城市社区治理中公共性重构的困境及其超越

王丹丹

（河南师范大学 新联学院，河南 郑州，451464）

一、问题提出与文献综述

公共性是影响社会持续发展的诸多因素之一，而社区居民的公共精神作为一种孕育于公共生活领域的精神观念，是公共性不断发展的动力源泉所在。20世纪80年代以来，经济体制的转轨与社会结构的转型带来生活领域的深刻变革，市场经济的逐步深化带来的利益分化使公共利益让位于个体利益并成为主流，传统熟人社会向现代陌生人社会的转型，促使“单位人”到“社会人”的转变和人口横向流动的合法化，城镇化的步伐不断加快带来了城市社区人口结构的多样性与和异质性，促使多元的生活观念和价值观念的碰撞融合，弱化了社区的公共性给社区共同体的重构带来挑战。为了社区共同体公共属性的重建和提升社会治理整体水平和效益，2016年3月，十六部门联合印发《城乡社区服务体系建设规划（2016-2020年）》，强调了发展城乡社区社会服务和社区文化、教育、体育服务的重要性，将重点任务集中到加强城乡社区服务机构建设和扩大城乡社区服务有效供给上。2017年6月，中共中央国务院于发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出了要健全完善城乡社区治理体系、不断提升城乡社区治理水平的目标，强调要注重发挥基层群众性自治组织基础作用，统筹发挥社会力量协同作用，强化社区文化引领能力等具体内容。2017年10月，党的十九大报告明确提出“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”可见，公共性重构是实现社区治理体系和治理能力现代的根本性因素，是满足社区居民美好生活向往的重要抓手，是提升城市社区居民生活幸福感、安全感与归属感之根本。那么，在社会生活日益个体化的今天，城市社区公共性建设遭遇到了哪些困境？如何突破或超越城市社区公共性治理之瓶颈从而实现社区整合？

对公共性进行系统阐述起源于上个世纪中叶阿伦特发表的《人的境况》,随后哈贝马斯、罗尔斯、桑内特等人对公共性进行了理论阐述。哈贝马斯强调公共性对个体和社会的意义，认为公共性是在开放的公共领域因他人存在而感知到自我在场的真实体验和一种秩序构建原则与价值观念——“让公开事实接受具有批判意识的公众监督”。①哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].上海：学林出版社,1999：193。罗尔斯则认为公共性是秩序良好的宪政民主社会基于基本道德和政治价值处理政府与公民和公民与公民之间关系的一种构想。②罗尔斯.政治自由主义[M].南京：译林出版社,2000：225。桑内特从现代性的角度认为公共性应该是是一种反传统的、非人格化的理性公共性。③理查德·桑内特.公共人的衰落[M].李继宏译,上海：上海译文出版社,2008：28。还有汉娜·阿伦特、吉登斯等人都对公共性进行了深入探讨，具有重要的借鉴意义和价值。20世纪90年代，国内学者开始对公共性的进行持续性关注，主要就公共性的概念界定及其功能、公共性不足之现状、公共性的衰落原因以及如何重建公共性等问题进行了深入的探讨。李友梅将公共性界定为个人与群体的互动，即以个人为基础并以超越利己主义为旨趣。④李友梅,肖瑛,黄晓春.当代中国社会建设的公共性困境及其超越[J].中国社会科学,2012(04)：125-139+207。谷玉良指出“公共性是现代社区建设的价值依归,转型社区的变革最终也指向公共性的变迁。”⑤谷玉良.转型社区公共性变迁及其治理研究[J].宁夏社会科学,2018(4)：163-170。李蔚指出了社区公共空间的双重公共性，一方面充当着居住区公共生活的核心，另一方面是社区与城市公共生活联系的纽带，统一和完整的城市社会空间在二者共同作用下生成。⑥李蔚.何谓公共性,社区公共性何以可能?[J].河南师范大学学报,2015(7)：23-27。就公共性的现状而言，关信平认为在我国公共性发展过程中，单位制解体降低了居民参与公共事务和社会交往的积极性，社区意识普遍不强使社区内部的公共资源分散化和碎片化，造成了社区公共性的不足。⑦关信平.公共性、福利性服务与我国城市社区建设[J].东南学术,2002(6)：50-53。学者们将其原因归结为由传统向现代社会的过渡过程中，居住区公共性的指向开始向内外两端延伸，规划式的整合构建了内部整体感强烈的居住区，但也让封闭性和内向性成为社区公共生活的特征，形成“有门的社区”。⑧曹海婴.社区的抑或社会的——居住区公共空间的公共性[J].新建筑,2010(2)：61-65。因此，重建社区公共性对于社区治理有着重要的意义。邓莉从政治现代化的视角将公共性作为其核心论题，并指出构建一个有效的权力制衡机制和广泛的公众参与是实现国家权力的公共性有效途径。⑨邓莉.公共性视野下的当代中国政治现代化[J].江汉论坛,2017(3)：108-112。肖瑛基于转型期个人主义的生长提出重构公共性的过程是建立自由自愿参与进行平等对话、协商、行动来达成某种共识的过程，⑩肖瑛.重建公共性的核心议题——转型期个人主义与公共性建设的关系探讨[J].人民论坛,2014(11)：14-18。二者都从参与和权力分配的角度提出了重构社区公共性的策略。总之，这些中外研究成果既有理论成果又有现实关怀，但是西方社会对公共性的关注更加注重的是话语或舆论公共性，而中国公共性研究重点关注的实践层面的公共性，这些研究对城市社区公共重构研究具有重要的借鉴价值。

