农民主体地位与农地制度变革的路径选择*

李飞龙，梁宏志

（1，2.贵州财经大学，贵州 贵阳，550025）

一、问题意识与分析框架

在历史长河中，农民始终处于社会的底层，难以得到应有地关注，这是因为受文化知识和政治地位所限，他们无法书写自己的历史，在政治改革和社会发展中更不能展示应有的作用。但是，在社会进步的动力层面，农民显然并非一无是处，相反，农民对国家和社会发展有着重要的推动作用。

在农村社会，不论是战争时代，还是和平岁月，土地制度无疑是农民最关注的议题之一，这是涉及到土地权利分割、利润分成，以及生产生活延续的重大问题。面对国家推行之土地政策，农民或赞同，积极配合，或中立，默默观望，或反对，从中阻挠，均是农地制度变革与延续的重要推动力。不论是何种社会心理和集体行为，都会推动（或阻碍）农地制度的变动，都是农民主体的展示方式。

党的十九大以来，国家越发重视农民的主体地位。在2017年的十九大报告中，中共中央提出要实施乡村振兴发展战略，“培育新型农业经营主体”。2018年的中央一号文件，又明确指出，实施乡村振兴发展战略的基本原则是“坚持农民主体地位”。同年9月，在国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中，再次将“坚持农民主体地位”列为乡村振兴的基本原则，要求各级政府调动农民的积极性、主动性、创造性。这些战略与规划，体现了中共中央对农民主体地位的重视，也呼吁学术界能对农民主体地位进行更多地讨论，并积极探索土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的改革思路和实践模式。

目前，对农民主体地位与农地制度变革的研究，学术界一般都是分而论之。在农民主体地位方面，较早提出农民主体的学者，多是从农民自身出发，强调农民创造主体和价值主体，较少关注外力的作用。①潘逸阳.农民主体论［M］.北京：人民出版社，2002：60-75。之后的研究者逐渐注意到国家与农民互动关系下农民主体地位的历史演变。②李飞龙.新中国成立以来农民主体地位的历史演变——基于国家与社会的互动分析［J］.云南行政学院学报.2013（3）：88-90。近年来，学者主要是紧扣国家乡村振兴发展战略，如有的研究者认为，只有具有独特禀赋的“中坚农民”才是乡村振兴的主体。③杨磊，徐双敏.中坚农民支撑的乡村振兴：缘起、功能与路径选择［J］.改革.2018，（10）：60-70。有的研究者将集体生产、土地集体所有制与市场竞争置于同一语境下，来讨论乡村振兴下农民主体的内涵。①陈筱童.乡村振兴与农业现代化研究［J］.山东社会科学，2019（8）：97-102。

在农地制度变革方面，成果更为丰硕。如有的研究者将交易费用、经济绩效、产权配置等置于成本和制度的考量之下，分析农地制度的变革。②姚洋.中国农地制度：一个分析框架［J］.中国社会科学，2000（2）：54-65+204。有的研究者认为“生存危机”推动了土地制度的变革③张静.土地使用规则的不确定：一个解释框架［J］.中国社会科学.2003（1）：113-124。；“路径依赖”是中国农地制度变革的重要力量。④孙涛，黄少安.制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究——以改革开放以来中国农村土地制度变迁为例［J］.广东社会科学，2009（2）：19-24。还有的研究者，以正式制度与非正式制度为分析框架，来分析农地制度的延续与变革。⑤李飞龙.中国农地制度70年变革：以正式制度与非正式制度为分析框架［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2019（5）：68-75。

诚然，伴随着“三农”问题的突显，农民主体地位越发得到了学界的重视。不过，上述研究却很少将农民主体地位与农地制度变革置于同一脉络下讨论，或许是因为研究者多关注国家政策在农地制度变革中的推动作用，较少从农民主体来理解农地制度的变革。同时，在以往的讨论中，研究者多重视制度持续性、路径依赖、政策执行力等概念，强调国家土地制度对农业、农村、农民的影响，而对制度的动态性和复杂性重视不足。基于此种判断，本文拟用“制度黏性”这一概念，来解释农民主体地位和农地制度变革之关系，重在强调制度的动态性和变通性。

