“三个队”的回顾与启示 *——现代国家边疆治理中的云南农垦

欧阳洁

（云南省社会科学院，云南 昆明，650034）

农垦，既是中华人民共和国成立之初依照计划经济原则创办的新的农业生产组织，又是应对国内外复杂局势、稳定边疆需要下社会形态比较完整的特殊政治组织，同时，也是现代中国边疆治理中的一项重要举措。在新中国成立之初，以毛泽东为代表的第一代领导人便着手农垦建设并提出其肩负的“三个队”的任务，这不仅是对历代王朝传统屯垦的发展，更形成了现代国家具有特色的边疆治理模式。在共和国成立70 周年之际，以云南农垦的建设发展历程，对“三个队”边疆治理经验的回顾具有重要意义。

一、“三个队”的边疆治理理念的提出

我国历来重视边疆治理。自秦汉开始，边疆治理的一个重要内容就是移民戍边，即通过从内地向边疆移民，兴边屯田，扶植农桑，以发展经济来加强边疆地区的建设和巩固边防。作为中国历代王朝国家边疆治理的传统策略，移民实边政策的实施带动了边疆地区全面发展，逐渐缩小和内地经济上的差距，增强了边疆少数民族与主体民族间的融合。

中华人民共和国的成立，建立了真正意义上的现代民族国家，这对中国的边疆治理具有革命性意义。尤其在新中国成立之初，不仅是新的边疆概念和边疆治理方式的形成时期，也是我国边疆治理最富成效的时期①周平.我国的边疆与边疆治理［J］.政治学研究，2008（02）：67-72。。回顾这一时期的边疆治理，学界研究的主要聚焦于民族区域自治制度、民族识别和少数民族社会历史调查，以及少数民族地区的民主改革和社会主义改造等涉及边疆的重要事件②秦和平.关于民族区域自治与中国边疆治理的思考［J］.民族学刊，2014（03）：27-32；吴楚克.中国边疆政治学［M］.北京：中央民族大学出版社，2005：80；朱金春.现代国家建构视野下的边疆治理研究［D］.中央民族大学，2012。，相比之下，这一时期国家的一项重要举措——农垦系统的建立，对边疆治理所发挥的作用，虽得到肯定，但还尚未引起重视。

农垦系统作为长期、广泛存在中国大地上的一种特殊组织，由于历史原因所形成的相对封闭性，学术界对其关注一直较少。①廖周.新中国农垦史研究综述［J］.农业部管理干部学院学报，2013（02）：39-42。早期研究成果多集中于系统内部主导的基础性的文件汇编、史志资料和回忆录搜集整理；或是宏观层面对农垦发展历程和成就的著述。近年来，基于实地调研和学科理论为指导的学术研究开始新起，形成关注于现实的改革转型和探讨体制得失的历史进程的两条研究路径。绝大部分研究都肯定了农垦在现代国家建设和边疆治理中发挥的作用，指出：农垦将为完成军事任务而驻扎在边疆的军队成建制地在当地转业，实行军垦，在加强边防的同时也增强了国家对这些地区的干预能力；与此同时，从内地向边疆移民，在现代国家计划下有组织地进行垦殖，在一定程度上改变了当地的人口结构和地方社会文化，促进了边疆开发②周平.我国的边疆与边疆治理［J］.政治学研究，2008（02）：67-72。。尤其是对新疆建设兵团的研究，将其视作一种特殊的政权组织形式，既是推动边疆经济发展的重要力量，又肩负着守疆卫国之职责。③刘国锋，李世源.新疆生产建设兵团的政权组织模式［J］.郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2010（01）：16-18。其中，魏英杰通过对新疆建设兵团体制和发展历程的粗线条勾勒，进一步指出其在当代边疆治理中的意义：与中国古代的屯田制度是为了配合中央政府的军事行动、并对当地政权加以威慑不同，新中国后的兵团职能远远超出了军事的范畴，实现了对新疆实行更加有效的全面治理。④魏英杰.边疆治理中的新疆建设兵团［N］.文汇报，2015-7-17。事实上，这种全面治理，更具体、明确地说也就是本文所讨论的“三个队”的边疆治理理念，即“要发挥既是生产队，又是工作队、战斗队的作用。”⑤农垦部政策研究室，农垦部国营农业经济研究所，中国社会科学院农经所研究室编.农垦工作文件资料选编［Z］. 北京：农业出版社，1983：954。所谓战斗队，就是保卫祖国统一，维护社会稳定，这是治理的首要任务；所谓生产队，就是要搞好边疆生产建设，大力发展农垦经济，这是边疆治理的重要保证；而所谓工作队，即要做群众思想工作，团结各族人民，全心全意为人民办好事。

