新时代抵御边疆民族地区党的执政风险研究*

张光雄

（中共云南省委党校，云南 昆明，650111）

执政风险是风险在政党执政领域的具体化，自然灾害、经济危机、文化冲突、民族矛盾、宗教矛盾、外交事件等因素都可能引发或造成执政风险。中国共产党从执政伊始就面临和伴随着各种执政风险和挑战，在全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期，党面临的执政环境将更趋复杂，需要应对的要求和挑战将更多。特别是边疆民族地区由于特殊的地理环境、宗教信仰、经济及社会发展状况等情况，执政党同样面临着非常严峻的挑战。

一、边疆民族地区党的执政风险涵义、类型与特点

边疆民族地区党的执政风险是指执政党在边疆民族地区执政过程中遇到的有可能危及其执政地位的危险。由于国家认同和民族认同等因素导致特定政治统治和社会秩序的动荡和混乱，这是执政党的执政地位在边疆民族地区面临的一种可能的、潜在的风险和挑战，对其执政安全具有巨大的影响，执政风险表现形式多种多样，但究其风险来源主要分为内部执政风险和外部执政风险，表现为内源性执政风险和外源性执政风险。从根源来看，导致边疆民族地区党的执政风险的核心是政治认同问题，也就是少数民族群众对国家和国族的认同问题。

在边疆民族地区党的执政风险则突出表现为：一是危险性。边疆民族地区面临着民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖活动活跃多发等风险，直接关系到边疆的稳定、领土完整和国家安全。如新疆、西藏和内蒙古的稳定分别关系着中国大西北、大西南和北方地区的稳定。二是国际性。边疆民族地区许多民族跨国境而居住，具有自己的特殊性，民族问题、宗教问题、环境问题等等都会引起国际关注。如穆斯林民族的风俗习惯和宗教信仰问题不仅涉及到中国多达1700 万的穆斯林人口，更为复杂的是涉及到国际上40 多个以伊斯兰教为国教的国家，全球15 亿穆斯林，如果处理不妥，小问题可能会引发大矛盾。①云秀清.中国民族问题基本特点透视［J］.阴山学刊，1999（1）：70。三是复杂性。边疆民族地区党的执政环境日趋复杂，经济、政治、社会、文化、生态环境、党的建设、国际关系等各个方面相互交织在一起；宗教、民族、文化等问题相互交织在一起；资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、贫困地区多“区”交织在一起，使得边疆民族地区党的执政风险比其他地方都要复杂。

二、边疆民族地区党的执政风险的主要表现

在领导边疆民族地区群众生产建设中，党经历了各种执政风险的考验。在不同历史时期，边疆民族地区党面临的执政风险表现各不相同。

（一）执政初期边疆民族地区面临的执政风险

新中国成立至五六十年代是中国共产党执政初期。边疆民族地区解放时间相对比其他地区要晚，解放初期面临着边疆安全、政权建设、民族关系、边疆开发、社会改造、人民贫困等一系列突出问题，形势复杂而严峻，开展地方政权建设、民族工作、对基层社会进行全面改造、进行开发和建设、促进经济发展、加强边防建设和边疆管理等任务十分繁重。在这个时期，边疆民族地区面临的执政风险为：既有帝国主义武装干涉、经济封锁的威胁，也有境内外反动势力猖狂活动、颠覆新生人民政权的危险；既有迅速治理战争创伤、尽快恢复国民经济的艰巨任务，又有全面建设社会主义道路上遇到的复杂问题。而边疆民族地区面临最大的执政风险就是巩固人民民主政权。为此先后开展了剿匪斗争、镇压反革命运动、推行民族区域自治、进行土地改革、对农业、手工艺和资本主义工商业进行社会主义改造。然而“一九五七年后，‘左’的思想开始抬头，逐渐占了上风”①中共中央文献研究室.邓小平文选（第3 卷）［M］.北京：人民出版社，1993：115。，1966年“文化大革命”爆发后，边疆民族地区先后开展了整风、反右派斗争、“大跃进”、人民公社化等运动，而“文革”开始后推行的“划线站队”、“政治边防”和“二次土改”等运动使得党的执政安全受到极大影响，直到“文革”结束后进行拨乱反正，党在边疆民族地区的执政地位才重新巩固起来。

