，设立中华人民共和国监察部，一时间，行政监察制度声名鹊起，全面恢复加强国家监察工作启动啦。1988年5月通过并公布了《监察机关调查处理政纪案件试行办法》。1990年《中华人民共和国行政监察条例》出台，紧锣密鼓，1997年通过《中华人民共和国行政监察法》，2003年8月中央纪委、中央组织部正式设立了专门的监察机构。2010年对《行政监察法》进行修改审议。2016年11月7日，为了维护宪法权威，中央提出将监察体制改革全程纳入法治轨道，实现由行政监察法到中华人民共和国监察法的一个飞跃。随后，11月9日中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》进行的国家监察体制改革。前进的步伐铿锵有力，2017年1月18日，山西监察委员会成立。先行试点实践，由点到面始终是改革的不二选择，区域效果印证党中央深化国家监察体制改革的重大决策部署的及时有效性和科学客观性。以习近平同志为核心的党中央坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合，在从试点向全面推开拓展、从局部向全局发展中引领改革持续深化①张水莲.加强“顶层设计”和“摸着石头过河”的关系研究[J].学理论,2017(06)：14-15。。“法与时转则治，治与世宜则有功。”自从2014年全面推动依法治国的总目标确定以来，法治发展就像吹起了冲锋号一样，全速前进。

（二）法律规范的定性作用

宪法上的规范效力可以保障政治改革成功转化为法律制度并在全社会普遍实施，任何部门法的具体内容不能与宪法这一根本制度相冲突，即只有通过宪法这一转介平台和链接才能使抽象的政治决断与具体的部门法制度正确阐述，才能规范的得以实现。由于国家监察体制改革与宪法文本本身的变迁相辅相成，需要探讨如何形成国家反腐败的科学权力结构，从立宪修宪的立场出发重新配置相关权力，研究权力间现存的不畅，理顺权力之间的关系。

1.国情需要设置监察机关。深化监察体制改革的根本目标，就是通过加强和改进国家政权配置，更合理高效的防止党在长期执政条件下权力寻租和权力异化。改革开放70年以来，中国的社会经济取得了举世公认让世界震惊的巨大成就，但公共权力异化所产生的腐败现象大量出现，腐败的程度、腐败的方式、腐败的后果不断的刷新眼球，腐败问题一度是新中国成立70多年来最为严重的时期。1993年2月，根据中共中央、国务院的决定，为了形成反腐合力，决定中纪委与监察部合署办公。但两个部门在权力的覆盖面、对等性有更大的完善空间，还需要实践中进一步摸索。行政监察机关在组织序列上是一级政府的组成部门，只能将效力作用于行政机关工作人员。只有中共党员才能置于纪检权力的监督下，但公权力的行使者不仅限于中共党员，还有很多民主党派和无党派人士，也存在违纪的可能性。形式上实现了纪检机关与行政监察机关合署办公的权力同步，但实质上合而不同力，侧重点具有互补性。守法是道德的合格线，而党纪是介于守法与道德之间的一根红线。权力异化导致的腐败问题是一个世界难题，千里之堤溃于蚁穴，这样的权利异化横跨了经济、政治、文化以及社会各个领域，使我们的国家已经到了生死存亡的时刻。而深化国家监察体制改革，是有效遏制权力异化和权力寻租等腐败现象的必然选择。它通过“整合监察力量，扩大监察范围，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，严密扎好纪律和法律的制度笼子，强化党纪国法的约束力和执行力，能够切实改变国家监察职能失之于软、失之于散的问题，加强对于权力腐败的法律责任追究。

2.更名为“宪法和法律委员会”。2018年3月11日，十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。原由法律委员会行使的对法律案进行统一审议的职能，由宪法和法律委员会继续行使，更名后首次统一审议的法律案就是《中华人民共和国监察法》。近几年，宪法也成为网络社会热搜词目，从2012年国家举行纪念宪法公布施行30周年大会，2014年确立的宪法日、宪法宣誓制度，中共十九大报告首次出现“合宪性审查”，提出要加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，可见人民对宪法的关注度越来越高啦。维护宪法权威，在新修改的《宪法》第27条新增“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”。这次更名意味着“全国人大宪法和法律委员会”作为负责审议法律案的专门委员会，以后的工作重点就是合宪性审查。