“制度黏性”（institutional stickiness）是由Peter J. Boettke 等人提出，其目的是提供一个解释框架，回答诺斯等人所倡导的路径依赖和文化是如何作用于制度的。Boettke 等人在新发展经济学视角下，考察了内生制度、外生制度与地方要素的互动，以及对经济增长的影响等诸多问题，他们认为制度黏性会因与地方文化的远近而减弱和增强。此后，中外学界对制度黏性的应用逐渐广泛，政治学、社会学、公共管理等领域均有提及，并出现了王敬尧、魏来等人利用制度黏性讨论中国农地制度存续与变迁等研究成果。⑥王敬尧，魏来.当代中国农地制度的存续与变迁［J］.中国社会科学，2016（2）：73-92;魏来.中国农地制度变迁中的黏性研究——正式制度与非正式制度相关性考察［D］.华中师范大学.硕士毕业论文，2015。

需要说明的是，有制度黏性的存在，就有黏性稀释，这是对原有制度不断消解和改变的过程，通常是由非正式制度来完成。一般而言，制度黏性具有三个基本特征：其一，连续性。制度黏性一旦生成，不论合理与否，都会存续一段时期。其二，动态性。黏性与制度所在时间、空间有很大的关系，并随着时空的变动而改变。其三，变通性。在特定时期和特定因素的影响下，制度黏性可能会被冲淡，直至制度变迁的发生。

简言之，本文即是以制度黏性为分析框架，通过对农民主体地位的解读，来审视明清以降，尤其是中华人民共和国成立以来的农地制度变革，并讨论农地制度的多种模式，借以寻找农民参与土地权利的可行路径。

二、农地制度变革中农民主体地位的演进

明清以降，随着农村稳定格局的基本形成，中国农地制度也得到完善与发展。除去一些特殊情况，农村土地配置的基本形态是土地私有，这一属性对农村社会结构产生了重大影响。就地权变动而言，土地私有与市场运作结合，产生了土地市场的多样化，包括绝卖、活卖、押租、抵押、永佃等，并将土地切割为田底、田面，由此产生了“一田二主”，甚至“一田多主”的情况。⑦曹树基.传统中国乡村地权变动的一般理论［J］.学术月刊.2012（12）：117-125。土地私有保证了农民对土地拥有的话语权，市场机制保证了交易双方在公平的环境中进行，此时农民主体得到了较为充分地展示。不过，这种理想状态下的土地产权制度往往会受到外来因素的干扰，尤其是政治的力量，明朝的宗藩制度、清朝的圈地制度就是政治干扰农地制度的具体例证。近代以来，随着民国政府将权利下移至区一级的行政机构⑧［美］黄宗智.国家与村社的二元合一治理：华北与江南地区的百年回顾与展望［J］.开放时代，2019（2）：20-35。，导致了行政成本地扩大，加之频繁的战争导致税收和兵役压力倍增，政治对农地制度的影响更加明显。所以，在人多地少的中国农村，仅有土地私有和市场运作，并不能保证农民的主体地位。更何况在普遍贫困的社会中，生存权都受到极大地挑战，何谈农民的其它权利。

中华人民共和国成立以后，农地制度变革很快在全国铺开。与已经进行减租减息和土地改革的老解放区不同，新解放区首先进行了减租、退押、废债等清理产权关系的经济运动，贫雇农为此得到了大量的粮食和财物。中共贵州省委还专门推行过清退帮工、帮粮运动。①为清退帮工、帮粮建议书（1951-3-5）［A］.中共贵州省委党史研究室.贵州省档案局（馆）.建国后贵州省重要文献选编（1951-1952）［C］.2008：25。目的就是为了理清租佃关系，调动广大贫雇农的积极性。直到1952年上半年，广西、云南、贵州、四川、西康、绥远六省才完成了土地分配的改革。在土地重新分配的执行层面，各项政策也并不是一成不变，刚硬的推行，而是因时因地，变通地执行，如土地分配中照顾“原耕”的问题。在土地改革之前，新解放区的农民就已知晓重新分配土地的必然性，或者说，自己耕作的土地很可能会被分配给他人，这样势必会影响农民去从事施肥、浇水等养田行为。针对这一问题，各地采取的办法是照顾“原耕”，尽量减小变动原有土地。显然，农民消极生产的反应引发了农地制度的调整，虽然此举不能从根本上改变土地改革的大势，但对具体执行方式的影响还是效果明显的。