（二）改革开放以来边疆民族地区面临的执政风险

党的十一届三中全会把党和国家工作中心转移到经济建设上来，在推进改革开放的进程中，边疆民族地区党的执政风险主要表现为外源性和内源性风险。

1.外源性风险。这种风险主要来自于外部环境和因素的刺激。

（1）西化分化的危险。由于边疆民族地区多民族、多宗教、多元文化并存，长期处于反分裂、反渗透、反破坏斗争的前沿，在国际形势更加复杂、边境局势更加多变、社会矛盾深层聚集、分裂势力活动猖獗、影响团结稳定隐患更加多样的情况下，边疆民族地区党的执政在今天面临着严峻的挑战，特别是中东和北非地区发生“阿拉伯之春”以后，西方敌对势力利用民族和宗教问题加紧了对边疆民族地区的分化活动，妄图把“阿拉伯之春”的祸水引向我国，图谋“颜色革命”。在西北地区和西南地区，目前仍然存在一定程度的不稳定因素，特别是在新疆和西藏，民族分离主义、国际恐怖主义以及宗教极端主义等有时会严重影响的稳定和安宁。在西藏“3·14”、新疆“7·5”事件后，近年来民族分裂、极端宗教、暴力恐怖“三股势力”的活动规模与范围不断扩大，天安门金水桥事件和昆明火车站暴恐事件的发生使得恐怖主义危害上升为整个中国社会面临的重大风险。

（2）全球治理问题的危险。随着经济全球化进程的加深，各国经济活动和文化交流更趋频繁，其所引发的大量的诸如金融危机、能源危机、粮食危机、生态危机、人道危机、食品安全、疾病防治、跨国犯罪、遏制毒品、恐怖活动、信息渗透、民族矛盾、消除贫困、环境保护和核危机等“全球治理”问题，使得边疆民族地区执政党面临着“非传统社会治理因素”的挑战，这些问题的处理需要相关国家执政党共同来应对，在这过程中既要维护本国利益，同时又实现合作共赢，考验着执政党的对外交流合作能力。如禁毒防艾问题，其中以云南面临的形势最为严重，由于与邻国山水相连，离毒源地“金三角”较近，境外毒品“入侵”呈现出多头入境、全线渗透的态势，云南不仅成为毒品过境地，而且逐渐形成了消费市场。与毒品相伴而生的是艾滋病问题，云南绝大部分县（区）发现了艾滋病病毒感染者，成为遭受毒品和艾滋病双重危害的重灾区，截至2019年10月31日，云南全省累计现存活艾滋病感染者11.17 万例②云南开展2019年“世界艾滋病日”主题活动［N］.春城晚报，2019-12-02（A05）。，由于地处边境地区人员往来频繁，近年来外籍感染者呈逐年增多的发展态势。

（3）发展滞后的危险。在边疆民族地区，社会主要矛盾虽然已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，但突出的表现在与东部地区的发展不平衡，落后的社会生产力发展不充分，这与少数民族群众迫切要求加快经济文化发展，改善物质文化生活水平，满足其对美好生活需要之间的矛盾。改革开放以来，沿海经济发达地区利用其地理优势和国家给予的优惠政策，以更为迅猛的速度把边疆民族地区远远甩在了后面，导致近年来边疆民族地区资金、人才、妇女外流现象日趋严重，使改革开放前本来就存在的发展差距更加扩大，“总体上与东部地区发展绝对差距拉大、民族地区之间发展差距拉大问题突出”①中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》［N］.人民日报，2014-12-23（01）。。此外，国家对民生事业的投入明显不足，边疆民族地区各民族在受教育机会、就业机会、收入增长、社会保障、医疗卫生等方面存在着诸多亟待解决的问题，某些方面的扶持力度甚至不如邻国。如近年来越南加强对其沿边地区的交通建设投入，修建了8 米宽水泥路；对饲养母猪的农户每年给予每头母猪补助1000 元，我国则每头补助50 元标准，等等。于是，一方面，少数民族群众对美好生活的需要越来越高，但发展不平衡和发展不充分的问题越来越严重，较高的需求愿望与有限的生产发展之间的矛盾加剧。

