国家治理现代化视域下人民政协专门协商机构作用研究

林延斌

（中共汕尾市委党校，广东 汕尾 516600）

党的十八届三中全会首次提出，“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为全面深化改革总目标，标志着我国治国理政理论与实践探究达到了一个新境界，治理现代化也由此成为“中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”[1]。人民政协作为“国家治理体系的重要组成部分”“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，应站在党的十八届三中全会和十九届四中全会高度，把握治理现代化要求，积极发展民主，推进参政议政协商纵深发展，为中国特色社会主义制度显著优势以及“第五个现代化”[2]实现贡献政协力量。

一、人民政协性质定位的历史演进

国家治理体系和治理能力现代化又被不少学者简称为“国家治理现代化”，其可以被界定为从传统国家向现代国家转变过程中，多主体共同规范权力运行及维护社会公共程序而形成和建构的制度规则、治理工具及执行能力[3]。人民政协的政治协商、参政议政、协商民主属性与国家治理现代化内在要求具有天然的逻辑关系。从政协成立及其性质定位的历史演进看，1949 年，新成立的人民政协被定位为“人民民主统一战线的组织形式”，强调了多元政治主体本着共同目标在民主基础上结成广泛联盟；1982 年人民政协由“人民民主统一战线”提升为“爱国统一战线”，拓宽了联合统战对象和目标，在政治生活中更为广泛发扬民主；1989 年突出人民政协不仅是爱国统一战线组织，“也是共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织”“各党派和各界人士参政议政、团结合作的重要场所”；2006 年人民政协由“爱国统一战线”拓展为“中国特色社会主义事业的重要组成部分”“在我国政治生活中具有不可替代的作用”，独一无二的协商作用和地位逐渐显现；党的十八大以后，习近平总书记对人民政协作出“三位一体”的创新性表述，即：“具有鲜明中国特色的制度安排”“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”“国家治理体系的重要组成部分”，反映了新时代中共中央对于人民政协认识的新飞跃。

70 年风雨历程，70 年砥砺前行。党对人民政协重要性认识随着社会变迁而不断清晰，其性质定位也经历了从简单到完善、从单一到丰富的提升过程。然而性质定位不管发生怎样的历史嬗变，人民政协始终在中国共产党领导下紧扣时代发展脉搏，聚焦国家中心任务，坚持团结与民主主题，为各党派团体和各界人士共商国是、多维沟通、合作治理提供了平台和渠道。在当下，全面深化改革仍需跋山涉水、利益格局深度触动、阶层分化多元复杂、思想思潮多样碰撞交锋，面对错综复杂的新形势新状况，人民政协更应舍我其谁地挑起重担，“站在凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线，成为党和国家‘一线’工作的重要组成部分”[4]。这种“一线”思维即是发挥人民政协“专门协商机构”作用，整合多元思想、凝聚改革共识、科学建言献策、创新治理方式方法，以更好地盘活改革棋局、推动改革发展。可以说，人民政协以“专门协商机构”的独特定位，成为各政治力量平等参与、协商议政的重要场所，平衡着现代化国家治理体系中党、国家、市场、社会的关系[5]。

二、人民政协专门协商机构的显著优势所在

（一）鲜明的政治优势

旗帜鲜明讲政治是人民政协的本质特征。人民政协由30 多个界别组成，这些界别虽然代表着不同阶层团体的利益，然而70 年的风雨同舟、荣辱与共使其立场、道路、原则、旗帜等根本问题上与共产党保持着高度一致，并且自觉接受中国共产党领导，同心同德、群策群力。在这种友好政治和集体行动逻辑下，人民政协能够以党和政府之所需所急，在经济、政治、民生等重大问题上开展调研、研讨、协商，形成社会最大公约数，通过诸如“两会”等途径将其输进党和国家决策模式中转化为国家意志、政策方略，再由政府施政治理推动重大问题解决和经济社会发展，形成社会治理要求与党和国家制度相互调适的程序化渠道、良性化循环。这种广聚共识并形成同心圆式层级结构的政治优势，与近代西方国家纷纷陷入“相互攻讦、为反对而反对”的“政治衰朽”形成鲜明对比，是中国特色制度安排的重要体现。