早在土地革命战争时期，毛泽东就明确了工农红军要执行的“三大任务”：即打仗消灭敌人，打土豪筹款子以解决红军和根据地人民政府的费用，以及群众宣传工作，这也是战斗队、工作队、生产队的基本思想的雏形。到了抗日战争时期，以南泥湾为代表的军民大生产运动迅速发展，军队作为生产队的作用开始凸显。毛泽东进一步指出：“只要我们全体英勇参战的八路军新四军，人人不但会打仗，会做群众工作，又会生产，我们就不怕任何困难，就会是孟夫子说过的，就会无敌于天下。”⑥毛泽东.毛泽东选集第三卷［M］.北京：人民出版社，1991：928。以此拉开了现代中国屯垦的序幕，并形成了“三个队”的新屯垦理念。

1949年12月，毛泽东签发了《中央人民政府人民革命军事委员会关于一九五〇年军队参加生产建设工作的指示》，该指示提出：“人民革命军事委员会号召全军，除继续作战和服勤务者而外，应当担负一部分生产任务，使我人民解放军不仅是一支国防军，而且是一支生产军，借以协同全国人民克服长期战争所遗留下来的困难，加速新民主主义的建设。”⑦农垦部政策研究室，农垦部国营农业经济研究所，中国社会科学院农经所研究室编.农垦工作文件资料选编［Z］.北京：农业出版社，1983：19。作为新中国启动农垦（尤其是军垦）事业的最初号令，关于新中国农垦肩负“三个队”任务的思想再一次完整而精辟地表达了出来。

在农垦建立发展的近70年历程中，“三个队”的表述不仅不断的出现在各级农垦的政策文件中，也进入了学者关注的视野。张振华、郑坤亮将“三个队”视作毛泽东屯垦思想的核心，指出这一思想的形成有其深远的历史渊源，其中“有两个队的原型是来自古代的屯兵和垦田，即我们所说的屯兵以执行战斗队的任务，垦田以执行生产队任务的形式。但毛泽东屯垦思想与古代屯垦思想的根本区别在于：把工作队和生产队、战斗队并列为人民军队的三大任务。”⑧张振华，郑坤亮.毛泽东屯垦思想及实践典范研究［J］.西北民族大学学报（哲学社会科学版），2004（01）：11-17。而本文正是在这一基础上进一步提出：“三个队”不仅是毛泽东等第一代领导人屯垦思想的核心，更是一种建立在现代国家基础上边疆治理的理念。与传统王朝国家屯垦戍边的目的在于边疆稳定不同，它是一套更加积极的全面治理体系，其目的在于边疆发展建设与现代国家整合。其不只是在古代屯垦思想中添加了“工作队”的任务，战斗队、生产队、工作队本就是一个互相促进和发展，密不可分的治理体系，而且，在农垦建设不同历史时期和面对现代中国边疆形势的不断变化，其也不断发展完善，被赋予越来越丰富的时代涵义和治理角色。

云南地处西南边疆多民族地区的区域特点和战略区位，使得对云南农垦的研究具有特殊意义。本文正是在上述基础上，以二十世纪五十年代开始建立的云南农垦为研究对象，通过史志、回忆录等档案资料和人类学田野调查、口述资料的结合，对云南农垦“三个队”建设的回顾和展望，来窥探现代中国如何在西南边地农垦系统建立中塑造国家意志、体制与认同，进而通过农垦的建立实现国家权力的深入，边疆融入与现代化发展。