（4）市场经济负面因素的危险。市场经济是一种有效的资源配置方式，能够实现一个国家和地区经济的快速发展，但它的趋利性把人们重视金钱、追求享乐和自私自利发挥到极端，导致大家都向“钱”看，财富成为评级个人成功与否、地位高低的唯一标准，使得整个社会成为一个利益驱动的社会。而市场经济规则与党性原则不相容，具体表现在市场经济鼓励个人追求利益最大化，党性原则要求克己奉公；市场经济追求“等价交换”，党性原则要求全心全意为人民服务；市场经济滋生个人主义，党性原则提倡集体主义等等，这就使得在市场化大潮的冲击下，部分党员干部不能经受住考验，把市场经济的规则运用到党内，进行权钱交易，严重到损坏了党的声誉，危及到党的执政安全。

（5）民族意识增强的危险。在改革开放的进程中，少数民族群众的民族意识进一步得到发展和强化，民族意识增强在体现出进步性、积极性的同时，也使得各民族之间矛盾冲突增加，特别是表现出民族排他性的发展和对外族干预的强烈排斥，在经济利益上表现出更为关切本民族的利益得失，强化了对水、矿产、土地、森林、草场等发展资源的争夺，对发展差距拉大和在竞争条件的不利引发出对其他民族甚至对国家政策的不满；在政治利益上表现出希望本民族有更多的成员担任重要部门和关键岗位公职，从而对本民族在公共价值的分配时有更大的发言权，获得更多利益；在民族交往过程中，伴随民族成员自我认同感的增强容易以同乡同族为界形成一些小团体，排斥其他其他民族和其他地域的人。这种民族对内认同对外排他的意识倾向若处理、引导不当就会盲目膨胀，发展成为狭隘的民族主义，从而加剧民族间的心理裂痕，不利于中华民族的认同和国家的认同。

2.内源性风险。这种风险主要来自于内部因素和条件的刺激。

（1）精神懈怠产生的风险。进入新时代后，边疆民族地区部分少数党员干部存在理想信念动摇、宗旨意识淡薄、事业心不强、责任意识淡化、组织纪律松懈等问题。一方面，在市场经济大潮下，部分基层党组织负责人对党建工作重视不够，存在“重经济轻党建”的现象，没有花足够的精力去研究部署和抓党建工作，部分农村无职党员存在职务“无岗位”，工作“无舞台”，发挥作用“无载体”的问题；一些党员受经济利益驱动，宗旨意识、理想信念发生动摇，放松了自我教育和自我管理，在私利与党的利益、集体利益、群众利益发生矛盾的时候见利忘义。另一方面，边疆民族地区群众大多是信教群众，长期以来宗教满足其精神信仰需求，在他们的社会生活、精神世界中占据独特位置，并对广大党员的思想观念、行为模式产生深远影响，再加上境外敌对势力利用宗教渗透与党的基层组织争夺党员越演越烈，迫使部分农村党员干部参与一些宗教活动，逐步削弱党员的共产主义信念，而有的党员干部最终也成为了宗教组织的信徒。

（2）能力不足产生的风险。边疆民族地区由于交通极不方便，自然条件相对差，劳动生产率低，经济实力与内地存在较大差异，“老党员忙家务、年轻党员忙致富”，为了追求更好的发展机遇，边境一线村民出现了往内地迁移的现象，整个农村地区呈现出空心化的发展趋势，留守下来的大多是老人和儿童，存在男女比例失衡、农村党员队伍结构不够合理等现象，党员队伍整体素质偏低。同时，由于农村基层干部待遇差，村（社区）干部岗位补贴少，进路窄、退无保，导致村干部的选拔缺乏后备人选，部分地方甚至长期难以找到合适的人选，存在年龄老化、能力弱化、知识贫化的问题，部分基层党组织和党员思想保守僵化，思路不清，办法点子少，党组织活动内容和形式单一，找不到抓好党建工作的有效载体和有力措施，找不准党建工作与经济社会发展的结合点，对流动党员的管理，扩大非公有制经济组织和新社会组织中党组织的覆盖率缺乏有效的措施和办法。

