我国纪检监察体制改革的进路研究

安治民，江小民

（1.贵州省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校基地，贵州 贵阳，550028；2.武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉，430072）

党的十九大以来，党中央高度重视国家纪检监察体制改革。并在党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督作出重要部署，强调必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。这充分彰显了党中央因时而进，因事而举，因需而新，持续深化对反腐败规律的认识把握，正确处理治标和治本、惩治和预防的关系，审时度势科学制定反腐败斗争方略，不断发展和完善反腐败斗争的体制机制，具有十分重要的意义。这项重大政治体制改革源自于中国的实际，是根据世情、国情、党情、社情发生的深刻变化所作的重大调整；亦是强化党内监督、国家监督和全面从严治党的重要体现，是一项重大的决策部署。

习近平总书记就纪检监察体制改革作了一系列重要批示，系统总结了改革的成果，提炼了改革的经验，立意深远，高瞻远瞩。为深化这项改革提供了行动上的指南，旨在“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。①习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［N］.今日海南，2017（11）。综上所述，本研究将全面思考党的十九大以来我国纪检监察体制改革所取得的一系列成就、面临的形势任务，以及如何将这一制度优势转变成治理效能等三个维度来进行阐述。

一、党的十九大以来我国纪检监察体制改革取得的成就

党的十八大以前，我国经济社会发展领域积累一系列问题，政治领域面临一系列挑战，党群干群关系中出现一系列矛盾。为解决好这些特定顽疾，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，全面加大加强管党治党力度，以坚如磐石的决心和坚韧不拔的意志，直面问题，强化监督，铁面执纪。把反腐败斗争常态化、制度化，不断优化反腐体制机制新举措，以猛药去疴、刮骨疗毒和重典治弊等壮士断腕之势坚决惩治腐败，这无疑见证了我们党应时而动，顺势而为，勇于自我革新的时代品格。重拳反腐，强调“老虎”、“苍蝇”一并打，坚持党的宗旨不动摇，以增进人民的福祉为出发点和落脚点，

不断提升党驾驭复杂局面的核心能力，不断纯洁政治风气，不断夯实执政根基，从而避免了重大风险，清除了重大隐患，为反腐败工作未雨绸缪，增光添彩。要用辩证法的观点看待反腐败斗争，其取得巨大成就的同时，也要谨防一些潜在危险。要时刻保持忧患意识，把这项关涉党和国家政治稳定和安定团结的斗争看成是一场持久战和攻坚战。形成不敢腐只是反腐的第一步，建立健全不能腐和不愿腐的长效机制还有很长一段路要走。因此，要统筹谋划，积极部署，探索出完善的法治保障和健全的制度体系。实践证明，要做好腐败的预防工作，在强化惩治的同时，要保障反腐败工作的持续推进，关键要抓好制度建设。必须要集全党之力，提升惩治力度，方可形成高压态势，震慑腐败分子；要建立健全制度体系，强化对权力的制约和监督，积极构建一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制。纪检监察体制改革一个突出的特点就是力求优化现有的职能和机构，尽最大限度地整合分散的纪检监察权力，避免现有体制存在的弊端，发挥新体制的治理效能，从而实现监督权力的科学配置。①秦前红.监察体制改革的逻辑与方法［J］.环球法律评论，2017（02）：17-27。在纪检监察体制改革中，充分汲取监察历史经验的智慧与精华，有效借鉴党史中相关改革的宝贵经验，尤其是要汲取与纪检监察直接相关的经验，从党的作风和党的纪律等层面找到相应启发，顺应人民、时代和社会发展的需要，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供源源不断的动力支持。因此，纪检监察体制改革必须在理论上、制度上和实践上力求不断创新与突破。

（一）理论上的突破

其一，纪检监察体制改革需要健全领导体制，尤其是确保上级监察机关对下级监察机关的领导权。推动党的纪律检查工作双重领导体制不断走向制度化，促进事务程序科学化、具体化和规范化。在此过程中，确保纪委和监委的独立性和权威性。要重视领导体制与纪检和监察工作实际相适应、相配合，切实提高执纪监督的效能，构建权威高效、集中统一的监察体系。其二，要从运行机制方面着手推进纪检监察体制改革。通过完善自我监督的程序和制度，可以有效实现党和国家监督工作的全覆盖。在中央层面，可以通过外派方式，在对应点上派驻监督，比如，着重向中央机关派驻纪检监察机构，统一名称和统一管理，充分发挥“探头”作用。在地方层面，中央对地方的纪检监督采取巡视的方式进行，通过派驻巡视组，突显巡视工作的反腐利剑功效，实现巡视工作全覆盖。其三，要强化两个主体责任，突出制度建设，把制度建设贯穿到纪检监督的始终，通过这种“自上而下”的监督，不仅让权力受到制度的约束，而且还要接受各个层级的监督；通过完善监督体系，运用社会监督、民主监督与舆论监督等多样化的形式，形成合力，凸显监督效能。其四，要突出反腐工作的效能。及时破除传统政策性反腐的弊端，例如传统方式具有周期性、阶段性、偶然性等弊端和瓶颈。需要从法治性反腐出发，构建长效、稳定、常态的反腐工作机制。