3.国家监察委员会的重组。牵牛要牵牛鼻子，推进国家治理体系和治理能力现代化必须从机构改革入手，机构改革涉及面广、触及利益深。这次改革是系统性、重构性的改革，不是简单的修修补补。以往政府部门结构不合理，职能交叉重叠，不能调动地方积极性，造成了一些低效运转的现象会大有改观。当然，一个很重要的亮点就是重新组建国家监察委员会，原有的监察部、国家预防腐败局全盘并入新机构，整合中国的纪检监察力量，确保形成国家层面的监察机构。各级监察委员会也将迅速组建，检察院系统一部分负责职务犯罪等腐败案件的工作人员调入监察委，依法开展工作，依法行使监察权，实现“纪法”“法法”协调衔接。

4.立法角度审视《监察法》的颁布。贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志、实现立法与改革相衔接的重要立法工作，就是将行政监察法废除，颁布全新的《中华人民共和国监察法》。将行政监察法变为监察法，不只是法律名称的改变，还涉及法律定位的确定，法律制定时期的不同将会凸显重视程度的提高。《中华人民共和国立法法》第7条也明确规定全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改基本法律，全国人民代表大会常务委员会制定和修改其他法律。其中，“基本法律”和“其他法律”的立法紧迫性还是有差别的。

（三）宪法未来的载体作用

1.“良法善治”追求。国家监察体制改革始终是在民主与法治并举的大前提下进行的社会治理，总体说来是一个法治改革的思路。在治国理政的意义上，信法为真是国家治理体系和治理能力的重要基点。法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律必须是良法才对社会有推动作用，否则是阻碍社会的发展。此次宪法修改共有21条，其中11条与国家监察体制改革相关，宪法文本是宪法学赖以存在的基础，也是我们建立宪法秩序时必须要有的理论准备①韩大元.民法典编纂要体现宪法精神[J].国家检察官学院学报,2016(06)：3-10。。所谓“良法”，就是体系完备、规范科学、运行有效的章节条款项；“善治”就是正确运用国家法律和制度体系管理国家、遵从法的价值的能力和成效。深化监察体制改革，是良法善治的重要举措，以《中华人民共和国监察法》的出台为契机，继而加快推进其他相关法律修改，最中国构建一个庞大的法治体系。

2.改革法治同步推进。习近平总书记强调，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”，要坚持立法决策和改革决策相统一、相衔接，力求做到重大改革找到法源，使改革和法治并驾齐驱。宪法规定实现监察全覆盖，目前监察委员会承接了部分原检察院的工作，不仅要调查职务犯罪，还要加强日常管理监督，调查职务违法行为，填补了行政监察范围过窄的“空白”，做到事前预防，事中跟进，事后总结的闭合循环工作方法，充分体现了抓早抓小、防微杜渐、惩前毖后、治病救人方针。在以前的行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，监察范围过窄，不符合我国“政府”是广义的现状。监察委员会对所有行使公权力的公职人员进行监察，如此广的范围实现由监督“狭义政府”公职人员到监督“广义政府”公职人员的转变，使监督可以有重复地带但不能有空白地带。

3.法治理念转型。社会正义和法律理性的价值追求是永恒的主题，深化监察体制改革也是为这这一目的而推进的。中国宪法学不能仅仅停留在重视文本字目之上，不能陷入形式主义窠臼之中②秦前红.国家监察体制改革宪法设计中的若干问题思考[J].探索,2017(06)：31。。回顾中国宪法学的发展历程，中国法治快速发展的30年可以说更多的重视文本的恢复和创立，寄期望于强调文本的重要性并通过文本解释达到发挥宪法效力的目标。但“人们表面上都承认宪法的重要性，但在实际生活中宪法文本没有受到足够的重视”的问题③韩大元.认真对待我国宪法文本[J].清华法学,2012(06)：5-18。。

监察体制改革，更需要将文字上的宪法转换为动态的“规范性宪法，”发展违宪审查制度，在更宽泛的领域去研究中国宪法学。政治权威得以形成是需要依托于宪法的实施，并且能够使政治权威遵循理性原则，继而使国家权利的社会性和人民性得到体现。监察体制改革也只有依托宪法实施，才能在防止公权力异化寻租的同时，使个人的自由和权利得到真正的维护。