（3）脱离群众产生的风险。由于缺乏联系群众的动力机制和长效机制，党执政时间越长，脱离群众的危险也越大。而边疆民族地区地处偏远，自然环境大多比较差，交通、通讯条件十分落后，各民族分散居住，大多数都有自己的语言、风俗、文化、生活方式、宗教信仰等，部分村寨成为相对封闭隔绝的“孤岛”，与外界缺乏联系与沟通。同时，少数民族群众以本地、本民族语言为主要交流语言，许多人不能用汉语交流和听不懂汉语，而近年能够听懂当地民族语言的干部越来越少，导致干部与群众的交流越来越困难，这些村寨往往成为干部很少走动的死角或空白点。此外，特殊的山区环境造成群众到乡政府驻地要走上几个小时的山路，群众不愿意到乡政府反映情况。

（4）消极腐败产生的风险。当前，由于部分党员先锋模范作用退化，少数领导干部的贪污腐败所造成的群众对政治冷淡，对党的感情疏远，对党的认同度下降的倾向值得警醒。长期工作生活在边疆民族地区的党员干部，既是民族政策的执行者，也是民族政策的受益者，然而个别党员干部却把党的民族政策当成了私有特权，手中握有党和人民给予的权力在工程建设、矿产开发、企业重组、土地征用、招商引资、项目审批方面进行权钱交易、以权谋私、贪污贿赂，特别是随着近年来国家支农、惠农政策、扶贫政策等不断出台，涉农各项补贴增多，惠农资金领域和扶贫领域成为边疆民族地区腐败高发领域，“小官巨贪”现象突出，惠农资金和扶贫资金被贪污挪用导致群众的生产生活会受到影响，极易引发社会矛盾和冲突，从而影响边疆民族地区稳定。

三、新时代抵御边疆民族地区党的执政风险对策

进入新时代后，边疆民族地区面临的党的执政风险的挑战越来越复杂，需要我们坚定不移全面从严治党，以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线，不断提高党的执政能力和领导水平，特别是增强驾驭风险本领，牢牢把握工作主动权。

（一）以增强抵御执政风险意识为前提

执政风险意识是执政党及其成员对执政过程中可能发生动摇其执政地位因素的前瞻性认识，这是抵御执政风险的前提，只有增强执政风险意识才会及时发现风险并积极防范风险。当前部分党员干部由于精神懈怠，对存在的执政危险认识不足是我们面临的最大风险和挑战。为此习近平总书记警醒全党：“面对波谲云诡的国际形势、复杂敏感的周边环境、艰巨繁重的改革发展稳定任务，我们必须始终保持高度警惕，既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”①提高防控能力着力防范化解重大风险保持经济持续健康发展社会大局稳定［N］.人民日报，2019-01-22（01）。要加强教育提高对执政风险的认识，使全党特别是边疆民族地区党组织充分认识到我们党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的，党越是长期执政就越容易精神懈怠、能力不足、脱离群众，甚至消极腐败，执政时间越长，周期律的作用就越突出。全党必须树立总体国家安全观，居安思危，防患未然，必须科学统筹，妥善应对，必须全党动手，全员参与，不断提高抵御执政风险的能力。

（二）以提高边疆民族地区的经济发展质量为关键

边疆民族地区同全国一道同步建成小康社会需要付出艰苦的努力，要坚持发展是硬道理，深入贯彻新发展理念，加快边疆民族地区经济发展速度，不断提高抵御执政风险的综合实力。要紧紧围绕全面建成小康社会目标，立足于党的十九大作出的新时代前进部署，积极主动适应经济新常态的变化，抓住“一带一路”建设的机遇，发挥边疆民族地区后发优势和后发动力，顺应各族群众新期盼，深化改革开放，激发市场活力和全社会创新创造热情，调动广大干部群众的积极性，发挥好中央、发达地区、边疆民族地区三个积极性，推动乡村振兴和区域协调发展等战略的实施，优化转移支付和对口支援体制机制，把政策动力和内生潜力有机结合起来，提高自我发展能力。要深化社会主义市场经济体制改革，破除边疆民族地区经济发展的体制机制性障碍，进一步解放和发展社会生产力，利用沿边的区位优势，搞好对外开放和周边国家地区的互联互通，不断开拓国际市场和利用国际资源。紧扣民生抓发展，真正解决好与人民群众切身利益密切相关的困难和问题，重点抓好就业和教育，搞好扶贫开发，把整体推进与精准到户结合起来，加快推进集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚。要加快转变经济发展方式，促进经济社会可持续发展，更加重视调整经济结构和转变增长方式，把生态保护放在重要位置，构建节能降耗、安全环保的长效机制，继续实施重大生态保护工程，加大投入落实好生态补偿机制，建设资源节约型和环境友好型社会。

