新时代乡村公共文化服务供给体系的优化策略*

毛 伟，朱祥磊

（1.台湾暨南国际大学社会政策与社会工作学系，台湾；2.贵阳学院 社会工作系，贵州 贵阳，550005；3.贵阳学院 舆情研究中心，贵州 贵阳，550005；4.台湾暨南国际大学社会政策与社会工作学系，台湾）

一、问题的提出

乡村公共文化服务供给是实现乡村振兴中“乡风文明”的重要抓手。近年来，我国高度重视乡村发展，乡村振兴战略的提出与实施更是将乡村建设提升至前所未有的新高度。党和政府多次重要会议强调公共文化服务体系的构建，并相继出台了系列政策文件，在公共文化服务体系建设的目标、内容、保障等方面都提出了指导意见，公共文化服务水平不断提高。2005年，党的十六届五中全会首次提出“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”。2010年，党的十七届五中全会提出“基本建成公共文化服务体系”的目标。2013年，党的十八届三中全会提出了“构建现代公共文化服务体系”的目标。2017年，党的十九大进一步指出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。”同时，中央先后制定并实施了系列政策文件，诸如《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》、《国家基本公共文化服务指导标准（2015-2020年）》、《中华人民共和国公共文化服务保障法》、《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）等。其中，《意见》明确了“到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。”①中共中央办公厅、国务院办公厅.关于加快构建现代公共文化服务体系的意见［M］.北京：人民出版社，2015。2019年，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度

推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》特别强调了“健全人民文化权益保障制度”，指出“完善城乡公共文化服务体系，优化城乡文化资源配置，推动基层文化惠民工程扩大覆盖面、增强实效性，健全支持开展群众性文化活动机制，鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设”，进而将公共文化服务体系建设提高到了新的时代高度。

毋庸置疑，随着相关政策文件陆续出台，我国公共文化服务的体系与法规建设、服务的水平与质量都取得了巨大成就。2000年以来，中央财政先后投入40 多亿元建设了1086 个县级图书馆、文化馆，2.42 万个乡镇综合文化站①项兆伦.完善农村公共文化服务体系［N］.光明日报，2015-08-15（007）。。据统计，2000-2016年，全国文化投入总量由300.29 亿元增至3163.08 亿元，年均增长15.85%，较明显高于产值增长②王亚南.中国公共文化投入增长测评报告（2018）［M］.北京：社会科学文献出版社，2018：1-27。。在党和国家的高度重视下，覆盖城乡的公共文化服务设施网络基本建立，公共文化服务体系建设取得显著成效。但是，与经济发展和人民日益增长的文化需求相比，乡村公共文化服务存在供给不足、发展滞后的问题，没有将文化服务与农村居民的日常生活紧密结合起来③徐勇.两种依赖关系视角下中国的“以文治理”——“以文化人”的乡村治理的阶段性特征［J］.学习与探索，2017（11）：59-63。。从乡村文化的发展现状来看，农村居民物质生活日益提高的同时，精神文化生活却相对滞后；农村居民的闲暇时间日趋增多，但可供享受的公共文化服务却相对匮乏；农村居民大量的时间被消耗在打牌、赌博等方式中，农村的黄、赌、毒文化流行，乡村公共文化发展的空间不断萎缩。乡村公共文化是乡村公共空间的核心载体，乡村公共文化具有重要的正外部效应，农村居民公共文化生活可以培育农村居民的新集体主义意识和互助合作精神，能够促进村民之间的互动交往，提高村庄的凝聚力，增强村民对社区的认同感和归属感。在新形势下，构建现代公共文化服务体系，是保障农村居民文化权益的重要手段，也是弘扬社会主义核心价值观的重要方式。本研究旨在“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”新时代背景下，在田野调查发现与回顾学界研究的基础上，重点从供给侧与需求侧的角度探讨：当前，我国乡村公共文化服务体系存在哪些问题？可以从哪些方面予以优化？文末简单作结并作了进一步的讨论。

