近年来国内政策网络研究的述评与展望

贾文龙

（复旦大学，社会发展与公共政策学院 上海，200433）

作为公共政策研究领域的重要工具，政策网络在欧美发达国家已成为现代公共政策研究领域的主流话语与分析范式。处于深化改革的中国，学者们也逐步注意并重视政策网络在理论与实践中的运用。本文立足于政策网络既有研究的基础上，尝试对政策网络近年来相关研究进行系统梳理与客观述评，全面回顾政策网络的科学内涵与相关类型，深度阐释政策网络主要特征及核心功能，进一步厘清政策网络与政策过程、政策变迁及政策工具的关联，深化对于政策网络的理性认知建构，并从多个维度详细论述了政策网络在中国的勃兴、实践运用及相关影响，通过对既有研究的讨论有利于凝练政策网络理论与实践的价值要义，以期推动政策网络在国内学界研究与实践水平的进一步提升。

一、政策网络的内涵、类型及主要特征

（一）科学内涵

充分理解政策网络的科学内涵是有效运用政策网络的重要前提。概括来看，目前国内学界就政策网络的科学内涵并未达成较为一致的定义。但主要可以概括为以下几种具有代表性的观点。

1.分析工具说。坚持该观点的学者主要是将政策网络视为一种公共政策分析工具，是当前政策科学领域颇受认可的一种观点。在学者谭羚雁、娄成武认为政策网络作为政策分析的一种具有强大生命力的分析与治理工具，提供一种兼有解释性与建构性的框架①谭羚雁，娄成武.保障性住房政策过程的中央与地方政府关系—政策网络理论的分析与应用［J］.公共管理学报，2012（1）：52-63。。冯贵霞则在其基础上给出了较为具体的观点，他认为政策网络是政策过程中用以解释与分析，进而获得对于政策过程更深层次认知的一种工具，并进一步指出具体的分析策略可以有效借助社会资本、非正式制度、文化网络、价值理念等相关理论来增强对政策过程的解释力②冯贵霞.大气污染防治政策变迁与解释框架构建—基于政策网络的视角［J］.中国行政管理，2014（9）：16-20。。

2.主体互动说。主体互动说观点主要从政策网络中各相关主体相互之间互动视角出发，分析系统内部各主体互动对政策网络产生的影响。学者胡伟等认为政策网络是政策过程中互相依存的国家与社会行动者之间互动关系模式的统称，并进一步强调政策网络理论中的非正式关系在政策过程中具有更加突出作用①胡伟，石凯.理解公共政策：“政策网络”的途径［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2006（4）：17-23。。学者时少华等看来，政策网络是对网络中各个行动主体实施增减与联络关系调整，利用网络中核心资源拥有者的制度设计、结构改良、资源与权力的分享，并且运用协商、参与、沟通、信赖及影响来强化网络之间的合作②时少华，梁佳蕊.政策网络视角下历史文化街区保护的参与网络治理研究—以北京国子监历史文化街区为例［J］.北京联合大学学报（人文社会科学版），2018（4）：48-53。。

3.资源依赖说。该观点主要认为政策网络中各个相关主体通过对于资源依赖而相互形成的紧密关系。代表性的观点有：学者郸啸看来政策网络主要侧重于分析政府与其他主体间的相互依赖的关联，他不仅涵盖包括政府主体在内由于资源依赖而互相联结，以及由于资源依赖结构而构成区别的其他主体在政策设计与执行的过程中互相之间构建的网络，也涵盖了立足于其他主体权威、资金、正当性、信息、人员、设备等等需求所构建的利益共同体③郸啸.政策网络：社区治理研究的新框架［J］.湖北社会科学，2014（2）：36-41。。

4.网络隐喻说。网络隐喻观点认为政策网络主要是借助于网络的形象来隐喻建构出的一个类型学视角，用以展现出各个行动者在网络中的内在结构与关系强弱，从而实现将政策系统复杂状况嵌入到统一的框架之中。学者毛寿龙与郑鑫认为政策网络的隐喻功能可以较好的对政策系统进行较为深入的描述，政策网络实际上是政策过程的语境化，从而微妙的将政府与其他行动者之间的关联与相互依赖状况借助网络来予以形象展示，他还进一步指出，政策网络作为网络隐喻也可以更好的对“铁三角”“政策子系统”“政策社群”“议题网络”等等概念作出较为合理阐释④毛寿龙，郑鑫.政策网络：基于隐喻分析工具和治理范式的新阐释——兼论其在中国的适用性［J］.甘肃行政学院学报，2018（3）：4-12。。学者张韵、钟书华与王程韡等也在一定程度上持有类似的观点⑤⑥张韵，钟书华.区域前瞻性创新政策网络构建有效性分析［J］.科技进步与对策，2018（20）：102-110。。