（三）以全面深化边疆民族地区各项改革为支撑

边疆民族地区必须继续深化各领域改革，不断赋予执政党生机活力，这是抵御执政风险的重要措施和必由之路。加快推进重要领域和关键环节改革不断取得新突破，坚决破除封闭、保守、陈旧、僵化的一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，结合自身实际推进经济、政治、文化、社会、生态等各个领域改革。围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，推动边疆民族地区经济发展更有效率、更加公平、更可持续发展。围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，把宪法和民族区域自治法的规定落实好。紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革，增强文化创新与思想引领能力，让各族人民增强对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国特色社会主义道路的认同。围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，增强利益整合与社会凝聚，能力确保边疆民族地区社会既充满活力又和谐有序。围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，推动形成边疆民族地区人与自然和谐发展现代化建设新格局。围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，全面提高边疆民族地区党的建设科学化水平，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。

（四）以推进边疆民族地区全面从严治党为核心

抵御执政风险关键在党。要大力加强边疆民族地区党的建设，要坚定不移推动全面从严治党向纵深发展，不断增强抵御执政风险的能力。首先，坚定不移全面从严治党。党的十八大以来，习近平总书记提出了党要管党、从严治党的要求，这为党抵御执政风险提供了科学指导和根本保证。在边疆民族地区党组织建设中，要坚持思想上要严，把坚定共产党员的政治信仰作为党要管党从严治党的出发点，坚定马克思主义的信仰，坚守社会主义和共产主义的理想信念，坚守共产党人精神家园，这是抵御执政风险的根本指针；组织上要严，把严肃党内政治生活作为党要管党从严治党的关键点，党内政治生活是党组织教育管理党员和党员进行党性锻炼的主要平台，是改造教育提高党员、干部的重要方式，这是抵御执政风险的重要途径；作风上要严，狠刹“四风”是从严管党治党的切入点，只有彻底整治“四风”，才能保持党的先进性，体现党的代表性，赢得民心，增强党执政的合法性，这是抵御执政风险的重要方式；反腐倡廉要严，从严治吏是从严管党治党的着力点，以“三严三实”和“对党忠诚、个人干净、勇于担当”的要求加强干部队伍建设，这是抵御执政风险的核心所在；制度建设要严，把权力关进制度的笼子是从严管党治党的关节点，加强对权力运行的制约和监督，筑牢拒腐防变的思想道德防线，这是抵御执政风险的重要保障。其次，不断提高党的执政能力和领导水平特别是全面提高党抵御执政风险的能力。党员领导干部要全面增强执政本领，包括学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领和驾驭风险本领，特别是增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权。加强对抵御执政风险的规律性探索，构建一个全面系统的执政党抵御执政风险的能力系统，主要包括抵御政治风险、经济风险、文化风险、社会风险和涉外风险的综合能力，政治领域主要是增强拒腐防变的能力，经济领域主要是加快科学发展的能力，文化领域主要是增强国家认同的能力，社会领域主要是提高社会治理能力，涉外领域主要是构建抵御西化分化的能力。要加强制度建设，建立健全党防范执政风险的机制，主要包括抵御和抵御的预测机制、决策机制、协调机制、处理机制和保障机制等，提高边疆民族地区抵御执政风险的规范化和制度化水平。要努力学习借鉴发达国家风险决策、风险管理的理论和方法，以开阔视野、拓展思路，深化对共性问题的研究和认识。