农业合作化运动时期，农民土地所有制走向终结，集体土地所有制开始实行，由此导致农民主体地位的逐渐势弱。具体表现在：其一，失去了土地的所有权。随着农村合作组织由互助组，到初级社，再到高级社的渐次推进，土地的所有者也由农民过渡到集体。其二，失去了土地的处置权。土地交付集体以后，农民不仅不能买卖、典当、租赁土地，而且耕作权也受到了很大限制，也就是说，农民不能决定耕作和收获的时间、耕作的内容与方式，处置权完全由集体掌握。其三，失去了土地的收益权。合作化运动导致农业税、统购统销的对象由农民个人转变为集体，降低了获取乡村资源的成本。但是，土地权利的丧失，并不代表农民主体的完全消亡，乡村社会的原有秩序和传统习惯仍旧给农民积极性、主动性、创造性的发挥，提供了不少的生存土壤，这是刚性土地制度在乡村社会的弹性适应，也是制度黏性的具体体现。如1956年下半年出现的“拉牛退社”现象。②关于退社和大社问题（1956-12-6日）［A］.中华人民共和国国家农业委员会办公厅编.农业集体化重要文件汇编（1949-1957）（上）［C］.中共中央党校出版社，1981：655。面对高级社所规定之土地和大型生产工具入社，农民根据“自愿”的入社原则，纷纷退出合作社，另行单干。或者在极短的时间内宰杀耕牛，以减少入社的损失。虽然，“拉牛退社”改变不了合作化运动的发展趋势，但也给国家政策的执行者敲响了警钟，展示了农民抗争的一面。

农业的社会主义改造完成以后，为了进一步提高农业生产的组织规模，人民公社很快取代了高级社，直至1961年确立的“三级所有、队为基础”的基本模式。1961年以后，农村土地制度保持了近二十年的相对稳定。总的而言，人民公社化时期的农民与农业合作化时期的农民基本相似，亦丧失了土地的所有权、处置权和收益权，可供农民发挥积极性、主动性、创造性的空间并不充裕。但是，作为理性的小农，并不会因为宏观形势所迫就逆来顺受，他们会根据客观环境来选择对自己最优的行为，如自留地、包产到户、瞒产等。集体化时期，农民总是尽可能地将自己的自留地精耕细作，而对集体的田地却漠不关心；一旦国家对包产到户放开口子，各地农民多是一窝蜂的争相加入；在应对国家粮食收购上，农民会集体隐瞒粮食产量，以求多分得一部分，有时基层干部也会主动参与其中，形成干部与农民的“共谋”。人民公社化时期农民的行为证明：“农民远非许多人想象的那样是一个制度的被动接受者，他们有着自己的期望、思想和要求。他们一直有着‘反道而行’的‘对应’行为，从而以不易察觉的方式改变、修正，或是消解着上级的政策和制度。”③高王凌.人民公社时期中国农民“反行为”调查［M］.北京：中共党史出版社，2006：192。而这种改变、修正和消解，就是农民的主体作用，是农民主体地位隐性的展示。

1978年冬，安徽省凤阳县小岗村农民不堪忍受集体生产所带来的饥饿和绝望，偷偷地决定分田单干，他们私下约定：在履行生产队的农业税以及粮食征购义务后，各户可以保留自己的全部收成。这一事实，以后被官方和拥护改革的学者反复引用，以证明中国农民在去集体化过程中的首创精神、自发性和草根性，以及农村改革正当的必要性和合法性。④［美］李怀印.乡村中国纪事：集体化和改革的微观历程［M］.北京：法律出版社，2010：236。显然，小岗村农村的分田行为，并不是一时兴起而为，而是人民公社时期长期形成之“反行为”的集中体现，是农民主体意识作用下的结果。为了破解集体化的困境，国家顺势而为，实行了家庭联产承包责任制。实际上，20 世纪80年代初期，改革者的尝试就是不动所有权，盘活使用权，赋予农民越来越多的土地经营权，充分调动农民的积极性、主动性、创造性，以逐利驱动农村经济的全面发展。在此指导原则下，农民的主体地位得到了充分地展示，他们开始利用国家的政策从事各种非农的经营活动，乡镇企业就是人地关系松动下的产物。出于利益驱动，农民不仅要用足、用活国家土地政策，还会突破国家政策的限制，结果出现了大量非法占用农地的情况。与集体化时期的瞒产类似，农民的非法用地也是农民改变、修正、消解国家政策的结果，是农民主体作用的表现。