（二）政策网络类型

就当前政策网络的类型研究状况而言，国内学者观点概括起来通常基于以下三个层面。

1.构成主体说。该观点一般认为政策网络的类型依据不同的主体维度进行划分，侯云总结了政策网络结构具有“权威主导型网络类型”“政府自主型网络类型”“平等互动型网络类型”“团体制约型网络结构”等四大类型⑦侯云.政策网络理论的回顾与反思［J］.河南社会科学，2012（2）：75-78。。也有研究主体数量层次进行划分，如乔丹与舒伯特的“三维度分类模型”、马什与罗茨的“五维度分类模型”⑧郭巍青，涂锋.重新建构政策过程：基于政策网络的视角［J］.中山大学学报（社会科学版），2009（3）：161-168。、范瓦登“七维度分类模型”，并介绍了各模型优势与劣势的基础上，可以帮助我们对于政策网络的认识从隐喻抽象到一般具体迈进⑨毛寿龙，郑鑫.政策网络：基于隐喻分析工具和治理范式的新阐释——兼论其在中国的适用性［J］.甘肃行政学院学报，2018（3）：4-12。。

2.学科视角说。该观点主要基于不同学科对现有的政策网络予以划分。谭羚雁对荷兰相关学者的观点进行了有效总结，认为政策网络的理论渊源主要来自于政策科学、组织科学、政治科学等三大学科领域。就政策科学而言，政策网络主要由理性主义模式、有限理性模式演化到过程模式；组织科学看来政策网络借由理性组织模式、权变组织模式趋向于组织间理论模式所诱致，其中作为组织间关系理论的核心，资源依赖被嵌入到政策网络理论之中。就政治科学而言，则重点考察基于多元主义、法团主义、次系统、次政府、铁三角、议题网络等等政治概念进而演化与延伸至政策网络理论⑩谭羚雁.政策网络对政策结果的解释力研究［D］.东北大学，2012。。

3.阶段过程说。任勇对西方学者成果进行归纳可以发现，较多的学者通过政策的不同阶段与过程将政策网络型态分为政策社群、府际网络、生产者网络、专业网络、议题网络等等，他进一步指出政策社群属于高度整合的政策网络类型，而议题网络属于低度整合的政策网络类型，处于中间层次的包括府际网络、专业网络、地域网络与制造者网络，共同构成政策网络谱系⑪任勇.政策网络：流派、类型与价值［J］.行政论坛，2007（2）：41-45。。

4.系统综合说。该观点一般基于综合的视角对政策网络的类型进行细化。学者赵德余等认为尽管政策网络分析模型样态存在差别，侧重点也不尽相同，但是主要集中在行动者之间的结构关系与网络结构的形态特征两种划分维度。前者主要聚焦在行动者的数量、资源、类型、具体的互动关系等，后者则聚焦在网络密度、规模、集中性、包容性与内聚程度上。在他看来政策网络类型可以划分为政策网络辩证法模型、形态学分析模型、合作型政策模型、政策共同体模型、集体行动逻辑模型以及制度分析模型①赵德余，沈磊.政策网络结构的系统动力学机制：居民健康自我管理的个案研究［J］.学海，2018（5）：74-81。，对政策网络类型进行了较为系统的概述。

（三）主要特征

政策网络无论是结构还是类型均具有较大层面的分异，因此，政策网络同样具有相对繁杂的特征，概而言之，主要从以下几种维度去分析。

1.公共政策维度。该维度主要是围绕其公共政策的功能属性进行展开。胡伟等认为政策网络突破了常规政策分析的主流范式，深刻影响着政治参与的实际效果，显示出权变色彩的公共政策性质，概括起来具有三大特征。一是强调公共决策过程中多类别行动主体间权力的互动；二是重视与不同且非利益主体互动应呈现差异化的行动与政策偏好；三是政策网络注重政治生活事实而不仅停留在非规范层面，强调是“实际是什么”，而非“应该是什么”②胡伟，石凯.理解公共政策：“政策网络”的途径［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2006（4）：17-23。。在王春福看来，政策网络的典型特征同样带有较强的政治与公共属性。可以细分为权威主导型、政府自主型、团体制约型及平等互动型四大较为典型的类别，他在此基础深化分析了政策网络的运行需要权力、资源与利益交换得以实现③王春福.政策网络与公共政策效力的实现机制［J］.管理世界，2016（9）：137-138。。蒋硕亮看来政策网络的特征需要结合政策制定、政策执行、政策结果与政策变迁等几个重要的政策过程方面进行统一考察，具有明显的政策属性倾向④蒋硕亮.政策网络：政策科学的理论创新［J］.江汉论坛，2011（4）：80-84。。