二、城市社区公共性重构的现实困境

转型期中国经济体制由计划经济转向市场经济，社会结构从传统农业社会转向现代城市社会，制度层面的深度跨越和社会结构的重新组合使社会面貌的焕然一新，给身处其中的个体的价值观带来深刻影响。城市居民从集体制居住彼此熟识的单位社区转向陌生化的城市社区，面临着生活习惯、社会背景、价值观念的碰撞与交融，居民参与呈现出冷漠化趋势，原有的公共精神逐渐消亡，公共性被封闭性和陌生化冲淡，给城市社区公共性重构带来了诸多挑战与困境，具体表现为社会关系网络的松散、公共交往空间的萎缩以及权利主体结构的失衡等方面。

（一）社会关系网络的松散

从传统熟人社会向现代陌生人社会转型过程中，流动人口的增加致使城市社区人口的多样性，使原来的熟人社会所形成的人与人之间的相互交织的关系网络转变成点状或线状的松散结构，邻里之间的社会互动逐步减少，社区社会资本逐步减少，基于熟人社会而形成社会关系网络的互惠性规范逐渐失去了其存在的现实基础。于是，个体化社会成为人际关系网络的现实写照，人们对经济利益的追求不断增强，而对共同体利益的漠视成为常态，从而导致居民参与公共事务的积极性较低，集体维权意识弱，社区居民普遍将情绪表达和情感需求隐藏起来，最终阻碍和瓦解公共利益的实现。作为潜在的社会资本邻里关系对提升信任、加强团结、促进居民参与具有重要意义，得到社区治理主体的重视。但是，身处封闭居住空间形态的个体在融入过程中发现通过社区内的社会网络获取社会资源的动机在陌生人集聚的社区难以成为可能，便主动放弃交往机会以期节约时间成本和情感投入，守望相助的邻里关系变成漠不关心的离散性个体。另外，社会关系网络的联结受到其他诸多因素的影响，信息技术的发展缩短了人际交往的距离，虚拟社交网络带来了短暂的安全感和归属感，也把现实生活中的人们走出去建立新的关系网络的愿望从必然要求变成了一种选择，个体惯常维持并依赖自己现有的社会关系网络，社区内有为业主建立的包涵各种日常事务管理的微信群仅仅扮演着在物业和居民之间信息传递的角色，而缺乏居民与居民间的长期对话、交流和沟通，尽管有部分参与意愿高的居民因兴趣爱好自发结合在一起，但由于人员流动性高、缺乏支持、宣传力度小而难以形成一种常态化的有机团体，也难以实现整合。