进入21 世纪，法制化、规范化，以及改革红利普及化，成为农地制度变革的典型特征。2002年出台的《农村土地承包法》和2007年颁布的《物权法》，是国家在法制化、规范化上的重要举措；国务院于2003年开始全面推行的农村税费改革，以及2005年正式取消了农业税，是改革红利普及化的重要举措。两者体现了国家试图规范土地权利和实现“均田免赋”的构想。同时，这一系列政策、法规的出台，也是对农民从事非农经营活动、突破国家政策限制地回应。从农民的角度出发，正是他们的主体性行为，才迫使国家规范农地制度，出让一部分改革的红利。中国共产党十八大以来，经济发展已经步入“新常态”，“改革是最大的红利”已经实现，各地为了提升农民的积极性、主动性、创造性，解放和发展生产力，农民的主体性地位不断提升，中国农地制度正向更加活跃、更加规范的方向发展。

从农民主体地位的演进来审视中国农地制度的变革，明显可见的是，国家土地制度在农村推行过程中，并非刚性不变的，而是弹性变动的，土地制度会随着时间的推移、地区的改变而发生变化，并不断稀释原有的制度黏性，这不仅是土地制度动态性的展示，也是地方变通性的体现。正是因为这种动态性和变通性，土地制度才能表现出稳定性，尤其是一些低效的土地制度，仍会延续数年。或者说，在农地制度的变革中，由于国家与农民之间的互动与调适，消解了一部分矛盾，才导致原有农地制度的长期存在。

三、农地制度模式与农民参与策略

（一）农地制度的几种模式

综合历史演进和现实治理，中国农地制度大致可分为四个类型，下面将分别讨论。

第一，农民所有、农户经营。农民所有、农户经营是土地私人占有、农户分散经营的土地制度，传统社会中大部分时期，以及合作化运动之前，都属于此类。农民拥有土地的所有权，可以随意处置名下的土地，有助于提升农民的主体地位。但是，在诸子均分的遗产继承制度下，却不可能形成大农场的规模经营，土地细碎化是传统中国土地发展的必然结果。浙江南部石仓阙氏家庭的家谱和文书证明，在少受饥荒、疾病、战乱等外界因素的影响下，土地会趋向细碎化，人口会趋向饱和与贫困。①车群，曹树基.清中叶以降浙南乡村家庭土地细碎化与人口压力北京［J］.史林，2014（2）：58-65+190。1952年的土地改革，实行按人口均分土地，无疑又加重了土地的细碎化，阻碍了农业生产向机器耕作和现代化迈进，这也是合作化运动的原因之一。

第二，集体所有、集体经营。集体所有、集体经营是土地归集体所有，经营权也归集体支配，农户和家庭很难获得相应的权利，这一特征在集体化时期表现的尤为明显。集体所有、集体经营的土地制度，有助于社会主义工业化建设和国防稳定，农村教育与医疗方面的成绩也不可否认。但是，农村每工分的报酬长期徘徊不前，农民生活难以得到改善，农民生产积极性不高，确实制约了农业向现代化的发展。

第三，集体所有、农户经营。集体所有、农户经营大致等于家庭联产承包责任制，集体化时期的包产到户也属于此类。20 世纪80年代以来，去计划经济和去集体化是国家对农村采用战略的基本思想，其精神实质是“集体”向“个人”的转型，家庭再次作为市场经济中“个体”，参与资源配置。这种思想得到了自由主义经济学理论的支撑，他们认为在市场竞争中，作为个体的家庭可以理性的追逐利益，进而形成资源的优化配置。但是，改革开放40 多年的实践证明，仅靠个体家庭的理性逐利，并不能形成竞争的良性循环，一大批“农业大户”依靠国家政策的倾斜，快速走向了致富之路，而更大多数的普通农户却未得到政策的优待，这是贫富差距逐渐拉大的重要原因。同时，小农经济有其强韧的生命力，农业也并没有实现向现代化转型，农产品依赖的仍是千千万万的小商小贩——这种成本极高的旧商品体系。研究表明，推动小农户向新农业转型的，并不是国家的资本支持，而是市场营利的激励和农户打工的收入。②［美］黄宗智.高原.中国农业资本化的动力：公司、国家，还是农户［A］.中国乡村研究（10）［C］.福建教育出版社，2013：28-50。