（二）制度上的突破

其一，在纪检监察体制改革过程中始终坚持党的集中统一领导，确保党在这项改革中的领导权和话语权。采用合署办公的形式，强化监督与治理效能，促进依法治国与依规治党、纪检监察与国家监察的相互补充与统一，进而促进党和国家各项工作的健康有序进行。其二，健全执纪监督的工作机制，通过在办理腐败案件中的上下联动、密切配合，可以有效突出纪委的主体地位，比如，“各级纪委书记、副书记的考察和提名要以上级纪委会同组织部门为主”、“查办腐败案件以上级纪委领导为主，案件查办和线索处置在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”。②十八届中央纪律查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告［N］.中国纪检监察，2017（22）。通过制定三个提名考察办法，具体包括：向中管企业派驻纪委正副书记，向省级派驻纪委正副书记，向中央机关派驻纪检正副组长等内容，这有效提升了纪委专责监督的成效，保证了纪委监督权力的有效行使。其三，在全国推进国家监察体制改革，有效处理短效机制和长效机制、政策反腐和法治反腐、指标策略和治本策略等之间的关系，明确功能定位，尤其是监察权与纪检监督权、行政监督权与司法监督权的关系，优化内部权力结构，组建制度化的反腐败工作机构，构建强力有序的纪检监察体系。

（三）实践上的突破

改革中要明确职责定位，首当其中的是明确纪检监察机关的职责定位，其定位是统筹党内监督以及国家监督的专设机关，其职责是破解治党管党不力、党的领导弱化和党的建设缺失等亟待解决的问题。一方面，在职责任务上，党的十九大以来纪检监察体制改革侧重于反腐败斗争和党风廉政建设这一中心任务，不断创新纪检监察工作的理念思路和方式方法，通过教育培训，提升纪检干部的修养以及按章按规办事的意识。要明确纪委的监督责任，纪委的重要职责就是监督执纪问责，是维护党的纪律的政治机关。另一方面，在工作思路上，从纪法不分向纪法全面融会贯通，纪在法前等路径转变；在工作标准上，由之前的以大案要案论英雄向运用执纪监督“四种形态”进行转变；在具体工作责任安排上，从责任边界模糊向履职有责转变；在工作手段上，从依靠数量扩张向创新组织制度转变；在工作重点上，从注重查办案件向加强日常监督、积极预防、标本兼治转变；在工作对象上，从抓少数向用纪律法律管住大多数转变。通过改革，党的十九大以来纪检监察机关的工作标准更加清晰、工作思路更加开阔、工作重点更加突出、工作对象更加聚焦，从而有利于实现从监督专门机关到监督专责机关的转变。

二、党的十九大以来我国纪检监察体制改革面临的新形势新任务和新要求

为了顺应时代发展的需要，纪检监察体制改革是全面深化改革的一项重要举措，各级纪检监察机关要从国家事业发展的大局出发，以新思想为行动指引，立足时代新坐标，把握时代新方位，聚焦我国纪检监察体制改革面临的新形势新任务和新要求，不断推进党和国家纪检监察体制各项改革向纵深发展，实现党的建设伟大工程的新跨越。

（一）我国纪检监察体制改革面临的新形势

推进我国纪检监察体制改革是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。新时代下，通过对党和国家机构的改革，设立国家监察委员会，这不但改变了我国“一府两院”的国家机构设置框架，彻底重塑了我国监察权的具体配置结构，提升了监察权威，丰富了监察手段。这充分说明，纪检监察体制的改革是需要通过全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党这些重大的政策体系予以推进。①中央纪委国家监委办公厅，深化纪检监察体制改革推动全面从严治党向纵深发展［N］，中国纪检监察报，2018-11-29.一方面，各级纪检监察机关要把握改革的要求和方略，自觉把新思想融入到改革的全过程之中，以新思想武装头脑，提高政治站位；以“四个全面”战略布局为出发点，落实各项重大决策部署。与此同时，还要突出党的领导、依法治国和人民当家作主的有机统一。②十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告［J］.先锋队，2017（33）：8-18。改革没有完成时，只有进行时，要立足实际，用实践检验改革、深化改革，在实践中提升治理能力和治理水平。要把改革的关键环节放在改革的方向以及实现的路径上，稳步推进党的纪律检查体制、国家监察体制和纪检监察机关的改革，从而为推进全面依法治国提供有力的支持。另一方面，要以《宪法》为根本遵循，助推监察职权配置的程序化和制度化。强化监察权及其制度设计、国家监察体制改革等是在坚决维护宪法权威、坚持巩固宪法监督权性质的基础上，结合我国既有的政治秩序、法治体制等做出的重大制度性创新。这种创新主要体现在两个方面，一是极大扩充了监察对象的范围，实现了对所有公职人员的监察全覆盖；二是将原来分散于纪检监察部门和人民检察院的相关机构、职能等进行了新的整合，重构了监察主体进而提高了监察效率。