（二）公共交往空间的萎缩

社区公共空间被定义为半开放的公共生活领域，是连接私密的住宅空间和开放的现代都市的纽带，也是提高居民参与公共事务积极性和凝聚居民共识的共同归属。然而高速发展的城市化初期阶段促使城市规划师以牺牲公共空间为代价来开发更多商业性土地利用项目，商品化住宅数量一度泛滥，城市对空间的规划的着眼点也放在城市宏观层面上对经济主体的吸引力而忽略了社区微观层面在培育公共性的作用。另一方面，公共空间的实用功能对空间秩序和结构严谨性的划分超越了对空间自主性和灵活性的关注，进入到社区的居民对绿化等基础设施配备的要求进一步造成了自由活动空间的挤压。近年来，由于社区公共社交性与自主性空间不足引发的邻里纠纷愈演愈烈，广场用地之争演化成不同群体之间的利益博弈一度被推至公众舆论的风口浪尖，对公共空间的现实需求得不到满足引发了公众的不满情绪和抗议，公共性不足本质上是公共精神缺失，在重塑公共精神关系构建过程中的协商、行动、交往策略受到公共空间萎缩的阻隔最终导致公共性的散落。

（三）权利主体结构的失衡

公共性培育的关键是调动多元主体协同参与到社区公共事务之中。在我国城市社区治理中，单一社区治理与多元化之间产生了结构差异。政府、居民、企业和社会组织各主体之间出现结构失衡的现象，不同的主体对社区发展的规划各有侧重且争相在治理主体中占据一席之地，而忽略了多元主体齐驱并驾的可能性，主体之间的相互作用影响着居民内资源配置的效率。单位制社区解体后残留的科层制管理模式仍然发挥着作用，个人保持着对社区的高度依附，社区管理行政化，现阶段政府主导社区治理运行模式是自上而下的控制和引导，而并没有深入到社区之中赋予居民足够的话语权，社区居民被动的接受组织规划，参与上级分配给社区的任务，将担任社区治理重要主体的居民边缘化。作为社区治理的新兴产物的社区居民自治组织的自治权和决策权并没有得到有效发挥，政府部门对社区进驻机构的管控主要体现在资金分配和资源控制上，机构对居民参与积极性的提高着眼在活动的需求与意义上，而上级组织追求活动的参与规模和影响力，是对行政绩效的量化，机构为了获得生存和发展基础而不得不选择迎合行政化的任务和命令。居民委员会和物业以及业主委员会之间也存在着权力制衡之间的矛盾，在决策、协调，管理与服务中存在难以诸多的不一致之处，当各主体之间缺乏明确的运行机制，管理网络未连成整体，居民参与社区事务的决心便无从发挥。①卞桂平.儒家伦理中的公共精神困境与超越径路——以“差序格局”为视角的分析[J].江汉论坛,2012(8)：69-72。

三、城市社区治理中公共性培育的实践探索

城市社区治理既是理论探讨的焦点，也是事物探索的重要场域。现实社会中存在诸多社区治理的实践性探索案例，诸如北京大栅栏社区营造、上海加装电梯案例和嘉定协商式社区治理经验等。这些研究无疑具有重要的借鉴意义和价值，但是他们多从社区建设和协商治理等角度进行的探讨，缺乏从公共性培育的角度进行深度思考。本研究拟以郑州市Z区一单位制M社区的公共性培育为案例进行深度分析，在社区治理的公共性培育过程中，该社区经历了由无序到有序、由失衡到平衡，再到重回公共性的两个阶段，借此对社区治理的公共性培育进行经验总结和理论探讨，以期产生一定的借鉴价值。