2.网络维度。网络维度研究主要是侧重政策网络中相关主体之间的互动与合作进而对其特征进行讨论。学者锁利铭等认为，政策网络主要牵涉一个大量且关系复杂的利益相关者间互相作用的动态过程，这些利益相关者彼此形成相互依赖的网络结构，他还进一步强调，政策网络中的网络存在紧密与松散两种状态，网络中的相关利益者可以依据这种紧密或者松散关系构造成特定的结构，处于结构中的个体都会受到其他行动者的影响⑤锁利铭，杨峰，刘俊.跨界政策网络与区域治理：我国地方政府合作实践分析［J］.中国行政管理，2013（1）：39-43。。类似的观点还在侯云的研究中有所体现，他认为政策网络中的行动者之间相互依赖，基于网络规则进行互动与博弈，进而构建成一致性的目标网络⑥侯云.政策网络理论的回顾与反思［J］.河南社会科学，2012（2）：75-78。。学者任勇依据网络的不同类型对政策网络的特征进行了较为全面的归纳，在他看来诸如政策社群、府际网络、专业网络、网络类型、议题网络等不同类型的政策网络具有差异性显著的网络特性，需要相关研究者嵌入具体的问题时进行具体分析⑦任勇.政策网络：流派、类型与价值［J］.行政论坛，2007（2）：41-45。。

3.政策网络的整合维度。该维度主要对上述两种特征进行了有效整合，不仅考虑了政策网络中的政治属性，也对其网络的特征予以了充分的考量。学者曹晶认为，他看来政策网络具有三大特征，首先，网络中主体目标的实现依赖于其他主体；其次，各个具有相关资源与目标的主体之间由网络相互连接，并且相互之间也存在着影响；再次，网络主体之间具有关联作用形成的行动规则，也会反作用于各个主体本身⑧曹晶，王成芝.基于政策网络理论的农村学校布局调整政策执行研究［J］.基础教育，2014（10）：49-55。。学者田雪莹提出政策网络具有四种典型特征分别为：①互赖性；②过程性；③程度不一的持久性；④互信性⑨田雪莹，叶明海.政策网络理论的研究述评［J］.技术经济与管理研究，2009（1）：68-70。。有学者不仅兼顾了“政策”与“网络”的整合特点，更在此基础上提出需要有效切入到所在国家宏观语境中来⑩马学广.大都市边缘区制度性生态空间的多元治理——政策网络的视角［J］.地理研究，2011（7）：1215-1216。。

二、政策网络的核心功能

政策网络受到国内外学界接纳与重视，从某种程度上说是对政策网络功能与价值的认可，既有的相关文献在其功能方面论述可以概括为以下几个要点。

（一）构建理解政策问题的新型框架

学界对于政策网络功能及作用的首要共识在于政策网络为我们理解复杂政策问题提供了一种不同以往的新型视角及框架。学者谭羚雁和娄成武认为政策网络提供了具有解释性与建构性兼具的复合框架，深刻的分析了保障性住房政策制定、政策执行过程中各相关网络利益主体与相关网络利益关系①谭羚雁，娄成武.保障性住房政策过程的中央与地方政府关系—政策网络理论的分析与应用［J］.公共管理学报，2012（1）：52-63。，极大的增强了对于该政策系统的解释功能。在学者周恩毅等看来，政策网络中吸纳了行政人员、专家学者、官员以及各个具有利益相关等多个行动主体，因此政策网络较过往政策分析模式，更加着重关注和考察多元主体在网络中互动过程及政策结果，决策者需要高度重视网络结构、网络主体及其演化，从而创新了公共政策领域相关研究实现机制与治理路径②周恩毅，胡金荣.网络公民参与：政策网络理论的分析框架［J］.中国行政管理，2014（11）：100-103。。也有学者同样认为政策网络属于一种理解政策问题的新型框架，并且在政策网络框架适用区间作出了细致分析，提出政策网络适用条件需涵盖的政策过程与多元参与主体两大类别③杨海涛，李德志.政策网络视角下的社区治理失灵问题研究［J］.东北大学学报（社会科学版），2010（6）：529-534。。

（二）强化复杂政策问题的解释力度

现代社会的公共政策所卷涉众多部门与利益主体加剧了公共政策系统的复杂程度，而政策网络可以较好的实现对于复杂政策问题的解释。蒋硕亮认为政策网络在多个方面增强了对于复杂问题的解释力度：一是建构了有效解释政策失败的架构；二是照射中国政策科学深化研究一个重要方向；三是有助于增进政策过程民主化④蒋硕亮.政策网络：政策科学的理论创新［J］.江汉论坛，2011（4）：80-84。。学者郸啸立足于不同的研究视角，提炼了政策网络对于政策结果的描述、解释及预测的三种逻辑结果。其一，政策网络特有的“结构—后果”逻辑认为政策网络结构影响政策结果；其二，政策网络的“行为—后果”逻辑尤其强调了网络行动者的价值与功能性作用；其三，政策网络的“结构—制度—后果”逻辑将制度变量列为影响政策网络结果的独立分析变量，政策网络的制度分析为网络结构中行动者间互动行为的缘由予以新的解释，从而强化了网络结构与网络结果之间的因果关系解释⑤郸啸.政策网络：社区治理研究的新框架［J］.湖北社会科学，2014（2）：36-41。。学者赵德余等认为政策网络可以结合系统动力学模型，从而对差异化的网络结构隐含了迥异的效率特征这类极具价值的学术议题有了更为合理与全面的解释⑥赵德余，沈磊.政策网络结构的系统动力学机制：居民健康自我管理的个案研究［J］.学海，2018（5）：74-81。。