二、云南农垦的建立与“三个队”治理模式的回顾

云南的垦殖事业历史悠久，溯源深远。从公元前2 世纪末，为开西南夷道，伴随羁縻政策，汉武帝在滇东北和滇池地区移民屯田兴修水利。三国时期，蜀汉王朝在云南岁课农桑，发展生产，在今曲靖地区大兴屯田，使之成为云南当时的经济文化中心。进入元代，在云南的军民屯田已遍及云南整个靠内地区，王朝政权大规模组织军队和民众实施屯田，据《元史》的《地理志》《兵志》记载，军屯和民屯在今昆明、曲靖、楚雄、红河、大理、保山地区分别为4.52 万亩和22.62 万亩。元代以后，云南社会经济的发展很大程度上得益于“兵自为食”的卫所屯田制度。卫所既是戍边防御的军事组织，又是生产单位。据《云南通志?兵食志》记载：全省军屯田土有1320632 亩（包括职田、屯田），相当于当时全省耕地面积的42%。此外，还有相当数量的民屯，一类以招募流民或罪徒者为主；一类则是商屯。人口主要来自苏、赣、湘、鄂、川等省和充军犯人及家属。至明代，屯垦制度不仅遍布云南腹地，还远及西双版纳、德宏等偏远地区。云南地广人稀，实施屯垦后，近百万内地军民进入云南，带来当时较为先进的生产工具和生产技术，为云南经济发展带来很大活力。同时也逐渐形成了各民族大杂居小聚居的格局，为开发和巩固西南边疆产生了深远影响。①云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：1。

然而，云南农垦的建立并非是传统垦殖的延续，提供天然橡胶，满足新兴的现代国家建设的迫切需要，这才是其建立最为直接的原因，也是当时一项重要的国家军事任务。中华人民共和国成立之前，作为重要的生产生活物资，橡胶主要依赖进口。随着朝鲜战争爆发，美国等西方国家对中国实行封锁禁令，为了打破封锁，保证国防及工业建设，中国政府和人民开始自力更生、克服困难发展橡胶事业。随着1951年，广东农垦及海南垦殖分局成立，种下中华人民共和国成立后的第一批橡胶。②高志国主编.当代中国的云南（上）［Z］.当代中国出版社，1991：337。在国家大力支持下，1951年9月云南省农林厅林业局便成立了林垦处③中国农业全书总编辑委员会编.中国农业全书·云南卷［Z］.中国农业出版社，2001：257-258。，1952年底，中共中央政务院决定正式开辟云南植胶区，④高志国主编.当代中国的云南（上）［Z］. 北京：当代中国出版社，1991：339。次年2月，云南省发展橡胶种植的主管机构——云南省垦殖局成立了，直属中央人民政府林业部，下设蒙自、保山两个垦殖分局，在普洱设分局筹备处，以及河口、勐腊垦殖所，并筹建了13 个林场。1957年3月，农垦部长王震到云南视察后，将省热作局改为省农垦局，实行农垦部和省委双重领导，原垦殖场改为国营农场。同年又新建国营农场5 个，接管军垦农场和地方农场13 个。⑤中国农业全书总编辑委员会编.中国农业全书·云南卷［Z］.北京：中国农业出版社，2001：258。

在云南农垦建设过程中，“三个队”的治理任务贯穿始终。随着农垦多重地方治理功能的实现，新兴国家权力不断向西南边疆延伸和渗透，开启了现代国家对边疆整合和建设的历程。

（一）稳边固疆：作为“战斗队”的云南农垦

在历史上的云南边疆地区，王朝政权的统治尚未深入，多是以中心对边缘的影响和采取间接控制的策略。建国之初，对于刚刚实现了国家主权独立和民族解放中央政权来说，很难依靠行政垂直领导，完全实现国家力量深入云南的省、市、县三级政权。而以一套军事化管理运作基础建立起来的农垦系统，作为辅助和补充，使得新兴政权在国情复杂、国力有限的基础上一定程度上实现对边疆地区的直接控制。

在1950年代的云南边疆，各种势力都在对新政权进行挑战，除了国民党军队残部盘踞在滇缅边境一线，加上境外敌对势力、土匪时常入境骚扰破坏，挑拨地方民族关系，制造事端，进行策反活动，使得边疆局势复杂，斗争激烈。因为以橡胶种植为主，绝大多数农场都出于亚热带适合橡胶生产的边疆地区，云南农垦所属的39 个农场中有20 个位于国境线上①德宏垦区的盈江、陇川、瑞丽、畹町、遮放农场，思茅垦区的孟连农场，西双版纳的东风、橄榄坝、黎明农场打洛分场与缅甸接壤;西双版纳的勐腊、勐捧、勐满与老挝接壤;红河垦区的坝洒、河口、南溪、蚂蝗堡、金平农场，以及文山垦区的天保农场与越南接壤。，且大部分农场又处于对外交往的交通要道上，具有重要战略地位。尽管云南农垦建立的初衷是解决我国橡胶生产的问题，但事实上，在1980年代以前云南农垦一直是作为中央政权稳定边疆及辅助国家军事控制力而存在的。