M社区隶属于郑州市Z区B街道办事处，社区面积3.7平方公里，是四个单位制家属院组成。现有居民4758户，社区居民约6630人，流动人口2000人左右。居民主体为高校教职工及其家属，城市的规划建设让更多企业将办公地点迁至Z区，社区以居住空间为资源置换前提不断吸纳流动人口进入，居民之间的联结也随之复杂和多样化，理性选择促使租户将租赁关系放在首位，而缺乏情感投入，较少参与社区日常事务，对社区秩序和社区环境的忽视让恶犬伤人事件几度上演，居民与居民仅限于点头之交，居住理念的差异导致矛盾突显的过程弱化了社区的公共性，体现了社会关系网络松散的特点。公共空间作为社区居民活动的重要载体，是社会网络关系建构的客观基础，自由活动空间让居民有更多机会熟识并建立人际关系网络。然而，由于该社区开发时的不合理规划导致停车位不足和基础设施建设种类单一，开发商选择将原本用于公共文化活动空间建设为可盈利的基础配备，公共空间不断萎缩让居民诸如乐器班、戏曲班和广场舞队的娱乐文化活动无从开展，各队在协调空间使用方案时僵持不下，争取更多的空间成为少见的居民主动维权活动之一。于是，社区治理中的多元主体之间的结构性不平衡成为社区治理困难的重要障碍。在M社区流动人口的增多使居民更加关注社区安保问题，希望能加大安保力度的诉求物业却迟迟没有回应。居委会管辖范围较大且人员并没有在本区生活，对于二者管辖的重合部分，居委会为了避免对立而选择扮演着消极被动的角色，逐渐有被边缘化的趋势。社工机构被定义为居委会的辅助部门，负责组织日常活动而自主性无从发挥，三方并未形成有效的运行机制，权力分配的倾斜也让公共性难以维系。

M社区公共事务治理过程中，社工组织介入到社区治理实践之中，重构了社区公共性，推动与激发了社区人员参与社区公共事务的积极性。在积极分子的推动下，每单元一位负责人形成了业主委员会，为了便于联络，业主委员会成员通过张贴海报、上门走访等号召居民加入微信群，尝试从文化活动吸引居民参与到邻里关系的建构中，居民由开始的被动参与文化创建到主动要求开展社区文化节，并提出了创建主题、标语和口号。初期以需求互补为目标的居民在互惠互利中产生了信任、理解的人际关系，在照顾老人和接送孩子的过程中，家长里短的交流让居民间关系网络更加紧密。在对公共场地空间使用权的探讨中，乐队队长因和广场舞队长在业委会探讨社区事务而熟识，便主动将排练时间与广场舞队交错开，居委会也将空闲的办公场所用于音乐教室。政府提倡社会力量参与到社区治理的过程中，社工机构通过需求评估，开展针对老人、社区困难群体以及儿童的社区活动，积极分子主动联络资源并结合志愿者为老年人开展社区手机摄影班，退休教师在“诵经典·乐童年”社区国学班在发挥余热而的同时更是实现了知识的传承，各方对权力的让渡和资源置换，让社区公共性功能重新发挥，一个新的共同体再次形成。

四、城市社区治理中公共性的培育路径与策略

城市社区治理面临着诸多现实困境，重构公共性的重任需要各方协同参与，将原子化的个人塑造成紧密的社区共同体，协调各主体间的利益关系，建构有效的互动机制，积累社区社会资本，促成社区治理公共性有效培育。

（一）以特色文化营造为基础，重构城市社区人际关系网络

社区外部结构的同质性与发挥居民作为个体的独特性以及创造集体记忆的能动性并不冲突，公民公共性的培育应该离不开对带有集体特征文化的追求。从文化治理的角度，社会转型的过程也是文化转型的过程，个体选择重构精神家园来应对新的价值观念的冲击，新的集体记忆被塑造，居民由陌生重新回归到守望相助的邻里关系。这一改变需要营造特色文化并充分发挥其隐性治理作用，包括对人的内部道德规训、潜移默化的影响人的思维方式和行为方式，因此需要将社区内治理主线聚焦在培育具有居民本土特色的文化规范，用以指导日常生活实践和社会交往活动，形成最终促进生活共同体的形成。在此尝试以三种方式构建社区整合，从社会互动上打造“单位制”的替代模式——“楼栋制”，以楼栋为单位的居民结合成微型社会关系网络参与不同单元之间的以文化标语、风采展示等的合作与竞争增加了同楼栋邻里关系的凝聚力；从关系营造上以携带文化特征的年龄结构、兴趣爱好、利益诉求结合成的协会或者自组织促进了全社区的融合；从生活建构上以社区地标性建筑和公共文化活动空间作为居民集聚的纽带。由单位制到商品房社区，以柔性治理的方式打造富有文化特色的社区冲淡了居民的焦虑感和孤独感，对社区的归属感重塑了人际关系网络，缓解了公共性重构中参与度不足的现状。