公共文化服务是为了满足公众对文化的一般性需求，向其提供相关产品和服务的行为以及相关制度和系统的总称④伍玉振.政府购买公共文化服务的价值诉求与路径选择［J］.四川行政学院学报，2016（5）：36-40。。乡村公共文化服务供给体系是乡村公共服务的重要组成部分。围绕公共文化服务的政策与实践，学界从乡村公共文化服务的概念内涵、实践困境、政策研究、治理路径等方面进行了深入的探索，并取得了丰富的成果。首先，学者们对乡村公共文化服务的概念界定存在差异，但均强调其“公共性”特征。其次，乡村公共文化服务的实践困境表现为供给内容同质化、供给主体碎片化、供给方式单调化等供给侧结构性失灵问题⑤陈建.超越结构性失灵：农村公共文化服务供给侧改革研究［J］.图书馆建设，2017（9）：37-43。，也存在投入不足、低效运营、内容缺乏、同农民群众需求脱节等问题⑥游祥斌，杨薇，郭昱青.需求视角下的农村公共文化服务体系建设研究——基于H 省B 市的调查［J］.中国行政管理，2013（7）：68-73。。再次，对于公共文化服务体系建设政策支持的研究主要分析政策出台情况、政策产生的效果、政策发展特征等方面⑦胡税根，李倩.我国公共文化服务政策发展研究［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2015（2）：43-53。。最后，在治理路径方面，学者们针对当前乡村公共文化服务的现状，提出加强公共文化服务体系建设的对策⑧周芝萍.农村公共文化服务体系构建——以江西为例［J］.江西社会科学，2014（5）：233-237。。相关研究成果对于丰富公共文化服务研究具有重要的理论意义，对于指导乡村公共文化建设也具有一定的实践意义。但我们亦不难发现，学者们在强调乡村公共文化服务的同时，相对忽略了乡村公共文化服务体系中供给侧与需求侧及其二者之间的错位等问题。本研究试图对于既有研究的上述不足有所补缺，进而推动乡村公共文化服务体系的建设与优化。

二、乡村公共文化服务体系存在的供需错位：供给侧与需求侧

当前，我国公共文化事业发展态势良好，但我们也不能忽视其中存在的一些问题，特别是城乡之间的公共文化服务的供给严重失衡。当前的乡村公共文化服务的有效供给不足，难以满足农村居民日益增长的文化需求。

（一）供给侧：乡村公共文化服务有效供给相对不足

我国公共文化服务供给过程中，公共文化服务与经济发展的非均衡性非常突出，在微观市场上表现为文化产品供给不足，品种单一⑨毛雁冰，韩玉.新常态下公共文化服务供给水平的实证分析［J］.图书馆论坛，2015（12）：32-38。。公共文化服务有效供给不足主要体现在如下方面：第一，乡村公共文化服务供给总量不足。政府对公共文化服务建设投入稳步增长，农村的公共文化服务设施逐步建立，农家书屋、电子阅报栏等来到群众身边。公共文化服务供给数量、服务质量在城乡之间、地区之间呈现不平衡状态，在城市可以享受到优质便捷的公共文化设施和服务，在农村却受资金、设施等限制，公共文化设施和服务发展供给相对不足。同时，公共文化服务还存在较大程度的区域差异：中西部滞后于东部、农村滞后于城市，特别是在中西部地区，乡村公共文化服务设施建设还比较落后。第二，公共文化服务设施利用效率低。根据笔者的调研，当前乡村的公共文化服务设施存在老化、闲置的现象。例如，自我国全面推行“农家书屋”建设工程以来，截止2017年底，建成农家书屋58.7 万家，配送图书突破11 亿册，改善了农村居民看书难的问题。然而农家书屋建成后，由于缺乏有效的宣传和引导，农家书屋利用率低、闲置现象严重。不少农村居民热衷于打牌、看电视、串门唠嗑，对书籍缺乏阅读兴趣。第三，公共文化服务缺乏专业人才。从县、乡（镇）两级的文化单位在职人数来看，缺乏专职人员。专业人才的缺乏，很容易造成后续的公共文化服务活动发展速度缓慢、后劲不足。现有的文化服务工作人员存在年龄偏大、专业性不强、专业不对口等问题，致使公共文化服务工作不能取得理想的效果。