（二）超然的组织优势

从政治地位看，人民政协既非权力机关，亦非决策与执行机构，但却与党委、政府和人大并称“四套班子”。这种“非官亦官”的政治组织和民主形式，一方面，让各党派团体和各族各界人士放下“思想包袱”，畅所欲言，各抒己见，形成“有事好商量，众人的事情由众人商量”的良好协商氛围；另一方面，因为与党委、政府和人大并称“四套班子”，其建言提案更能引起其他班子的重视和采纳。如2018 年深圳市委出台在市政协开展立法协商的意见，以市人大、市政府年度立法计划和事关群众切身利益的立法项目为重点，先后开展8 个立法项目协商，提出100 余条建议，市人大常委会、市政府有关部门采纳率超过八成[6]。政协协商最大特征在于协商“专门”性，政协委员说话有“根”、发言有“据”、建议有“策”，不是靠说了算而是靠说得对引发舆论关注和共鸣的，有些协商形成的建议甚至“一针见血”“语不惊人死不休”。

（三）缜密的体制优势

人民政协已经成立70 周年，协商平台、议事规则、人事架构以及制度体系等已经较为健全，夯实了专门协商机构作用发挥的理论与制度基础。一方面，人民政协在政治上以“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”为根本保障，在法理上以宪法法律、共产党章程、政协章程及相关文件政策为基本依据，为不同党派和阶层代表提供了制度化协商渠道。而这些参与主体均享有平等的政治权利，各种意见和利益诉求皆可充分表达，不因地域、行业与专业不同而在话语权分配上遭受不公；另一方面，政协协商运作体系成熟。人民政协综合运用各种形式，集协商、监督、参与、合作于一体，完善以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局[7]。在整个协商制度安排中，意见和建议公开透明，即使协商、对话最终没能达成一致，在整个协商过程中也能获取大量信息，增进各方换位理解思考。做到协商民主、平等、真诚、务实，求同存异而不流于形式，利于提案修改优化并最终达成共识。

（四）娴熟的引领优势

当今中国经济社会快速发展、阶层群体多元分化和利益结构深刻调整，直接推动了政党、人大、政府、政协、社会组织、人民团体、基层组织和公民个体之间等多领域协商民主广泛多层立体化制度化发展。这当中除了人民政协，其他机构和团体都并非“专门”协商机构，还有其他重要事务，甚至可以说“协商民主”并非其强项工作而是社会多元化发展的应然要求。“只有政协是统一战线组织，是国家政治生活中专门听取各党派团体和各界代表人士以及人民群众意见建议的协商机构”[8]。人民政协经过70 年协商化、程序化、制度化发展，可以说是国内发展最早、实践最长、机制最为规范的协商机构，在加强社会主义协商民主建设中有着娴熟的引领优势：一是专业性。政协协商具有相对成熟的理论体系、民主法律制度体系、组织架构，形式载体多层多样且规范性和可操作性较强；二是包容性。人民政协是“最广泛的爱国统一战线组织”，只要符合“爱国”条件都是其统战对象；三是权威性。政协委员基本上都是各界别的精英代表，他们不是靠说了算而是靠说得对来引发政府和社会广泛关注的，具有前瞻的、权威的话语权；四是凝聚性。人民政协以大团结大联合为目的，在党和政府联系各界人士方面发挥“上下沟通”“左右协调”“网格管理”的“纽带”和“桥梁”作用，是民族凝聚力和社会整合力的重要制度安排。也正是以上特点和优势决定了它可以在社会主义协商民主建设中发挥重要渠道和专门协商机构的作用[9]。