三、制约监督：监察权的衔接性

承上述，监察体制改革的目的是建立“集中统一、权威高效”的监察体制使我们的行政行为更规范。改革之后，监察委员会与政府、法院、检察院一样由各级人民代表大会产生，对同级人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。监督方式应当参照政府、法院、检察院的监督方式进行，例如向人大作年度工作报告，向人大常委会作专项工作报告等，随着时间的推移不断创新不断完善。监察委员会履行监督、调查、处置职责同时，考虑到与执纪、执法、司法机关有机衔接、相互制衡。国家监察体制改革后，纪检监察机关既要做好审查违纪问题的工作，又要做好调查职务违法和职务犯罪问题的工作，既考虑纪的因素，又考虑法的内容，要依托纪检、拓展监察、衔接司法，实现依规治党和依法治国有机统一。

（一）监察权与执纪权的衔接

党的纪律检查委员会则属于党内机构，依据《中国共产党党章》以及《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等相关党的规范性文件行事，属于党规党纪执行机构。而《监察法》第三条规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，被定位于国家机关，依据《中华人民共和国监察法》属于法律执行机构。党内监督与国家监察是一个问题两个角度处理工作，纪委的监督执纪问责与监委的监督调查处置，既有区别又有协调性。两者都是在党的直接领导下，统一于坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的实践中。监督执纪问责和监督调查处置的双重职责相辅相成不可彼此替代。紧扣纪委“监督、执纪、问责”职责和监委“监督、调查、处置”职责，细化了调查措施的目标性和程序性，规范统一文本便于及时归档，对线索处置、谈话函询、初步核实、立案审查、案件审理和内部监督管理等进行流程梳理。可以从以下两个方面入手：

一是梳理事务分工。执纪部门始终以党的纪律检查委员会名义工作，监察部门始终以监察委员会的名义工作，监察委员会和纪委都实行以垂直领导为主的双重领导体制，执纪和监察两者的处置依据、处置主体不同，适用的程序、得到的结果都不会相同，所以要甄别事务分类，确保各自行为的正当性与合法性，准确入档。

二是有效事务衔接。监察全覆盖主要是弥补对于非党员公务人员执纪空白的问题。而对于党员干部，党规党纪严于国家法律，党员干部的违纪行为与违法行为往往发生重叠，执纪和执法事务详细分工的前提下也需要构建一套科学流畅的事务衔接程序，避免行政行为高速堵车现象出现。值得注意的是，监察部门介入案件是伴随着对党员干部进行纪律审查过程中发现涉嫌贪污受贿违法犯罪行为立即报经审批而自发启动的并行工作，改变了以前纪委立案审查完成后再移送检察机关反贪贿赂部门刑事侦查的先后工作。

合署办公后，纪检监察机关把党章党规党纪和宪法法律法规这“两把尺子”用好，实现既用纪律管全党治全党，又用法律管住所有行使公权力的公职人员。简单说，就是既执纪又执法，必须同时履行好监督执纪问责和监督调查处置双重职责，实现了“纪法”顺畅、高效、有序衔接，对改革后加快干部转换角色，促进工作流程磨合，适应新形势新任务的需要起到积极作用。

（二）监察权与司法权的衔接

监察体制改革将人民检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局以及预防腐败局转隶至监察委员会，终结了原有的反腐败机构分立的局面。新的监察权既非司法权，也非行政权，而是一项独立的国家权力，重点是职务犯罪的调查和处置，重要的是做好预防处理。