乡村公共文化服务有效供给相对不足，与当前的公共文化服务供给模式有关。当前，公共文化服务的供给以政府为主导，实行自上而下的资源输入策略，乡村公共文化服务有效供给相对不足的原因主要包括如下三方面：第一，公共文化服务的供给主体单一。我国公共文化服务体系在运行过程中逐渐形成了以“建设促供给”的逻辑，即存在“以强烈的政府取向为核心、以硬件建设为重点、以项目建设为突破”的行为逻辑①沈亚平，陈建.从建设到治理：公共文化服务体系优化的基本逻辑［J］.湖北社会科学，2017（4）：28-32。。政府在公共文化服务实践中，缺乏其他主体的参与，存在重硬件、轻软件的问题。第二，公共文化服务的供给内容单一。随着人们生活水平的不断提高，人民群众对美好生活的向往，包含着经济、社会以及文化的期待，农村居民的文化需求也在发生着变化，呈现出异质性、多样化的需求。当前的乡村公共文化服务主要是关注硬件设施的建设，供给的内容主要是读书、看报、看电影等静态的文化服务，农村现有的公共文化服务已难以满足人民群众日益个性化的文化需求，这种文化服务的内容更新慢、吸引力不足，农村社区亟需与时俱进，提供适应群众的公共文化服务。第三，公共文化服务的供给形式单一。按照公共文化服务的供给形式，可以分为实物形式和非实物形式，前者如电影、书籍、音像制品等，后者如广播、电影、演出、展览等。从当前农村的公共文化服务的供给形式来看，政府主要供给的是实物形式，如建设农村书屋、按期放映电影等，非实物形式的公共文化服务相对较少，且这种形式在地区之间、城乡之间存在显著差异。农村居民作为乡村公共文化服务的消费主体，其文化需求日趋多样化、个性化，公共文化服务既要满足农村居民的共性文化需求，又要满足其差异性需求，覆盖不同群体的精神文化需要。

（二）需求侧：乡村公共文化服务难以满足居民多样化需求

改革开放以来，乡村的经济已经有了很大的发展，但乡村文化却发展相对滞后，乡村公共文化服务供给不能够满足农村居民的文化需求。同时，农村居民的物质生活水平有了很大的提升，对精神生活的品质要求越来越高。从乡村的发展来看，在公共文化服务有效供给不足的同时，存在农村居民的公共文化需求难以得到满足的情况。研究发现，文化需求会随着人们年龄、性别、收入、职业等的差异而呈现出不同的需求②周强.公共文化设施建设的农户满意度研究——基于全国267 村4078 户农民的分析［J］.云南行政学院学报，2018（2）：135-143。。公共文化服务也要与时俱进，积极促进公共文化需求适应当地文化。马斯洛的需求层次理论指出，人的需求是分层的。同理，群众的精神文化也是分层的，人的精神文化需求可以分为刺激、休闲、信息、知识、思想和审美，从低到高的六个层次。然而，当前的乡村公共文化服务却难以满足农村民居差异化、层级化的文化需求。

在乡村公共文化体系中，农村居民公共文化服务未能得到有效满足的主要原因主要是：（1）农村居民公共文化服务需求未能得到充分激发与有效表达。农村居民受制于自身经济、文化水平等方面的限制，存在重视物质需求，而忽略精神需求的倾向。农村居民是公共文化服务的需求者和受益者，他们往往也是政府公共文化服务的被动接受者，缺乏积极性、主动性，较少表达他们的文化需求，也较少主动伸张自己的文化权利。在需求的有效表达方面，农村居民将有限的精力过多地投入到日常劳作和家庭事务中，对于公共性的文化服务关注不足，同时，也缺乏一定的表达渠道。其次，公共文化服务从业人员的原因。公共文化服务的核心在于“服务”，公共文化工作人员服务意识淡薄，单纯注重投入资金和文化设施建设而不注重农村居民真正的文化需求。政府工作人员忽视了文化服务决策前的调研和宣传的作用，导致农村居民真实的文化需求得不到满足，公共文化设施和场所的知晓率低，进而使得公共文化活动的参与率低，从而造成了严重的资源浪费。政府的公共文化服务是往往是对上负责，却难以对下负责。