（三）增强政策问题分析的规范程度

政策网络作为当前公共政策分析的一种路径，在增强政策分析的规范程度上具有重要作用。王春福看来，公共政策效力实现是构成政策网络的重要功能⑦王春福.政策网络与公共政策效力的实现机制［J］.管理世界，2016（9）：137-138。，而效力体现出更多的是一种规范色彩。学者蔡晶晶在此基础上进行了更为细致的描述，首先，政策网络中相关主体的多层次依赖与权力交叉流通模式，为政府结构实现从科层治理向网络治理提供了规范的理论框架。其次，政策网络极其重视权变情境与复合议程，可以规范政府在选取、组合及优化适宜政策工具建立平台。再次，政策网络具有的主体联动协作与学习对话机制，帮助政府通过政策学习有效提升治理能力⑧蔡晶晶，李德国.政策网络中的政府治理［J］.理论探讨，2005（4）：122-125。。董幼鸿看来将政策网络功能视为共享信息、资源动员、利益协商，从而有效协调各个相关主体的利益，增强政策设计、政策执行、政策评估等等环节规范与灵活程度，不仅利于吸纳相关主体积极投身于政策过程中来，也可以为地方政府在政策评估的规范程度与顺利推行注入较大动力⑨董幼鸿.论公民参与地方政府政策评估制度建设——以政策网络理论为视角［J］.上海行政学院学报，2009（4）：83-91。。

三、政策网络与政策过程、政策变迁及政策工具的关系

学界对于政策网络的研究与分析并不是孤立存在，而是在与政策系统的中其他相关部分结合加以分析，现有的文献中，主要可以归纳为政策网络与政策过程、政策变迁以及政策工具等三组常见关联。

（一）政策网络与政策过程

政策过程通常是指基于政策问题提上议程、形成政策选择、落实政策内容、政策评估、政策效果反馈及修正等等政策循环周期的总和①薛澜，陈玲.中国公共政策过程的研究：西方学者的视角及其启示［J］.中国行政管理，2007（7）：99-102。。因此政策网络与政策过程必然具有密切的联系。总体来看，主要有以下几类观点。一是政策网络能够优化政策过程。郭巍青等认为政策网络理论为学界提供了一种独特的政策过程想象图景。基于政策网络视角，讨论了政策参与主体借助于互动模式构建为更为复杂的政策过程，结合社会结构转型的外在背景下，通过吸纳相关利益群体、群体间规则架构以及组织战略协作等策略出发，推动政策网络引导并建立一个具有实践操作意义的政策过程②郭巍青，涂锋.重新建构政策过程：基于政策网络的视角［J］.中山大学学报（社会科学版），2009（3）：161-168。。唐云峰等则在具体操作层面给出了相应的观点，认为优化政策过程仍需在政策网络的内容上进行进一步深化、细分与拓展，明确政策网络生成、发展及演变的内在原因，厘清政策网络与具体政策之间内在与外在的复杂关联③唐云锋，许少鹏.政策网络理论及其对我国政策过程的启示［J］.中共浙江省委党校学报，2012（2）：40-45。。二是政策网络可以增强对于政策结果影响力度。谭羚雁认为政策网络是影响公共政策过程与政策结果的关键结构性要素，央地府际之间的关系协调需要从政策网络维度出发，并且进一步指出政策结果的优化要嵌入于相关多元主体且利益关系繁杂的政策网络环境下进行④谭羚雁.政策网络对政策绪果的解释力研究［D］.东北大学，2012。。三是政策网络是公众参与政策过程的重要路径。李东泉的实证研究验证了政策网络有利于公众参与公共政策过程的展开，并且指出多元主体参与的政策网络模式，在制定公共政策方面更加能够凸显其他利益相关者的价值诉求，这也会反作用于政府，从而帮助政府更加了解民意，与民众进行更加有效的沟通，提升政府在政策制定与政策执行的效率⑤李东泉，李婧.从“阿苏卫事件”到《北京市生活垃圾管理条例》出台的政策过程分析：基于政策网络的视角［J］.国际城市规划，2014（1）：30-35。。