这突出表现在云南农垦的机构和任职设置上都更加强调了军事化运作。云南农垦在成立之初就选择了军垦这一最为高效的组织方式②云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：18。，并成立了民兵组织，担负着“屯垦戍边”的光荣任务。最早的民兵组织以转业军官、退伍军人等党员组成，具有良好的军事素质，战斗力很强。民兵们都是“一手拿锄、一手拿枪”，在开荒生产的同时，站岗放哨、巡逻执勤，还积极参加当地军民联防，配合部队搜山堵卡，围歼入侵敌人。在农场职工的回忆：“守边疆，虽未达枕戈待旦的地步，但警惕的弦却是绷得紧紧的。况且，特务放黑枪我就听到过，夜间放的信号弹我就不止一次地看到过。毋庸讳言，那时西双版纳的部分边境，并不十分平安。”③政协西双版纳傣族自治州委员会编. 我和西双版纳（1）［Z］.香港：中国文化出版社，2013：282。到了1970年代，云南农垦组建为云南生产建设兵团，实行以兵团建制为主的军事化管理，主要领导都为现役军人担任，职工也根据政治条件和身体素质，分为兵团战士和兵团职工。兵团战士按规定配备一定数量的冲锋枪、步枪和其他轻武器，设作训处、科，负责兵团战士的军事训练，还建立脱产的警卫通讯部队。④云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：418。现代军人所具备的国家观念、政治素质，军队的组织程度高和执行力强，不仅成为组织建立最为良好和稳定的基础，也成为边疆地区的现代国家意识构建的理想媒介。

不仅如此，在云南当代边疆的战例中，农垦成为最有效的军事补给。云南农垦戍边史上主要有3 次支前参战的重大战例，一次是在1961年7月为中缅两国勘界扫除障碍，西双版纳的景洪、东风等农场选派精干民兵2000 余人配合部队，肃清了盘踞边境一带的国民党残军。另外两次则是对越自卫反击战和收复老山的战斗中，处于前线的天保、河口、八步、健康等农场全力以赴投入参战和支前工作。据统计，在自卫反击战中，农垦系统参战民兵和支前民兵共有2.18 万人，有2563 人立功，有87 个集体立功授奖；在收复老山的战斗中，天保农场参加支前的职工有1400 余人，67 人立功，有9 个集体荣立三等功。

作为“战斗队”的云南农垦，不仅在现代国家成立之初复杂边疆局势中维护了主权统一和领土完整，其组织形态的构建和运作也推动了边疆社会对现代国家基本政治制度从认知到认同，其“保家卫国”“屯垦戍边”农垦精神对边疆的辐射不仅塑造了边疆民众对现代国家的归属感，并伴随边境冲突与危机的化解生发出爱国主义情怀和效忠国家的意识，成为国家认同的基础。

（二）地方农业现代化：作为“生产队”的云南农垦

在生产建设方面，云南农垦不仅为现代国家建设提供了战略物资保障，同时，作为企业向地方政府纳税，截止1990年底，云南农垦上交地方财政税金2.96 亿元。⑤云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：426。农垦的建设发展不仅扩大了地方政权的财政来源，更为重要的是，作为“生产队”的云南农垦基于农业示范和科技推广，成功探索了边疆山地开发的独特之路，尤其是对亚热带地区的农业发展模式和区域经济的整体布局的规划，为区域经济发展奠定基础，从根本上改变了云南边疆面貌，为西南边疆整合到现代国家进程创造了条件。

事实上，云南农垦在对边疆经济建设的探索上经历了一个与其他农垦不同的复杂变化的过程。在全国层面上，农垦成立之初就被赋予了探索农业现代化道路的历史使命，按照1952年农业部通过的《国营机械农场农业经营规章》第二条之规定，国营农场的首要任务就是“以先进的农业生产方式和农业科学技术，显示出农业机械化、集体化生产的优越性，向农民示范，并具体帮助农民走上集体化的道路”。⑥农垦部政策研究室，农垦部国营农业经济研究所，中国社会科学院农经所研究室编.农垦工作文件资料选编［Z］.北京：农业出版社，1983：70。具体来说：一是先进农业生产方式的示范者，另一是先进农业技术和经验的推广者。⑦韩朝华.新中国国营农场的缘起及其制度特点［J］.中国经济史研究，2016（01）：23-38。