综上所述，乡村公共文化服务体系建设呈现出供需不平衡、不充分的特征。根据笔者在苏北、皖中的调研，国家开展文化项目在基层广泛的开展起来，例如，送电影下乡的项目中，基层政府将电影送到农村社区却无人观看，设备良好的农家书屋利用率低、漂亮的公共文化设施少有利用等窘境。当前乡村公共文化服务的供给与农村居民的需求之间存在脱节、错位、断裂等问题，只有通过对当前农村公共服务的现状和问题把握的基础上，方能提高乡村公共文化服务水平，满足农村居民的公共文化服务需求。

三、乡村公共文化服务供给体系的优化：政府、市场与社会合力推动

自党的十六届五中全会以来，我国已经“逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”，能够满足人民群众的基本文化需求。与此同时，随着我国乡村振兴等一系列富民战略的稳步实施，乡村正在迈向高质量发展的新时代，全面建成小康社会指日可待。正所谓“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱”，随着物质生活水平的逐步提高，人们对于精神文化需求则不可避免地“水涨船高”。笔者在陕北、皖中、鄂东的调查发现，人们物质生活水平的富裕并不会自动提升精神文化水平。威廉·费尔丁·奥格本将物质文化率先变迁、非物质文化滞后变迁的现象称为“文化堕距”①（美）威廉·费尔丁·奥格本.社会变迁：关于文化和先天的本质［M］.王晓毅，陈育国译.杭州：浙江人民出版社，1989：265-272。。当前乡村公共文化服务体系的建设也发现了一定的“类文化堕距”现象。综观当前乡村公共文化服务体系存在的问题，可从政府、社会和市场三方面建构合力框架，从而优化乡村公共文化服务体系，以满足人民群众日益增长的美好生活的需要，缓解居民文化需求与不平衡不充分发展之间的矛盾，缓解“类文化堕距”造成的发展不同步现象，实现多元主体共建共治共享的乡村公共文化服务供给格局。

（一）政府：转变角色，由管理型转为服务型

改革开放四十多年以来，作为公共文化的管理方的政府在很大程度上促进并不同程度地满足了人们的文化服务需求。然而，作为管理型文化的缩影，传统管理型行政的理性模型是一个相对封闭的系统，具有垄断性、单向性和内部性的特征②胡重明.构建开放性的政府服务过程：一个理论考察［J］.学术界，2011（9）：72-84。。新时代乡村公共文化服务体系应该是一个多元性、多向性和包容性的体系。推动管理型政府向服务型政府的转变，其主要策略在于：（1）政府扮演掌舵者角色。一方面，强化党建引领，牢牢把握公共文化服务体系建设的方向，任何不利于建设中国特色社会主义乡村公共文化服务体系建设的文化内容、发展方向都应该及时得到矫正；另一方面，在党建引领的前提下，进一步响应十九大精神，即“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，充分鼓励并发挥市场的链接作用。（2）政府积极引入社会力量和市场力量。大力培育社会组织、引进市场力量，充分发挥他们共治共建公共文化服务的供给能力，进一步推动共建共治共享社会治理格局的形成。在这一过程中，政府应当充分尊重乡村的主体性，因为乡村社会的人们是乡村公共文化供给和需求主体。换言之，仅有符合人民需要的文化才会具有强大的生命力，而经历千百年仍流传至今的地方性、乡土性文化则是其中的重要内容。笔者在鄂东和皖中的调查均表明，皖中的庐剧、鄂东的龙船戏近年在乡村开始复兴，这也恰恰展现了传统乡土文化仍然拥有强大的生命力。正是在这种意义上，乡土文化是乡村振兴凝心聚力的粘合剂和发动机，是城乡融合发展的巨大文化资本③索晓霞.乡村振兴战略下的乡土文化价值再认识［J］.贵州社会科学，2018（1）：4-10。。