（二）政策网络与政策变迁

政策变迁本质是行动主体在一定环境约束条件下改变旧制度，并且创立新制度的过程，受到环境、行动主体及制度三种要素的影响⑥周光礼.中国大学办学自主权（1952—2012）：政策变迁的制度解释［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2012，12（03）：78-86。，同时这三种要素也是政策网络分析的核心要素。主要的观点有以下几种。第一，不同时间与空间需要匹配不同的政策网络。冯贵霞认为政策网络中的网络结构与互动方式差异会导致不同的政策状态，不同阶段的政策变迁导致了政策网络中力量格局发生转变，如政策权力主体的决策地位及话语权上升；地方政府与企业从政策响应从被动接受到主动参与；社会公众的利益认知与行为从群体性运动到依法维权等主体力量变化等等，这些关键因素变化也会导致具有差异化程度的策略互动⑦冯贵霞.大气污染防治政策变迁与解释框架构建—基于政策网络的视角［J］.中国行政管理，2014（9）：16-20。。第二，政策网络与政策变迁具有“互构效应”。该观点认为政策网络会影响到政策变迁，反之，政策的不断变迁也会反作用于政策网络，带来政策网络内部结构与主体力量的不断转化。杜兴洋等对户籍政策变迁进行了较为深入的探讨，在他们看来政策社群的权力转化、府际网络权威性持续增长、议题网络参与能力受限以及政策网络之间的关系变化对户籍制度改革的政策变迁内在逻辑形成较好解释⑧杜兴洋，裴云鹤.政策网络视阈下的户籍政策变迁透析［J］.中国行政管理，2016（5）：88-93。。刘海燕也是沿着这一观点，认为政策网络中具有议题网络与政策共同体两种影响力具有差异性的网络类别，控烟政策实际上是议题网络顽强的挑战政策共同体过程中循序演变的，力量僵持与角力的后果则是诱致政策实际收效微弱，进而需要借助公共舆论等相关外力的介入对政策产出形成影响⑨刘海燕.中国控烟政策产出乏力的政策网络分析［J］.大连理工大学学报（社会科学版），2013（2）：40-45。。

（三）政策网络与政策工具

政策工具的选择问题直接关系到政策网络的正常运行与实际效果，因此颇受相关学者的关注与重视。主要观点有如下几类：一是政策网络与政策工具的匹配性问题。赵德余提出将政策网络与政策工具进行有机“捆绑”，可以有效提升政策网络的解释能力，并且在应对政策议程设置等过程中也具有极强的操作意义，但前提在于增强政策网络与与政策工具的匹配性，他进一步指出政策工具的选择可以内嵌于政策网络中，通过长期反复的沟通与讨论，从而建立起关于政策工具选择的共识①赵德余.政策科学方法论［M］.上海：上海人民出版社，2017：148。。二是政策工具有效组合。该观点要义在于政策网络的复杂程度难以依赖于单一政策工具进行解释及治理，因此在政策网络过程中需要将政策工具进行有效组合。学者冯贵霞认为大气污染防治政策网络中的政策工具选择空间应该由局部单一趋向于复合多元态势。在他看来，政策网络结构变化是由政策目标与权力结构的统一性与关联性两个关键变量所共轭影响的，而政策工具的选择空间则伴随着两个关键变量之间的关系变化而不断进行动态调适②冯贵霞.大气污染防治政策变迁与解释框架构建—基于政策网络的视角［J］.中国行政管理，2014（9）：16-20。，因此在优化的过程中，原本单一的政策工具选择需要逐步让渡于政策工具的组合使用，以增强政策网络的解释力度。