作为先进生产方式的示范，云南农垦最初与其他农垦相似，着力于机械化生产，先后从苏联、捷克、匈牙利、罗马尼亚等国引进拖拉机和犁、耙、播种机、谷物收割机等配套农具，开始机械化试点。①云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：227。但随着以橡胶种植为主业的农场增加和山区的开发，由于设备不配套，农业机械化的难度加大。1963年，为解决林地机垦，从苏联引进了砍伐机、推土机，但都不适合山地作业。与此同时，云南农垦作为代表试点开始转向山地林地开垦机械的研发制造。1964年，全国性的《农业机械化》杂志征文向国庆十五周年献礼，云南垦区机械化试点的大面积梯田照片被选用刊登。②云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：231。但即便如此，由于橡胶生产原来就属于劳动密集型产业，生产过程中的割胶、定植都必须人工操作，仅仅依靠胶林的开荒，橡胶生产的机械化再难有突破。由于种植作物的特殊性和云南边疆自然地理条件，使得云南农垦在农业机械化的示范作用并不突出。但是，机械化的示范效应在边疆少数民族社会留下了深刻印象。“20 世纪60年代，农场刚进了几台东方红-54 和铁牛-40 型拖拉机，领导便派机务长和另外两名司机到周围村寨帮助机耕。当时，少数民族同胞从来没见过这种神通广大的东西，把三位司机看成了神人，请他们到缅寺里跟大和尚一起吃饭，拖拉机也被请到缅寺前，接受焚香顶礼。”③张宁.国营勐捧农场与原住民的协同发展——以梭罗寨僾尼人为例［M］.昆明：云南教育出版社，2003：39-40。即便在半个世纪后的今天，国营农场和民营橡胶生产中的机械化程度与当时比较并无显著差异，但是大型的农业机械第一次出现在云南边疆民众眼前，已然成为一种先进性和国家力量的象征。

相比之下，云南农垦在先进农业技术研发和推广起到了更为重要的作用。橡胶作为外来物种，在当地缺乏一套既有的生产经验和地方性知识，从橡胶的栽培、割胶、加工到植保都是建立在云南农垦系统内部形成了一套自上而下完备的研发推广体系。④在云南农垦成立之初就建立了云南特林实验指导所，其车里试验场也就是后来的云南省热带作物科学研究所。至1985年，云南农垦已有地区级以上的科研机构4 个，农场级的研究机构20 个，分场级的试验机构3 个，生产队级的植保机构34 个。农垦不仅吸收国外先进成果、经验，同时自身的科技研发更是云南农垦史上浓墨重彩的一笔。巴西橡胶在近百年来在世界热带地区广泛引种栽培，但均种植于南纬10°到北纬15°之间的低海拔地区，并将北纬17°以北视为“植胶禁区”。云南的橡胶种植区纬度在北纬21-25°，海拔高达600-900 米，部分达1000 米，本处于“植胶禁区”。云南农垦通过长期试验研究和生产实践，不仅解决了越冬耐寒问题，实现高纬度高海拔种植成功，而且成为全国单产和亩产最高垦区。1982年7月5日《人民日报》头版头条刊载了题为《我国种植橡胶北移成功》一文。当年10月，橡胶树在北纬18-24°大面积种植技术获得国家发明一等奖。

正是依靠这套技术，云南农垦的橡胶产业迅速发展，发挥了国家建设的“生产队”的作用。然而，单一化的以国家利益为目的，忽略了边疆自身自下而上的发展诉求，使得农垦与边疆地方社会的“场群矛盾”也不断激化，一度成为制约边疆稳定的因素。1964年，国家农垦部部长王震在云南视察农垦工作时，首次提到在农垦协助下发展地方民营橡胶。⑤恽奉世，黄纪英，黄文成.中国农垦天然橡胶四十三年纪事（1950-1993）［M］.北京：中华人民共和国农业部农垦局出版社，1994。现代民族国家的建设发展迫切需要打破象征国家的农垦与边疆之间的二元区隔，只有实现基于边疆发展基础上的区域资源和利益的共享，才能真正获得边疆的稳定和开发。从1960年代开始，由云南省热带作物研究所负责技术指导，农垦从规划土地、开垦梯田、提供种苗、定植橡胶、抚育管理直到投产割胶，从人力、技术到各项生产工具，均无偿提供支援，为民营橡胶的起步起到示范和推动作用。此后，又以专业技术培训班和相关技术经验交流会议的形式进一步提高民营橡胶的技术和管理水平。笔者曾在2011-2013年间在西双版纳少数民族村寨调查他们的橡胶种植，当“割面”、“干含”、“株距”、“定植”等等转业术语从一个个没有多少汉语词汇量的少数民族老人口中说出，着实让人大吃一惊，后来他们告之这都是1960年代农场技术员说的。