检察院对公诉案件的起诉权是《宪法》赋予的专有职权，监察权和司法权的衔接主要体现在移送审查起诉上。《监察法》第47条也明确规定对监察机关移送的案件，符合条件的人民检察院有权依法独立审查后决定是否提起公诉。这就涉及到以下两个重要法律程序问题：一是证据移送问题。由于监察委员会同时承担执纪调查和犯罪调查，所以时间界定是个难点，笔者认为移送的言词证据时间上以正式立案调查为界限，以采取留置措施为节点，证据必须是对被调查人的讯问或对证人询问的取得的方式才可予以移送。在审判阶段，检察院的工作人员要带着证据意识工作，对职务犯罪调查证据收集的合法性负有举证责任，目前常用的证明方法有：出示监察委员会的讯问笔录、播放留置期间的录音录像，还可以提请法院通知监察委员会的调查人员出庭说明情况。调查人员出庭显然是工作需要，所以证据完备性可以降低办案人员的职业风险，可以减少涉案缠诉，可以防止和降低错案风险。要保证监察委员会对职务犯罪调查的规范性，维护法律的权威性。二是决定起诉问题。检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，有确实证据具有法律效力，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定。这里的“应当”应该理解为“必须”。《监察法》第47条规定：人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的，经上一级人民检察院批准，依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的，可以向上一级人民检察院提请复议。有关不起诉决定，监察权和检察权的衔接性主要体现在若检察院认为移送案件事实不清、证据不足的，可以退回监察委员会补充调查，若经过两次补充调查，仍认为事实不清、证据不足的，应当作出不起诉决定，这都是法律明文规定的。检察院应当将不起诉决定书送达监察委员会，监察委员会有权申请复议，如果意见不被接受，可以向上一级检察院提请复核。

（三）监察权与被监督权的衔接

随着国家监察体制改革的不断推进，谁来监督监察委？这成为一个绕不开的现实问题。监察法里规定监察机关应当加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，努力建设忠诚干净担当的监察队伍。这里一定程度上对监察机关的监督绝不仅限于对监察机关内部的监督，为了防止“灯下黑”现象的产生，应该加强五大监督体系联动并举。一是党委监督。党委书记第一时间听取重大案件情况的汇总报告，对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核严格把关，定期主持小组研判问题线索、分析反腐形势，问题线索由相关部门集中统一管理，动态更新、全程监控。党委书记随时听取重要事项汇报，要有大局意识确保党对反腐败工作的绝对领导权。同级党委领导开展工作的同时随时监督。二是人大监督。各级人民代表大会常务委员会要主动发挥应有职能，可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查，避免走形式走过场。人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，可以依照法定程序提出询问或者质询监察工作中的有关问题。监察机关按照法律规定应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。三是内部监督。“前台”和“后台”分离，分设监督和调查部门，严格限制和适用留置等审批程序和使用期限。办案过程可以开展“一案双查”，既复查案件本身情况，也查明案件调查人员依纪依法履职情况，形成人事分开监督，能有效增强办案人员的自律性。内部机构设置强化制约监督，防止权力滥用，体现反腐败工作各环节既相互衔接又相互制衡的理念。四是司法机关监督。监察机关同司法机关工作是相互协作制约的关系，改革的目的是在制度上形成了监察委员会调查、检察院起诉、法院审判的工作机制。五是人民社会监督。依法公开监察工作信息，监察机关应当接受社会监督和舆论监督；监察机关及其工作人员有“留置法定期限届满，不予以解除的”等行为的，被调查人及其近亲属有权向该机关提起申诉。

从目前的改革前瞻性来看，中国宪法体制在国家机构以及相应的国家权力类型方面实现了突破性发展，监察委员会被宪法授予国家监察权，并与人大体制下行政机关、审判机关和检察机关形成平行协作结构。值得关注的是，这不是将行政监察权简单地上升为国家监察权，而是将原有的行政监察权、部分检察院职权进行有效整合以后所形成的新的国家权力类型，而且这一整合还会不断改进完善。因为“法治的一个重要特征是制度的统一性，而不要轻易有‘例外’，如果确实需要特别对待，则需要说明理由以证明其合理性”①马岭.关于监察制度立法问题的探讨[J].法学评论,2017(03)：159-162。。就好比一个精密的钟表仪器，构造起始相互间齿轮的吻合程度决定了时间的精确性，磨合的越好钟表使用的寿命越长久，中间只要有任何一个齿轮出现问题就停滞不前啦。

综上所述，此项改革借鉴了域外有益经验，又立足于中国国情，遵循法治规律，其重要目的就是把公权力关进制度的笼子。《中华人民共和国监察法》全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，赋予监察机关必要的权限，严格规范监察程序，加强对监察机关和监察人员的监督，体现着以习近平同志为核心的党中央深化国家监察体制改革的重大决策部署，彰显着全面推进依法治国、推进司法体制改革和国家治理体系能力现代化的宏达目标。法治兴则国家兴，天下大治，起于法治。