（二）我国纪检监察体制改革面临的新任务

我国纪检监察体制改革面临的新任务是不断完善党领导下的反腐败工作的体制机制。一是要坚持党的全面领导，这是检验改革效果的根本标准，也是推动全面深化改革的目标遵循。因此，要发挥各级反腐协调小组的作用，有效协调中央一级和省级的关系，着重推动建立腐败预警机制，党委要发挥重要作用，通过定期分析，研判本区域的政治生态；健全党委对反腐败工作的领导、重大案件情况的跟踪和反腐败工作总体状况等多种有效的制度措施，不断完善党领导反腐败工作的决策机制、运行机制，加强对本地区及本级管辖干部的违纪违法审查调查处置的督促和决策制度。二是要通过纪检监察工作双重领导的程序化和制度化，强化党组织所肩负的纪检监察的权力，以及相应的纪律处分的权力，进而让各级党委党组织认真履行主体责任。通过理顺上下级之间的关系，做好领导和配合工作，使纪委可以有效协助党委履职尽责，尤其是发挥在全面从严治党中的主体责任，进而提升纪检监察工作的效能。三是聚焦中心任务不动摇。通过转变职能和作风，创新体制机制、方式方法和理念思路等形式，时刻把党风廉政建设和反腐败斗争放在首位。不断完善自我监督体系，实现党内监督和国家监督相得益彰和协调推进。

（三）我国纪检监察体制改革面临的新要求

我国纪检监察体制改革面临的新要求是履行“两个维护”的政治责任，有效落实党中央的各项决策部署。国家监察委员会和中央纪委都是党领导下的政治机关，纪检干部要强化理论学习，提高履职能力。在推进纪检监察体制改革过程成为践行“两个维护”、落实“四个意识”行动主体，确保纪检监察体制改革能够在党的领导下有序推进。①十八届中央纪律查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告［N］.中国纪检监察报，2017（22）。通过深化纪检监察体制改革，有效督促党章党规和宪法法律所赋予职责的落实，有效促进党和人民所赋予的历史责任的履行，为党中央重大决策部署的有效落实提供坚强的政治保证。

三、推进我国纪检监察体制改革的进路

党的十九届四中全会明确提出：“构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”，为新时代反腐败斗争工作提供了重要遵循。坚定不移推进纪检监察体制改革是中国共产党的性质和社会主义国家性质决定的，也是中国共产党一以贯之的坚定政治立场。这就要求在具体实践中，需要稳扎稳打、统筹谋划，找到优化路径和破解之策，将中国特色社会主义纪检监察体制及其相关制度的总体优势转化为党的建设和国家治理的效能优势。

（一）要完善党和国家的监督体系，探索强化自我监督的有效路径

不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，要打通三者之间的内在联系、一体推进，习近平总书记这一重大判断是从历史和现实、理论和实践的结合上得出的科学结论，揭示了标本兼治的反腐败基本规律，理清了三者的逻辑关系，蕴含着深刻的哲学思考和明确的实践要求。在标本兼治的反腐败斗争方略中，不敢腐、不能腐、不想腐三者承担不同职责，发挥不同功能。要积极探索各类监督的发展规律，不断完善党和国家的监督体系，进而提高监督效能。一是不敢腐，侧重于惩治和震慑，让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步，增强监督的严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。二是不能腐，侧重于制约和监督，让胆敢腐败者在严密的制度和强有力的日常监督中无机可乘，加强对各级领导干部就党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化。三是不想腐，侧重于教育和引导，加强思想道德和党纪国法教育，把不忘初心、牢记使命作为加强党的建设的永恒课题和全体党员、干部的终身课题，形成长效机制，坚持不懈锤炼党员、干部忠诚干净担当的政治品格，筑牢不想腐的思想基础。②王忠祥.十八大以来习近平十大反腐金句述评［J］.北京石油管理干部学院学报，2019（05）：14-19。三者贯穿着道德、纪律、法律、制度等要求，辩证统一、交互作用、相辅相成，要有机贯通，一体推进。实践中，我们要把握好治标与治本的关系，坚持一手惩、一手治，以坚强有力的治标行动为治本创造条件，以科学周密的治本举措巩固治标成果、根除病源，坚持久久为功、以钉钉子精神做实做细做好各项工作，不断积累工作成果，为破解监督软肋提供路径保障。