到了1980年代后，有的地方采取整个少数民族村寨纳入农场，成为了国营农场的一部分的方式开始尝试深度整合。除了技术支持外，资金的特殊扶持不断以地方性的政策法规形式得以保证：按照省委、省政府云发（1981）3 号文件确定，农垦每年从盈利中提取6%（1986年后改为7%）的资金，交地（州）财政扶持民营橡胶的发展。同时还规定，新发展橡胶种植成活验收后，每亩由农垦补助有偿无息贷款50 元，待有效益后逐步偿还。这一阶段为扶持民营橡胶，农垦从利润中提留地方2993.71 万元，每亩有偿贴息共2700万元。在农垦资金、人力、物力和技术等各方面积极扶持下，到1986年民营橡胶种植面积达到56.6 万亩，干胶产量2078 吨，当年产值1411.68 万元。①云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：431-432。而随着2000年后国际天然橡胶价格的一路走高，在西双版纳，除了自然保护区之外几乎所有土地都种上了橡胶，由农垦引入并发展起来的橡胶经济不仅彻底改变了像西双版纳这样边疆的自然生态环境，改变了这一地区传统的稻作农业与刀耕火种生产方式，在帮助少数民族地区脱贫致富的同时，也给边疆社会关系、生活方式和文化观念带来深刻的变迁。

此外，对于建国后的云南来说，农垦不仅带来现代农业，更是边疆工业的起点。云南农垦工业的起步最初是为了解决生产建设和职工生活等方面的困难，大多是生产自给性产品的工业。随后，1959年1月省局在大屯农场召开首次农垦工业会议，指出：“为加快农场生产建设，农垦必须大办工业”。这次会议之后，多数农场掀起了办工业的热潮。此后农垦工业建设几经调整和反复，橡胶加工逐渐发展成为工业建设的重点②但由于橡胶初加工产值划入农业产值计算，故从工业产值上无法反映出工业发展进程。。除了自给性生产外，糖、茶、橡胶制品、医药等则几乎全部提供市场销售。而这几大产业成为云南农垦所在的地方产业布局和发展的基础。

历史上，边疆对于王朝国家而言意味着“边缘”，因而国家主要采取松散性和间接式的机制来维系“中心-边缘”的疆域格局。稳定作为边疆治理的关键，使得中央政权往往不愿，也不能将国家力量延伸到边疆内部，更无意调动和使用过多的资源用于边疆整合，③孙保全.中国国家发展中的边疆整合［J］.西北民族大学学报（哲学社会科学版），2017（06）：77-83。使得长期以来云南边疆整合程度较低，甚至可以采用“分而治之”的方式。而现代民族国家的建立，不仅要求边疆作为国家领土与内地并无二致，而且在意识形态、制度安排和治理框架上都更强调国家的整体性和同一性。作为“生产队”的云南农垦，从建立之初的维护边疆稳定、为国家提供橡胶到扶持民营橡胶、推动热区经济发展的过程，呈现出的正是这一边疆治理逻辑的根本性转变，通过云南农垦“生产队”不断推进边疆经济开发和现代化建设，区域经济一体化有效消解了边疆的异质性，并以此为契机，开始在更高水平和更深刻的层面开展边疆整合。

（三）从“场”到“群”：作为“工作队”的云南农垦

作为工作队，处理好“场群关系”是农垦担负的一项重要工作，对云南边疆而言，表现为民族关系。在政治思想上，提出“汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族；农场离不开地方，地方离不开农场”的指导思想；在组织制度上，在建场初期，就将民族工作分配由党委办公室或行政办公室负责，党委分工1 名委员分管。到1960年代后各总场、分场的政治处都配备一定数量的专职民族工作干部；在工作内容上，农垦建立早期的工作主要着力于“边疆稳定和民族团结”，包括：对内对职工进行尊重当地少数民族风俗习惯的教育并组织职工为当地群众做好事，对外到少数民族村寨宣传党的民族政策，同时作为地方行政的补充，协助处理地方民族纠纷，经常向地方政府汇报和征求意见。④云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：426。到1960年代，随着云南农垦扩大发展后，工作队则转向反哺边疆，通过对医疗教育的扶持、基础设施和市政建设来深化区域发展、推动边疆现代化的作用日益凸显。