四、政策网络在中国的勃兴、运用及影响

关于政策网络在当今中国的兴起、实践中的运用以及带来的影响也是历来备受政策科学等相关学者们所关注和重视的重要方面。

（一）我国政策网络研究的勃兴、运用及实践

政策网络理论发轫于欧美，并逐步走向成熟，成为可以有效解释政策过程及政策结果的重要理论。伴随着社会主义市场经济不断发展，中国语境下具有本土性质的社会治理问题逐渐增多并显示出复杂的态势，政策网络在中国也具有极强的理论与实践应用价值。政策网络在中国的实践主要可以集中归纳为以下几个部分。一是政策网络内涵分析。该类观点主要集中介绍西方的政策网络相关概念与理论基础。例如田华文通过对比几组国内学界政策网络的高频率使用概念，并对其基本来源、核心内涵、相关使用者以及经典文献进行了系统梳理与辩解③田华文.从政策网络到网络化治理：一组概念辨析［J］.北京行政学院学报，2017（2）：49-56。。范世炜则在分析了西方政策网络理论缘起、核心观点、基本架构及作用方式，有助于促进对于政策网络的精髓思想与分析机理的把握，更好的应用于中国政策的研究④范世炜.试析西方政策网络理论的三种研究视角［J］.政治学研究，2013（4）：87-100。。二是政策网络在社会问题中的实际运用。具体来看，又可划分为国家层面应用、地方层面应用以及综合层面的应用。就国家层面来看，具有代表性的研究成果有东盟政策机制中的政策网络⑤陈锡禹.东盟政策机制中的政策网络［J］.云南民族大学学报（哲学社会科学版），2006（4）：18-22。；政策网络视阙下的欧盟对外决策分析⑥王宏禹.政策网络与欧盟对外决策分析［J］.欧洲研究，2009（1）：140-150。；中美水资源管理政策网络的比较分析⑦龚虹波.“水资源合作伙伴关系”和“最严格水资源管理制度”——中美水资源管理政策网络的比较分析［J］.公共管理学报，2015（4）：143-160。；就地方层面而言，主要是以微观的案例作为切入，就目前来看，这一视角占据了政策网络研究的较大比例。具有代表性的有，田华文借助于怒江水电开发项目的单案例研究方法，分析了政策网络在中国的适用性，他通过政策网络的形成与发展、网络结构、网络互动及结果三个层面来测度西方政策网络在我国的适用状况⑧田华文，魏淑艳.中国政策网络适用性考量—基于怒江水电开发项目的案例研究［J］.甘肃行政学院学报，2014（2）：4-13。。高祖林以苏州养老院作为案例，基于政策网络视域深入研究了社会化养老服务体系建设⑨高祖林.政策网络视域下社会化养老服务体系建设研究——以苏州市虚拟养老院为例［J］.江海学刊，2013（3）：201-207。。就综合层面而言，主要是指政策网络运用既关系到国家层面，又涉及到地方层面，问题的性质较为综合，例如运用政策网络分析住房政策问题⑩谭羚雁，娄成武.保障性住房政策过程的中央与地方政府关系—政策网络理论的分析与应用［J］.公共管理学报，2012（1）：52-63。。

（二）政策网络在理论研究与实践过程中的积极影响

当前越来越多的学者关注政策网络在中国具体实践，客观凸显出政策网络在政策理论研究与实践过程中的价值。归纳起来主要体现在以下几点。

1.吸纳并重视公众参与。李东泉等认为借助于政策网络理论分析视角，分析“阿克苏事件”到《北京市生活垃圾管理条例》制定出台，有效的推动了公众参与公共政策过程，他还进一步指出政策网络结构下各个相关主体的互动行为，有利于把握利益相关者的实际政策需求，帮助政府更加了解公众意愿，在与公众进行有效相互沟通前提下，能够切实提升政府的政策执行能力，以及政策执行的效率①李东泉，李婧.从“阿苏卫事件”到《北京市生活垃圾管理条例》出台的政策过程分析：基于政策网络的视角［J］.国际城市规划，2014（1）：30-35。。同样在董幼鸿看来，在治理地方政府政策评估中的问题，以及相关制度化建设过程中，应该努力将政策网络框架下的公众参与制度设计至于硬核位置，通过网络治理模式的运行，积极调动各个相关主体参与政策评估的过程，进而为政策评估平稳运行创造出良好的外部环境②董幼鸿.论公民参与地方政府政策评估制度建设——以政策网络理论为视角［J］.上海行政学院学报，2009（4）：83-91。。李瑞昌认为，政策网络作为一种特殊多元模式，相对于单一治理模式更加重视正式的政治结构及非正式制度在公众意愿表达中的作用，并且在此基础上更加重视如何确保将公众的意见，能够进入正式的结构中，引起决策者的注意，将其利益诉求在政策与治理过程中受到重视与妥善处理③李瑞昌.关系、结构与利益表达——政策制定和治理过程中的网络范式［J］.复旦学报（社会科学版），2004（6）：122-127。。

2.促进多元主体协作与政府职能转变。政策网络在实践过程中可以促进多元主体协作与政府职能转变，减少政策实施过程中的阻力。刘海燕认为在面对具有价值抉择冲突等相关政策的实际情境预设中，决策者需要充分考虑各个相关利益主体的根本偏好与实际价值诉求，为矛盾各方建立良好的沟通平台，全面听取网络中各方的意见与建议④刘海燕.中国控烟政策产出乏力的政策网络分析［J］.大连理工大学学报（社会科学版），2013（2）：40-45。。刘双良等看来，在“政府—市场—社会”组建而成政策网络体系结构中，各个主体之间各司其职、各负其责，并且独立具有利益表达权，需要及时厘清政府、各个负责部门、开发商、城镇居民以及其他居民在房地产市场合作治理的职能定位⑤刘双良，杨志云.风险积聚、政策网络与合作治理——房地产风险的合作治理模式分析［J］.中国行政管理，2010（6）：104-107。。王春福从政策网络所依赖的资源去分析政府职能与多元主体协作，他认为政策网络所需要依赖的资源主要更多来自于政府，而政府的权威则需要政治影响力来进行有效支撑，因此社会公众予以愈发广泛的支持，愈发直接认同政府的权威，愈发支持政府的合法性，政策网络功效才能最大限度的被激发出来⑥王春福.政策网络的开放与公共利益的实现［J］.中共中央党校学报，2009（1）：99-103。。

