基于循证理性决策的英国公共科研管理案例研究——对英国研究理事会的独立审查

刘荣霞，李 红，杨 帆

(1.中国21世纪议程管理中心，北京 100038；2.英国生态水文中心，英国牛津 OX10 8BB；3.兰克斯特大学，英国兰卡斯特 LA1 4YQ)

在人类科技发展史上，英国人曾开展过颇具影响力的科研创新实践。从影响人类科学革命长达几个世纪的牛顿万有引力定律、达尔文的物种起源，到现代计算机发明、遗传物质DNA发现等颠覆性创新，以及青霉素的发现、单克隆抗体的开发和喷气发动机的发明等科学理论的转化应用，这些成就受益于英国长期的科学文化积淀和创新环境的不断培育。几个世纪以来，在支撑科学发展的体系建立上，英国坚持深化对科学性质、发展规律、意义目的的哲学认知不动摇。在科研管理方面，英国创建并坚持公共科研的“双重支持体系”(Dual Support System)，分别由研究理事会和高等教育资助机构平行支持科研与创新活动，坚持被视为获得成功的基石和“黄金法则”的“霍尔丹原则”(Haldane Principle)[1]。尊重科学自身规律的科研体系建设，支撑着英国成为拥有坚实科研基础的国家[1-2]。科研的思想可追溯到17世纪弗朗西斯·培根提出的关于科学的“两大目标”，即促进知识的产生和学习，进而改善人们的生活[1]。科学研究服务民生、影响文化、促进文明、引领发展，科学也因此被摆在政府考虑的核心。在管理体系设计上，政府通过英国研究理事会(以下简称RCUK)管理竞争性科研经费，促进各科学领域科研活动和以改善福祉为目标的知识产生，7个研究理事会分别管理不同的学科领域；通过英格兰高等教育基金会(以下简称HEFCE)及其他同类机构为大学学习教育、技能培训和知识应用等提供稳定的支持，发展储备人才和能力。RCUK作为“双重支持体系”的重要组成，在公共科研管理方面展示了科研与创新的最佳实践，其在治理结构、运行机制、资金支持模式和项目管理上取得的成效被国际上广泛推崇和借鉴。近年来，英政府大力推进公共科研政策革新，其科技创新在思想层面、战略顶层设计以及行政体制建设上与中国科研管理的相似度比以前大为提高[3]，分析英国公共科研管理改革案例及新举措，可为中国科技管理改革工作的推进提供重要参考。

1 英国公共科研管理面临的新形势：应对复杂性挑战和维持卓越的研究能力

英国的科技发展正走在关键的十字路口。愈发激烈的国际竞争、经济对知识的强依赖、新工具引发认知方式的改变以及应对气候变化、老龄化、社会安全等复杂性问题，正成为英国重塑科技创新之路的新引擎。欲解决复杂性问题，需要更多的知识和创新供给，为此，英政府制定实施新目标，到2027年提高研发投入占GDP的比例达到2.4%，提高研发税收抵免率到12%，投入7.25亿英镑用于新的工业战略[4]。然而脱欧进程的不确定性，对英国的科研与创新造成更多影响甚至是风险。一个长期性的问题是英国科学研究从政府和工业界获得的总体支持率较低，其财政科研投入占GDP的0.49%，在发达国家排名中靠后，其他欧洲国家平均为0.67%[5]。如何保证必要的科研创新投入、自由的研究人员流动和学术交流、有竞争力的产业优势和领先的科学大国及创新强国地位，是摆在英国政府面前的一项重大课题[3]。按照科学发展规律，解决复杂性问题，越来越需要综合知识，多学科、跨学科和跨越传统边界的方法。在治理结构上，大趋势是走协同治理和合作的模式，特别是对于研究密集型国家，公共科研管理作为“帮助发动并塑造以知识为基础的创新”的作用力[6]，正以其日益强大的力量塑造科学知识的生产方式[7]，影响国家整体发展。为此，当英国再重新审视和思考RCUK的治理结构和制度设计时，需要解决的是如何在准确理解科学发展规律的基础上重新整合、优化科研布局，通过改进顶层设计，实现组织机构间的协作，拉近科研与决策距离，确保科研活动的多样性和灵活性，维持卓越的研究能力[7]。

公共科研管理不仅限于政府或资助机构的责任，也是科学共同体自治的内在要求，英国科学共同体对此积极响应，围绕公共科研管理改革展开具体行动。2014年起，由政府、RCUK、大学、科研机构、学术协会及其他利益相关方合作，组织了多项重要的专题审查和评价。从“科学与创新审计”到针对各公共机构的“三年期审查”，全面评价公共科研管理、现行治理结构对英国科研产生的影响，研究需要制定什么样的政策以及如何制定政策，使其能够帮助发动并塑造一个更适合未来的科研治理结构[8-9]。这些为我们研究英国公共科研管理提供了最新案例。