（二）以整合公共资源为契机，营造城市社区公共空间

居民参与社区治理不足的根本原因是社区公共性的缺失,而社区公共性缺失的根本原因是居民在公共领域的诉求得不到满足。①周亚越,吴凌芳.诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑——基于H市老旧小区电梯加装案例的调查[J].浙江社会科学,2019(9)：88-95+158。把握公众需求是提高公众性的前提，而对居民公众需求的满足有赖于丰富可调度的公共资源，公民从社区中获取资源，又将自身所具有的社会资本回馈到社区之中，资源交换和关系建构的场域即为社区公共空间。由此看来，整合社区公共资源是提高社区公共性的首要途径。社区内存在许多尚未发掘的潜在资源和有待整合的现有资源，从资源整合的角度,我们认为,社区资源包括物质资源、组织资源、人才资源、文化教育资源、社会资本等。②杨贵华.社区共同体的资源整合及其能力建设——社区自组织能力建设路径研究[J].社会科学,2010(1)：78-84+189。长期以来，不同类型的社区公共资源掌握在不同权利主体手中导致了碎片化和分散化的状态，难以发挥其最大效用。为了克服上述弊端，一要坚持党政引领社区的原则，发挥基层党组织的号召力，动员居民参与到社区建设中来；二要厘清制度之间的关联，推动各种制度之间形成良好的互动关系，排除相互之间矛盾与冲突，最大程度地促进市场行为和公共治理行为的有效性，减少社区组织之间、社区组织与居民之间的交易成本③叶良海.城市社区公共资源的整合与共享[J].重庆社会科学,2016(12)：39-46。；三要引导社区各组织打破利益壁垒，准许彼此间资源的进入与流通，将资源共享的理念融入居民的生活之中，建立诸如“共享菜园”、“共享工具间”、“接送互助群”等的温情空间，在全方位的合作与交流中促进公共资源回归公共利益属性，实现利益的融合，进而提高公共性。

（三）以居民赋权为手段，打造多元主体参与的差序结构

政府在社区治理中的行政功能不可忽视，但要实现共建共享共同参与的社区离不开社区内部力量发挥作用，二者的合力构成权利的有机体。我国的社区治理实践主要是在政府管制和社区居民自治之间摇摆，这甚至成为制约社区发展方向的主要因素。由政府主导到引入社区社会组织参与其中，由社区无序乱治到居民有序自治，是实现权力下沉迈出的重要实践，这体现在社区社会组织对资源的分配和居民拥有更多的话语权，将更多的自主权移交到社区社会组织和居民自组织之中。人口是社会运作与变迁的主体，是构成社区的基本要素，也是将碎片化的资源整合起来的重要力量，除了给予公民足够的机会参与到政治生活，也应该让居民成为自己所在空间的主人。因此，将资源开发的权利置于居民手中，给予居民更多的自主权，增强居民参与公共行动的能力和意愿，才能实现赋权增能的效应。④孙萍.中国社区治理的发展路径：党政主导下的多元共治[J].政治学研究,2018(1)：107-110。社区组织的入驻也是增加居民与社区横向互动的推手，社工机构在促进公民集体讨论公共议题的过程中形成规范共识，居民自发形成的社区志愿组织也吸纳了社区热心人士，增加了社区的凝聚力和共识，多元主体参与的差序格局实现了公共性的再生产。