3.丰富研究范式与转换思维方式。该观点主要认为政策网络极大丰富了政策科学研究与思维方式的工具箱。李玫认为全球化、信息化、网络化等三化叠加时代，政策过程也无法独善其身，难以置之网络世界与社会之外、依据决策主体或者学界所预设的所谓“黑箱”来进行操作与实施。因此在他看来，科学的运用政策网络理论，尤其是政策仿真模型建构，可以展现出政策过程中单个主体行为的变化，以及由此所带来整体行为与宏观形势的转变，一方面有利于改善传统观念上对政策过程透明缺失的看法，另一方面也有利于丰富相关领域学者的研究范式以及思维方式的不断转换，强化对政策可能出现结果进行预判的能力，积极进行政策调适，建立更加有效的政策方案⑦李玫.西方政策网络研究的发展与变迁——从分类到政策仿真［J］.上海行政学院学报，2014（5）：58-66。，从而推动政策科学能够更加有效回应社会中的复杂问题。

4.增强公共政策科学性。持有该观点的学者更多的是从政策网络可以有效增强公共政策科学性角度出发。国内学者观点概括起来主要从“学习机制”“增强民主”“应对策略”三大维度出发。匡霞认为政策网络具有包括学习机制、隐性契约机制、博弈协调机制等内在动态演化功能与机制，其中尤其是学习机制中的行为学习、价值学习与规范学习有助于较大程度提升公共政策执行效率⑧匡霞，陈敬良.政策网络的动力演化机制及其管理研究［J］.内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2010（1）：52-58。。朱亚鹏认为政策网络可以驱动政策过程更加民主化，具体可以分为以下四点：第一，可以促进政策过程吸纳更多的相关主体，极大丰富了政策制定的相关信息与知识；第二可以将多方的价值与利益予以考量与采纳，符合民主的价值理念；第三，促进更多更广的非政府主体参与过程，帮助其增进对于政策理解与认可，有助于政策的深入推行；第四，政策网络内部的知识与价值交流也会增进各级政府的问题解决能力、学习能力、互动能力与政府行政的有效性⑨朱亚鹏.政策网络分析：发展脉络与理论构建［J］.中山大学学报（社会科学版），2008（5）：192-216。。

（三）政策网络在理论研究与实践过程中的负面效应

客观的说，相当一部分学者注意到了政策网络实际运用中可能存在的负面效应与潜在风险，这些问题毋庸置疑需要引起我们重视，概括起来主要有以下几点。

1.政策网络内涵与外延的系统梳理缺乏。总体来看，国内学界政策网络内涵、特征识别以及核心功尚未形成统一的科学认知，在很大程度上会阻碍政策网络研究的持续深入。朱亚鹏对政策网络存在的分歧与批评进行了较为全面的勾勒，在他看来政策网络研究内涵与本质缺乏统一的科学认识，理论根基的薄弱并且概念的边界相对较为模糊①朱亚鹏.政策网络分析：发展脉络与理论构建［J］.中山大学学报（社会科学版），2008（5）：192-216。。侯云批评政策网络研究缺少明确的理论基础与概念界定，并且对网络类型、特征、结构、运行机理以及适用范围多数停留在简单描述阶段②侯云.政策网络理论的回顾与反思［J］.河南社会科学，2012（2）：75-78。。

2.政策网络研究深度亟待强化。既有的政策网络研究从整体上看在理论与实践的深度上有待进一步提升，否则难以有效检验其在实践运用过程中应对复杂政策问题的解释力度。例如，就研究视野上，学者蔡宏彦认为国内学者在政策网络研究中过度聚焦国家与利益集团之间稳定性的结构化关系，较为忽视对于政策网络变迁动态关系研究③蔡宏彦.近年来政策网络理论的研究述评［J］.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011（1）：246-248。。在研究方法上，有学者指出现在的政策网络研究忽视行动者之间的冲突及发生机理，并且欠缺具有准确性与能动性兼顾的评估标准④朱亚鹏.政策网络分析：发展脉络与理论构建［J］.中山大学学报（社会科学版），2008（5）：192-216。。研究的规范性上来看，郸啸基于“网络—结果”框架论证了政策网络需要矫正侧重关系主义的个体研究与侧重结构主义的整体研究两种模式的局限与不足，避免调入“网络—结果”的逻辑陷阱⑤郸啸.政策网络：社区治理研究的新框架［J］.湖北社会科学，2014（2）：36-41。。