（二）市场：引入市场动力，链接供给侧与需求侧

党的十八届三中全会将市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，从而突出地强调市场在资源配置中的重要功能。乡村公共文化服务需求的多元性既体现在不同年龄、性别等群体的差异性需求，也体现在不同层次与质量的服务需求，例如，农村居民对于地方戏曲文化的需求相对容易得到满足，而对于音乐会、现代影院式的文化服务则难以在短时间内得到满足。因此，可以引入市场动力，实施政府文化招标、文化服务补贴等策略，通过各种市场主体的竞争机制为农村居民提供更为完备的文化服务。市场主体提供服务的目的在于获取利润，适当的利润可以引导市场主体为农村居民提供差异性文化服务。

在当前乡村公共文化服务体系中，市场力量介入较少，其原因一方面在于农村居民的文化消费能力受到抑制，多数农村居民不愿意支付较高的公共文化服务费用；另一方面则在于相对于城市的相对更高的投资回报，市场主体存在对于城市的投资偏好，投资乡村公共文化服务事业的意愿低。然而，市场机制则是链接农村居民需求侧与多元主体供给侧之间不可或缺的动力机制。引入市场动力参与乡村公共文化服务供给的策略在于：第一，在需求侧，刺激农村居民的文化需求，创新农村居民文化需求的表达渠道，通过各种文化补贴等形式，引导农村居民走进现代文化消费场所，并通过社会调查以及大数据等分析农村居民的文化消费能力和消费需求，引导农村居民消费；第二，在供给侧，引导市场主体拓展至农村居民消费群体，例如，根据农村居民的消费人次给予一定的政策优惠等；第三，在通过市场链接需求侧与供给侧的过程中，逐步减少相关补贴，推动市场化运作，在供给与需求的平衡中实现公共文化消费的可持续发展。

（三）社会：培育社会组织①当前，城市空间的社会组织一般需要按照《社会团体登记条例》登记并发放登记证书。乡村范围内的多数社会组织不会进行登记，因而通常又被称为“民间组织”、“草根组织”。，整合多元文化主体

当前，由于城乡二元体制的制度惯性，乡村社会呈现出空心化、原子化、个体化等发展趋势。社会组织则可能成为新时代乡村社会的“黏合剂”。正是因为这种“黏合剂”功能，社团组织在享受社区公共文化资源的同时，也成为公共文化产品落实的嫁接者，进而发挥“双向互动式”服务的驱动效应②刘磊.社区公共文化服务“合作化”供给机制及其效度——基于武汉市爱家国际社区的调查与思考［J］.云南行政学院学报，2017（1）：10-17。，从而使其在管理型政府向服务型政府的转变过程中，成为政府职能的重要助手，可为人们提供更为多元的公共文化服务。在乡村的场域中，政府机构是治理的国家主体，民间组织是治理的社会主体，个人则是治理的行动主体③殷民娥.多元与协同：构建新型乡村治理主体关系的路径选择［J］.江淮论坛，2016（6）：46-50。。发挥社会组织的黏合剂功能，有利于整合政府、组织、个体等不同层次以及体制精英（如政治精英）、非体制精英（如经济精英、文化精英）以及普通村民等多元文化主体的资源与力量，优化乡村公共文化服务供给体系。

从乡村社会组织孕育的时间起点以及所包含的现代性元素的多少来看，乡村社会组织大致包括传统型和现代型两大类。培育社会组织，实现乡村公共文化服务供给体系的优化，可从两方面展开：（1）强化传统型社会组织。我国乡村有众多传统类社会组织，例如周期性举办的社戏、龙舟赛等社会组织，以及在传统习俗基础上，以传统节日为契机开展剪纸、年画活动的社会组织等，在趣缘群体基础上组建的戏曲、舞蹈以及腰鼓等社会组织。传统型社会组织一般均已存在，能够周期性举办各种文化活动，从而筑牢了乡村公共文化服务体系的基础。传统社会组织功能的正常发挥，可以为人们提供基本的文化需求。（2）培育现代型社会组织。科学技术的快速发展以及城市对于乡村的持续辐射，催生了人们的现代性文化需求，现代型社会组织也应运而生。例如，当前流行于乡村的广场舞组织就是其中一种常见的社会组织。然而，当前乡村社会还需要更为专业的现代型社会组织提供更为多元的社会服务。例如，随着上世纪80年代中央电视台开办春晚以来，春晚引领的现代文化艺术形式开始成为乡村公共文化的重要组成部分；又如在青岛西海岸乡村社区，当地在公共文化服务中抓住小品、小戏等文艺载体，持续开展“小品小戏进社区”活动，对于宣传方针政策、传承民间传统、丰富乡村文化等产生了深刻影响④潘鲁生.中国乡村社区公共文化服务体系建设新论——以山东青岛西海岸新区为例［J］.山东社会科学，2019（6）：118-122。。