三、发挥人民政协专门协商机构作用推进国家治理现代化

推进一个现代化制度的产生与成型，需要具备将社会上造就现代化的各种势力吸收并内化于该体制的能力[10]。人民政协的作用定位，与国家治理现代化紧密契合，构成了国家治理体系的重要组成部分。

（一）加强政治建设，凝聚合作共识

把党的领导贯彻到国家治理各环节各领域是党的十九届四中全会的本质要求，也是新时代人民政协严格恪守的根本政治底线。自新中国成立尤其是党的十八大以来，人民政协的政治地位不断提升，这既是中共中央对其建国以来专门协商作用发挥的高度肯定，亦是对其在百年未有之大变局中凝聚人心、合力攻坚的殷切期盼。当下国内外形势与挑战复杂多变，人民政协要时刻保持自身性质定位，恪守政治信念，不忘多党合作、协商建国的初心，“做中国共产党的好参谋、好帮手、好同事”（习近平语）。要在党和国家事业中进一步发挥鲜明政治、超然组织、缜密体制和娴熟引领等优势，通过“真协商、会协商、多协商”把各群体最零碎、最直接、最现实的利益整合起来并尽可能形成党和政府决策的重要依据，在共产党领导下团结联合各方力量共同致力于中华民族伟大复兴。

（二）推进履职能力现代化，形成治理效能

新时代赋予人民政协新使命、新定位，同样政协委员也要有新气象，与时俱进切实增强现代治理本领：一方面，提高协商水平，坚持履职为民。随着我国经济社会快速发展，各阶层群体不断重构与分化，利益、共识的整合难度也在增大，甚至出现极端民粹主义掩盖真实民意民心的现象。政协委员履行职责时应保持足够理性，立足全面准确反映民意，认真倾听、审慎协商而非人云亦云，这样才能做到“参政参到要点上，议政议到关键处，努力在会协商、善议政上取得实效”[11]；另一方面，掌握现代治理技术与能力，探索打造“互联网+”新型协商平台。互联网深刻影响人们生产生活和思想思维方式，成为时代最富活力的空间领域，也是影响治理效能的最大变量。可以说，谁掌握了互联网，谁就把握了时代主动权。政协作为最广泛的爱国统一战线，人才荟萃、智力密集，更应成为互联网的“弄潮儿”。通过互联网、物联网、云计算、移动互联等热点技术深度了解和及时回应各群体诉求，预判和占领舆情制高点并积极引领，确实做到党委政府所需、群众所盼、政协所能，为国家治理更广泛地凝聚人心、共识、智慧和力量。

（三）促使人民政协专门协商机构更加成熟、更加定型

党的十九大对协商民主制度问题认识深刻，强调“加强协商民主制度建设,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[12]。这就要求强化人民政协专门协商机构的顶层设计，并且在现有协商制度框架及相关规则的基础上就协商的主题、内容、形式和程序等进一步精细化，确保协商民主在现代治理中有效运转。一是明确协商什么。在决策前后仔细研讨、多次磋商意味着巨大成本与精力的投入，为了避免陷入事事协商、商而不决的“会海”里，需要对“重大问题”进行具体化、实例化，这样才能在治理过程中更好开展协商活动、精准协商；二是丰富协商形式。现实生活中阶层分化、利益多元、诉求多样，人民政协应更加灵活性常态化地开展协商，包括创新线上与线下、正式与非正式、一般与重点、对口与专题、面对面与远程等协商形式，努力提高协商灵活性、实效性，营造既开放包容、各抒己见，又合法依规、严谨理性的良好协商氛围，形成“人民政协走进人民大众，人民大众走进人民政协”的互动治理结构；三是提高协商成果转化和运用实效。“民主不是用来摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”[13]。新时代需要进一步发挥人民政协政治影响力，加强事前、事中和事后民主协商，形成建言献策及时有效转化为党政决策依据的机制，推动专门协商在国家治理现代化中更加成熟、更加定型。