首先，对边疆医疗卫生和教育的大力扶持。作为现代国家边疆治理的最初探索实践，农垦作为现代医药技术、科学卫生知识和现代教育的传入进行铺垫，有效弥补了新政权成立之初在西南边疆的公共服务各项投入有限，公共卫生体系和现代教育体系尚未完全的缺陷，为推进边疆医疗卫生和教育的现代化发挥了重要作用。对于刚刚建立起的新政权，所面对的是云南边疆地区公共医疗状况恶劣，疟疾等高发传染病广泛流行的严峻局面。对此，农垦经常派卫生人员到村寨帮助防病、治病，他们意识到：“‘摩雅’（傣语医生）成了最受欢迎的人，卫生工作是接近群众最有效的途径。”⑤云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：429。随着1980年代后农垦医疗体系的完善，其很大程度上分担云南边疆基本医疗卫生服务，据不完全统计，到1985年，仅西双版纳垦区就为当地民众治病门诊21 万人次，住院1.76 万人次，其中免费治疗5000 多人次。尤其在边境地区，代表着现代医疗最高水平的农垦医院成为了现代国家向周边国家地区辐射影响的有效途径，云南边境农场每年收诊大量境外边民，例如瑞丽农场医院每年收诊的当地少数民族群众、境外边民和农场职工，基本各占三分之一。①云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：374。而农垦教育最早是为适应培养干部的需要而开创，随着1960年代大量湖南青壮年移民的进入，为解决职工子女入学迅速发展了基础教育，到1970年代随着大量内地知识青年的充实，不仅带来了内地新的教育理念方法，使得垦区的教育迅速发展；更为重要的是，以教育为契机在边疆社会传播了现代国家的主流文化和生活方式，以潜移默化的形式推动了国家认同。尽管很快1979年知青返城，但其给当时云南边疆带来的族群互动和文化震撼一直为边疆民众长期津津乐道。而农垦的教育已逐步形成体系，从教育肄业率、升学率和教师受教育程度等来看，农垦教育处于当地教育的领先水平。农垦学校不仅向地方开放，还部分低费或免费接纳群众子女入学。

其次，大力推进水、电、交通、通讯等基础设施建设。据统计，截止1990年，云南农垦累计支持地方重点工程建设1 亿多元，包括西双版纳和德宏的飞机场建设外，农垦兴办的如公路、桥梁、电站、通讯、影视等当地群众都直接受益。1958年之前，云南边疆晚上照明依靠松明和煤油。1964年12月，农垦投资147万元，在勐省农场建成第一座较为正规的拉猛河水力发电站，电站由当时昆明水电设计院勘察设计，由农场自行组织施工建设，装机容量700 千瓦。该电站不但解决了农场生产生活用电，还给周围的村寨送电。此后，垦区凡有水力资源的农场，都相继建设了一些小型或者中型的水电站。截止1985年底，共建成大小水电站60 座，96 台机组，总装机容量3.67 千瓦，累计发电量2.57 亿千瓦小时。②云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：266。此外，农场的生产队建到哪里，道路就修到哪里。以西双版纳为例，境内主要的交通干道都是在农垦建设过程中修筑的，例如景洪农场到东风农场修建的60 千米的土公路第一次打通了景洪到大勐龙的交通。据统计，历年来西双版纳垦区用以修路建桥的资金高达1 亿多元，修筑各种道路984 千米，架桥102 座。③云南省地方志编纂委员会总纂，云南省农垦总局编撰.云南省志·农垦志［Z］.昆明：云南人民出版社，1998：489。正是由于垦区众多生产队分布星罗棋布，所修道路桥梁也就四通八达，交通设施的构建和道路网络的规划，基本主导形成了这一行政区划内便利的交通网，进一步促进区域开发。在笔者自2011年开始在西双版纳的边境一线村寨田野调查，当时乡镇一级的道路大部分仍是农场建设，这一状况直到近年国家大量扶贫资金进入后才发生变化。农垦各项基础设施的建设不仅带动了地方经济发展，从根本上改善了边疆地区的生产生活状况，同时也使得现代国家意志得以改造边疆，将其融入中国当代的发展。