（二）要坚持以人民为中心的思想来谋划和推进改革

纪检监察体制改革最根本的目标就是为了更好维护广大人民群众的根本利益。为此，一是要突显人民的中心地位，坚持一切从人民利益出发，改革的成果要由人民共享，改革和发展突出为了人民。继续聚焦党风廉政建设和反腐败斗争，构建良性的党内政治生态，进而改善党风政风和民风。二是改革要依靠人民，增强改革信心和勇气，秉持实事求是的精神，尊重人民群众的主体地位，增强群众的积极性和主动性，为监察体制改革注入动力源泉。三是要坚持改革让人民共享的原则，积极推动执纪监督问责向基层延展，切实解决关系群众切身利益的身边小事等来加强基层党风廉政建设，让人民群众在纪检监察体制改革中有更多的获得感和安全感。

（三）要实现纪检监察体制改革转向高质量发展

实现高质量发展是纪检监察体制改革的重要目标，根本方向，顺应了稳中求进的基本工作方略，是实现全面从严治党的必然要求。为此，要抓住纪委监委合署办公这个“牛鼻子”，做好“纪”“法”在监督、程序、执法和体制机制等方面的综合协调。一是要建立健全监督调查处置和执纪监督问责体系，完善统一决策、相互制约、相互配合、一体运行的工作机制。二是要聚焦监督这个第一职责，结合“四种形态”、把握政治监督的基本定位，切实增强监督的震慑效应和刚性约束。通过纪法贯通和纪法协调，可以有效提升执纪审查和依法调查之间的相互协调，进而提高执法部门和监察机关、审判机关和监察机关之间的协同性，充分彰显监督制度体系的治理效能。

（四）要着力推进纪检监察机关的自我改革，提升监察队伍的整体水平

随着纪检监察体制改革各项工作向纵深推进，纪检监察机关的监督手段和范围愈加丰富和拓展，社会关注度也在提高，社会影响力进一步扩大，相应的，社会责任和政治责任也更大。①中央纪委国家监委办公厅.深化纪检监察体制改革推动全面从严治党向纵深发展［N］.中国纪检监察报，2018-11-29。一是需要坚持高效、协同、优化的工作方针，大力推进纪检监察机关内设机构的改革和调整，使机构设置和职能设置，权力设置和责任设置相统一，充分发挥治理效用。二是要不断强化内部监督，探索实行审查调查职能和监督检查相分离，从而不断健全和完善内部控制体系和工作机制，确保形成相互监督制约、运转高效的体制机制。三是对纪检监察干部有关的各类问题或者各类线索都要一查到底，绝不手软，要让权力受到制度的制约和约束，要加大对具体责任人的问责力度，对违法乱纪行为要坚决查处，绝不姑息。强化制度规范，增强个人自律，从而确保党和人民所赋予的监督权力得到有效运用，确保惩恶扬善的利剑时刻高悬、永不蒙尘。

（五）要突出问题导向，找到破解之道

纪检监察体制改革要突出问题意识和问题导向，体现国家监察和党内监督之间的和谐统一，把握好“纪检监察机关是政治机关”这个根本属性以及“监督”这一根本职责等层面的问题。纪检监察工作在实践中还存在某些疑难问题，需要引起重视。一是纪检监察部门附属于政府部门，这就难免在执法过程中受到行政主管部门的干扰，影响监察权的独立行使。二是纪检监察部门在调查过程中的积极作用使得人民检察院的公职类犯罪侦查权不免多余，在徒增职能及其交叉的同时，无助于监察效率的提升。②吕永祥.国家监察委员会的预防腐败职能研究［D］.吉林大学，2019。三是纪检监察部门是实际办案过程中的调查取证涉及到法律程序正义及相应的法律证据转化问题。对于这些问题，都需要在纪检监察体制的改革进程中不断完善和提升。

总之，我国纪检监察体制改革要顺应时代变化的需要，必须积极推进纪检监察体制改革，不断完善国家监督体系，要坚持以人民为中心的思想来谋划和推进改革，实现纪检监察体制改革转向高质量发展，着力推进纪检监察机关的自我改革，强化问题导向等方面着手，不断取得反腐败斗争的压倒性、长效性胜利，不断开辟反腐败斗争的新境界，进而为中国特色社会主义事业的全面发展贡献力量。