第四，集体所有、规模经营。集体所有、规模经营与集体所有、集体经营并不一致，不代表向集体经营的回归，而是针对土地细碎化，致力于如何将农民组织起来的一种土地经营方式。目前“规模经营”主要有地块归并和小型化规模经营、联耕联种和服务型规模经营、土地集中流转和土地规模经营等种类，前两类分别在湖北沙洋、江苏射阳展开试点，后者范围更广，发达地区的多地均已试行。①夏柱智.农业治理和农业现代化：中国经验的阐释［J］.政治学研究，2018（5）：20-23。不过，这种土地经营方式仍处于试行阶段，并未在全国范围内普遍推行。

（二）农民的参与策略

诚然，上述四种农地模式都有优点和无法克服的缺点。不过，相比较而言，在当前的社会环境中，集体所有、规模经营的土地制度显然更为可取，也是农村土地“三权分置”改革，以及发挥农民主体地位的主要路径。

当前，在农地制度变革的路径选择中，因为意识形态的指导性作用，土地私人所有并不符合实际情况，而且土地私人占有很可能会阻碍规模经营，不利于农业现代化的发展。因此，农地制度变革的路径应该基于土地集体所有制而展开。大致而言，农民发挥主体地位，获得更多的决策权，主要应考虑三个层面的问题。

首先，土地产权的确立与分割。自中华人民共和国成立以后，土地产权的确立几经变动，直至国务院颁布《关于农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》后，才明确将土地的承包经营权进一步划分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。这是农村改革的一大创举，是农地制度向规划化、法制化迈进的重要一步。“三权分置”确立以后，农民就可以在权利明确的前提下，积极发挥积极性和创造性，减少农民与国家之间的抵牾。在确权以后，权利分割也成为可能，因为按照马克思的产权理论，产权包括很多单项权利，如所有权、使用权、支配权、继承权、经营权、占有权，等等。同时，中国传统社会中的地权也是分割的，在土地租佃中，就存在田底权、田面权、抵押权等各种权利分割，这是乡村稳定的重要基础。因此，不论是马克思的产权理论，还是中国传统的权利形态，都支持现代产权制度下的权利分割。也就是说，在土地所有权不能动摇的前提下，还可以继续分割承包权、经营权，使得这两种权利呈现出多样的形态。这样就可以积极调动农民生产的主动性，发挥农民的主体地位，创造出一个权利多样化、多态化的土地市场。新近，有学者提出农民可以将承包权出让给大户，自己作为雇工在大户的管理下继续生产，并从大户那领取红利和工资。②［美］黄宗智.国家与村社的二元合一治理：华北与江南地区的百年回顾与展望［J］.开放时代，2019（2）：20-35。这种方式既发挥了农民的主体地位，又实现了农业的规模经营。

其次，农业合作组织参与市场议价。目前，农业合作组织已经成为各国农业发展的主要载体，在日韩还出现了“东亚合作社”。同样，截至2016年底，中国农村已经拥有各类农业合作组织280 万个。③陆继霞，李琳琳.新型农业经营主体的培育和发展：一项文献评述［J］.世界农业，2018（3）：10-14+207。农业合作组织的基本类型有种植大户、农业合作社、龙头企业、家庭农场以及经营性农业服务组织等。④张新照，赵海.新型农业经营主体的困境摆脱及其体制机制创新［J］.改革，2013（2）：78-87。要发挥农民的主体地位，这些农业合作组织就必须与市场相结合，参与市场的资源配置。合作组织参与市场议价，可以一定程度上减少信息不对称带来的损失，降低市场地位不对等带来的高成本，这是单个农民所无法拥有的优势。具体来说，在生产上，农业合作组织可以准确把握国家政策导向和市场行情，并形成机械生产的规模效益；在交换上，农户可以依靠组织的力量，直接将农产品推向市场，省去过多且昂贵的中间环节；在分配上，在蛋糕做大的前提下，按劳分配，并照顾弱势群体，能够体现社会主义的人文关怀；在消费上，农户生活质量的改善，可以体现集体所有、规模经营的优越性。因此，农民主体地位的展示，不仅在于农民个人的主体性，而且还要包括农民群体的主体性。