3.缺少中国语境下政策网络的情境思考。当前的政策网络研究比较缺乏立足于中国语境下的深入思考。学者唐云锋等认为运用政策网络时需要充分结合中国自身社会政治环境与国外的差异性，从“社会分层与差序格局现象并存”“国内传统文化存在的张力”“城乡基础设施差距较大”三个层面出发论证政策网络效能发挥离不开与中国语境的充分契合⑥唐云锋，许少鹏.政策网络理论及其对我国政策过程的启示［J］.中共浙江省委党校学报，2012（2）：40-45。。更有学者指出目前中国处于改革发展的关键时期，公共政策所环绕的内外部环境处于不断变化动态格局之中，如何在这样情态下将政策网络应用到我国公共政策的具体实践中来是当前学者比较忽略的潜在问题⑦林震.政策网络分析［J］.中国行政管理，2005（9）：36-39。。

五、总体述评与未来展望

就目前既有的研究成果来看，政策网络无论是理论抑或是实践中，在中国仍然处于初阶阶段。面临国内国际新的环境与形势，如何将政策网络更好的融入中国语境，有效结合中国实际情况，更好运用于中国实际发展过程中出现的问题，讲好中国故事，仍然需要学界的继续探索，以增强政策网络相关研究适用性与系统性。

（一）政策网络的内涵、类型、特征、功能，及其与相关概念内在关联需要进一步深化研究

目前学界对于政策网络的相关内涵、类型、特征、功能等虽然形成了较为丰硕的观点，但是也侧面反映出政策网络的研究学者在这些系列问题上未能形成一般性的共识。与此同时，政策网络、政策网络治理、社会网络、网络治理相关概念与特征未能有明确的边界，致使混用与误解的情况也时有发生。因此，当前学界亟需立足中国实际语境背景下，努力厘清以下几类关键问题。怎样更加精确的明晰政策网络内涵及其外延；如何甄别政策网络性质的核心变量与维度？怎样科学将政策网络进行有效分类，以及有效辨识各自之间的显著特征、联系与区别等等？中国语境背景下不同类别政策网络对政策理解存在何种差异化？并且对当前公共政策科学的提升有着怎样的启示及借鉴。除此之外，政策网络与其他相关概念的区别与联系同样需要我们进一步厘清，充分理解政策网络与其他概念的边界可以帮助我们在政策网络理论与实践研究的系统性与深入性上具有较大程度的提升。

（二）政策网络的研究视野与方法需要深入强化

国内既有的政策网络研究多数集中于理论为主，也有部分研究聚焦案例及定量研究。但是总体来看，当前国内学术成果所体现的研究视野及方法在与西方权威期刊对比来看，研究视野与方法相对来说较为单一，从而在某种程度上降低了政策网络的分析与解释效力。未来的政策网络研究需要进一步广泛汲取政治学、经济学、社会学、教育学、法学、心理学等等学科要义与精华，重视学科跨域的交流与融合，将其充分融入到政策网络的理论与实践中来，拓展研究视野。另一方面，在研究方法上，需要充分兼顾宏观层面理论研究与中微观层面实证研究的有机结合，同时注重国际前沿研究方法与模型的运用，例如注重双重差分模型、断点回归模型、系统动力学模型、结构方程模型等方法的运用，从而增强政策网络的解释力度。我们认为，未来成熟的政策网络研究必将是注重学科交叉、定性与定量方法组合、理论阐释与实证分析结合等多维度融合研究。

（三）以中国经验为根基构建具有本土化特征的政策网络研究

政策网络的研究最初是发端于西方国家，在借鉴与运用的时候未必能够有效化解中国社会中具有本土特征的相关问题，因此为了更好的将政策网络适用于中国的本土问题，我们认为可以从以下几点推进构建具有本土化研究特征的研究。一是聚焦单一政策实践时，将政策网络与政策相关环节予以充分结合。例如将政策网络研究与政策制定、政策执行、政策评估、政策变迁充分结合，更好、更完整展现各个相关主体之间的关系机制、结构机制、互动机制，在此基础上分析相关主体之间合作与互动的可能空间，另外政策网络的松散状态、网络密度、网络评估等等与政策过程各个环节的关联及其作用机制也值得学者们着力关注。二是重视政策网络的比较研究与分析。将不同政策领域的政策网络与同一领域不同阶段的政策网络进行比较研究。不同的政策领域形成的政策网络一般来说具有一定程度的原理相似性，同时也存在着更大程度上的实践差异性，与之对应的是同一政策领域政策网络历经不同阶段所呈现出的不同样态，也可能具有一定程度的相似性与差异性，充分比较并把握这些政策网络的相似性与差异性，一方面可以帮助我们形成对于政策网络一般性理解，同时也可以极大的丰富中国政策网络研究素材，强化理论与实践过程中能够借鉴的经验，进而归纳政策网络的不同作用机制，推动政策网络理论与实践形成本土化的经验积累，促进中国语境下政策网络研究的理论创新与实践升级。