与此同时，一些大型农场的场部或工厂较集中的地段，交通便利，基础设施齐全，人口逐渐集居，商业发展，已发展成周边的城镇中心，成为区域经济空间上的“中心点”和多元族群文化的互动平台。大部分农场的场部，建场时多是荒无人烟之地，随着农场建设，农场自办的商业代销点、招待所、供销社、邮电局、学校、医院等社会服务行业逐渐建立，大多还有定期的农贸市集。例如，在西双版纳紧邻边境的勐满、勐捧农场场部所在地，在仅仅几平方公里左右的范围内，集中了农场的行政大楼等一系列行政机构，糖厂、农机厂、商场、医院、学校、银行、农贸市场、车站、旅馆、饭店等等鳞次栉比，加上个体商贩聚集，终日熙熙攘攘，一派繁荣景象。在农场改制之前，这些场部无论从商品零售额还是城镇繁华程度来看，都是周边同一行政级别的乡镇无法比及的。

可以说，作为“工作队”的农垦对云南边疆各项基础设施和科教文卫体系的建设，从根本上突破了传统屯垦戍边着力的军事防卫色彩，转而关注于边疆各项现代化体系的构建和社会功能的实现，同时，云南农垦作为嵌入西南边疆少数民族地区的一个国家文明的范式空间，在边疆构建起了一套现代国家行政体制和现代社会生产生活方式的制度化、符号化的集中表达④董向芸.嵌入型公共空间的构建与继替——西南边疆国营垦区的融合进程［J］.云南行政学院学报，2018（01）：52-57。，其所体现的社会主义现代化国家优越性的政治意义和文化内涵也在不断辐射影响地方社会和塑造少数民族对现代国家的认知和认同，深化边疆多元文化的融合和国家整合。

三、云南农垦“三个队”实施对边疆治理的启示

对云南农垦“三个队”治理体系的梳理不仅在于肯定云南农垦发展历史的辉煌成就，其对边疆治理的理论和现实都具有重要启示。

首先，“三个队”治理体系可以说是当代中国具有明显区域主义色彩的治理措施，是搭建边疆区域治理框架的一次有益尝试。在传统的王朝国家边疆治理主要是围绕着如何处理国家与少数民族的关系而展开的，是一种以族际治理为主要内容的治理，①周平.我国的边疆与边疆治理［J］.政治学研究，2008（02）：67-72。即使在新中国成立后，云南的边疆治理措施包括民族区域自治、民族的识别和调查以及少数民族地区的民主改革和改造，也一直强调以族际主义为取向。与族际主义为导向的治理有可能强化“民族意识”不同，农垦更强调区域治理的导向，一方面调和了强势族际治理下可能的负面影响，增加了边疆人口、经济模式、生产技术、社会关系和文化认同的互动和融合；另一方面作为现代国家统一政权组织的补充，使国家的最高决策能够直接贯彻到基层，将现代国家的意志、体制和权力深入边疆，强调国家认同的构建和区域社会的稳定发展。

其次，云南农垦“三个队”的边疆治理策略也充分展现了现代国家边疆治理从稳定取向到发展取向转换的历程及其必然性。云南农垦从为国家提供战略物资的生产者到区域经济发展的贡献者，其背后是现代国家边疆治理的逻辑的根本性的转变。传统王朝国家受制于国家形态和国家能力，作为一个缓冲地带，边疆稳定是国家治边的最高目标诉求。新中国成立后，由于地缘政治的复杂、国家利益的权衡和非均衡发展战略的实施，导致我国边疆治理中也呈现出非常明显的稳定诉求，而相对淡化发展问题。②王砚蒙，朱碧波.论我国边疆治理取向的调适与重构［J］.云南社会科学，2015（04）：11-16。云南农垦的发展实践证明，民族国家的建设和国家现代化的发展不仅需要一个稳定的边疆，更需要一个发展的边疆。地处边疆的云南农垦，曾经为新兴国家建立的边疆稳定作出重要贡献，同时作为增强边疆活力和区域繁荣的重要推动力量，在基础设施建设、基础公共服务的提供、区域特色产业规划、地方多元文化构建等方面为边疆发展积累了丰富经验。

值得关注的是，伴随云南农垦大量异质性外来移民的在地化和社会融合，云南农垦已然成为边疆社会的主体，成为了边疆发展和现代化的内部动力。70年的农垦建设在边疆落地生根，在边疆培育了开拓奋斗的农垦精神，移民的后代发展壮大，成为边疆建设的骨干。与当下国家“自上而下”的治理运行机制可能导致边疆成为“被发展”的对象不同，云南农垦已成长为治理的内生推动力和作用机制，它在过去较长时段构建出的基于边疆社会自身的发展的包容性和文化适宜性，其所兼具的国家与地方的二元属性，使得其在现代国家边境贸易频繁和人文交流密切的新时期，在一个开放的边疆治理框架中成为可以倚靠的力量。