最后，新职业农民的形成。新职业农民的形成是农民身份现代化的必然。在日本，从1960年代开始，政府就致力于打造新型农业经营主体，到20 世纪末，已经实现了农民身份的现代化。⑤王敬尧，段雪珊.“人”“地”关系：日本农地制度变革与农业现代化［J］.清华大学学报（哲学社会科学版），2018（4）：180-191。现阶段，中国的新职业农民并未形成，农民打工收入仍是农村经济发展的主要动力，这急迫要求发挥农民的主体地位，培育新型的职业农民，实现农民从兼业化向专业化发展。从理论上讲，未能在城市站稳脚跟的农民工，以及农民二代，很可能会返回农村继续从事农业生产。但实际上，由于城乡在医疗、卫生、生活水平的差异，未能站稳脚跟的农民工和农民工二代，并不打算就此回乡，而是“悬浮”在城市之中，而农村中多剩下留守儿童与老人，新职业农民之路任重而道远。同时，在新职业农民的形成中，土地的碎片化和传统的经营方式也是重要的制约因素，这就要求土地从碎片化走向规模化，经营从传统走向现代。最终，在国家政策和组织协调下，加大培训，提升能力，努力实现农民身份的现代化。

四、总结与讨论

农地制度中农民主体性地位的演变是明代以来整个制度变迁的缩影，与近代中国转型、共产革命、工业化发展、国防稳定均存在广泛的关联，因此我们讨论的重点是寻找一种分析框架，以便从整体上理解农地制度变迁和农民主体地位，并由此引发对当前农地制度的思考和可行性尝试。研究表明：第一，中国的农地制度具有黏性，当黏性生成后，可以通过黏性稀释，维护制度的持续性，但当黏性稀释到一定节点之后，制度就会发生变迁。第二，作为刚性的国家土地制度，在乡村社会推行时，并非一成不变，而是具有变通性和动态性，而这种变通性和动态性恰恰就是制度稳定性的基础。第三，农民主体可能会因为国家制度的强弱，展示出不同的形态，时而显性，时而隐性，但农民主体却一直存在，即便是在集体化时期。第四，在所有权、承包权、经营权“三权分置”的背景下，农民主体地位的发挥，应该主要着力于承包权和经营权的分割、农业合作组织的市场化，以及新型职业农民的塑造上。就中国农地制度的类型而言，集体所有、规模经营或许是当前最为有效且可行的土地制度形式。

至此，我们已经清楚了中国农地制度变革中农民主体地位的逻辑演进和理论阐释。值得注意的是，本文一直站在维护农民积极性、主动性、创造性的角度，这主要是基于以往农民主体地位往往不受重视的考虑，“是制度对农民的赋权取向被打折扣，限权取向被强化，从而加大了征地矛盾和土地治理的难度”①吴毅.农地制度变革的路径、空间与界限——“赋权—限权”下行动互构的视角［J］.社会学研究，2015（5）：36-62。。但是，维护农民主体地位并不代表农民就可以肆意冲破制度的限制。实际上，改革开放以来，由于土地确权工作的滞后，国家、地方政府与农民之间一直冲突不断，也出现了农民从维护权益，发展到“漫天要价”的情况。因此，不论是政府，还是农民，均应在制度的范畴内展开博弈。当然，在国家与农民的对峙中，农民显然是弱势的一方，这大概也是本文强调农民主体地位的原因之一。

当前，各种农地制度的设计和试点此起彼伏，作为关系亿万农民利益的重大问题，作为承载国家稳定和现代化建设的关键问题，今天的农地制度变革应尤为慎重。设计和试点或许可以在一地或多地成功，但盲目推广到全国，就可能产生不可挽回之损失。因此，农地制度推进的关键，还是在农民主体地位，需要问农民“答应不答应”“满意不满意”“高兴不高兴”，只有在农民支持下的土地政策，才会真正的花开满地、落叶生根。