（四）建构合力框架：多元主体共建共治共享的公共文化服务供给格局

乡村振兴是政治、经济、文化、社会与生态文明的全面振兴，而文化则发挥“铸魂”的重要作用，失去了“灵魂”的乡村不仅不会是人们希望的乡村，而且很有可能成为某种“四不象”意义上的乡村。因此，综上所述，通过政府、社会和市场之间的三方联动，建构一个合力框架，实现多元主体共建共治共享的公共文化治理格局则是必由之路：（1）转变政府职能，实现政府的管理型角色向服务型角色转变，主要措施包括：其一，在推动社会治理重心向基层下移的过程中，将市场和社会能够承担的职能交由市场和社会承担；其二，发挥政府兜底保障作用，即在社会组织发育迟缓、市场力量尚未介入的情况下，政府应该保障农村居民基本文化需求的供给。（2）培育社会组织，通过社会组织的黏合剂功能将不同层次、不同类型的多元主体汇集到同一平台，提供多元的文化服务，其中需要传统型社会组织和现代型社会组织两类社会组织分工合作，各有侧重。（3）引入市场动力，通过文化补贴，刺激农村居民的文化消费，引导市场主体拓展文化消费，从而链接乡村公共文化服务的需求侧与供给侧，满足农村居民基本需求以外的更高需求。

四、结论与讨论

以既有研究为基础，本文在分析乡村公共文化服务体系中供给侧与需求侧存在的问题及其原因的基础上，提出乡村公共文化服务供给体系的优化策略。在当前的乡村公共文化服务供给体系中，政府在自上而下的公共文化资源输入的同时，缺乏公共文化需求者自下而上的反馈机制，政府的文化供给不能适应新时代农村居民差异化、多样化的文化需求。作为供给侧主体的政府一头独大，缺乏社会组织和市场主体的参与，导致当前的乡村公共文化服务供给体系陷入供给和需求不匹配、或错位的困境：公共文化服务体系中供给侧遵循的是“以建设促供给”的逻辑，而需求侧则是遵循自愿满意的逻辑，供给侧和需求侧存在断裂、脱节等问题。针对通过转变政府角色、培育社会组织、引入市场动力、建构合力框架等举措，链接业已断裂的供给侧和需求侧，进而优化供给体系，实现多元主体共治共建共治共享的乡村公共文化服务供给新格局。

相对而言，在理论上建构政府、市场和社会的合力框架较为容易，在实践中尝试践行并有效地形成政府、市场和社会的合力，其难度则是难以预测的。在一定意义上，合力框架能否在实践中转化为切实有效的成功经验，要求践行者必须清醒地认识到两个方面的发展趋势：其一，基于新时代“推进国家治理体系和治理能力现代化”的现实要求，以及当前政府在乡村公共文化方面的“可为”与“不可为”的角色界定，政府适当放权，社会与市场的角色功能愈加凸显，将是一种必然趋势；其二，基于我国乡村地域广袤的现实，在实践中必须顾及到乡村的“南北中国”差异①贺雪峰.南北中国：村庄社会结构视角的中国区域差异［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2013（03）：20-22。，以及“东中西”差异；其三，基于不同发展阶段，政府、市场与社会在公共文化服务体系建构的不同阶段承担的角色亦存在差异，需要在认识阶段性差异的基础上稳步推进，切不可一蹴而就。一般而言，在前期，政府的主导功能必须要得到强有力的保障，在中后期，在社会与市场力量激活与强化的过程中，政府的主导力量方可逐步让位。