2 公共科研管理评价：基于循证对研究理事会开展独立审查

2014年，英政府委托保罗·纳斯爵士(诺贝尔奖得主，时任英国皇家学会会长)牵头对RCUK的独立审查工作。在对公共部门集中开展的“三年期审查”基础上，系统评价理事会在科研经费分配、研究方向制定及项目遴选等方面的政策效力，分析理事会公共科研管理对巩固英国科研基础，确保和促进科研卓越性的影响力。独立审查是英国针对公共科研管理极具影响力的一次评价，其结论和建议为推动英国新一轮科研管理改革发挥着举足轻重的作用，保罗·纳斯也成为了这场改革的主设计师[10]。

2.1 独立审查的方法及工作机制

独立审查不是自上而下式的评价，而是由科学家牵头、科研机构及相关主体互动参与，在方法上也回避了指标式量化评价，直接针对影响英国公共科研管理的深层次问题，采用循证的方法，收集评价依据和建议。纳斯牵头组织征集来自科学共同体的建议，获得252份反馈。为实现更广泛的参与，审查建立了“互动式参与”机制(表1所示)，由“领导人顾问团”指导+“审查代表组”建议+“利益相关方”咨询组成(图1所示)。成员代表来自管理部门、高校、科研机构、企业、学会和国际组织等37个部门、组织或不同学科、领域的科研群体，既有科学界领军人物(包括4名诺奖得主)，也有青年学者。在互动式参与机制下，多元主体的介入可协同应对当下科研管理的复杂性挑战，为塑造英国适应未来的公共科研管理提出针对性建议；另一方面，互动参与过程也是推进不同主体凝聚共识的过程，成为复杂环境下快速形成决策共识的有效途径。

表1 独立审查的“互动式参与”过程

资料来源：据参考文献[11][12]翻译总结。

图1 独立审查工作组构成情况

注：1)数据根据参考文献[12]统计；2)Defra为英国环境、食品与乡村事务部英文缩写，EPSRC为工程和物理研究理事会英文缩写。

2.2 遵循科学自身规律和国家需求为导向，明确审查重点

审查坚持问题导向，通过群体磋商，明确关键议题，公开征集问题表现的科学证据和建议。根据公布的相关文件研究梳理审查范畴[11-12]，从宏观上分为4个方面的议题：(1)战略决策；(2)合作与伙伴关系；(3)科研资金分配的平衡关系；(4)管理方式。

议题中包含的关键性问题：一是在决策层面，科研任务部署(包括资金分配)能否充分体现国家利益？科研支持主导方向来自科学家个体的主观意愿(如科学家的兴趣爱好)，推行自由探索研究。随着环境的改变，面对振兴产业经济方面的挑战，为满足国家制定政策的需求，战略导向型科研也逐渐成为影响科研决策的一个重要方面。RCUK作为英国科研资助机构之一，与其他资助机构如HEFCE、政府各部的研究资金、私人基金会(如，Welcome Trust)、私企研发基金等，如何在战略层面上形成互动，以遵循科学自身规律和国家需求为导向，优化科研布局？各研究理事会资助项目类型(个人项目、团队项目、设备类和基础设施类)组合的合理性也是审查的关键问题之一。二是在合作方面，研究理事会是否建立有效的内外合作，包括理事会间的合作以及与其他资助组织或机构的合作？在资金安排合作上，是否充分考虑支持多学科、跨学科、交叉领域的研究？三是在资金分配方面，各理事会按学科及领域划分进行的资金配置方案是否合理？不同学科领域间资金分配是否平衡性？研究理事会如何才能更广泛地考虑国家利益，包括区域间的平衡，充分考虑应用研究对地方和国家经济的影响？研究理事会科研资金分配结构中现存的核心问题或缺口？四是在管理方式上，重点审查理事会科研管理流程、规则是否科学、合理？

2.3 循证建议对改进公共科研管理的关注重点

(1)关注科研决策的公平与合理性，政府、RCUK在实现科学决策方面的互动性和战略统筹。不少建议认为，科研管理需从宏观层面制定系统全面的长期性战略，瞄准方向，兼顾发展的重大需求并遵从科学自身的发展规律，通过优化战略政策设计，营造最佳创新环境，促进科技创新与社会经济发展的高效互动、充分融合。RCUK的科研管理作用不仅限于经费管理，更应作为政府和其他资助机构的战略伙伴，合力构建科研资助框架体系，为实现国家创新战略预期提供必要条件。

大多数反馈建议认为“双重支持体系”是英国科研成功的基础，需维持。在决策公平性上，部分学者批评了现存的经费资源区域分配不均衡现象，过度集中于牛津、剑桥和伦敦“金三角”区域(约占公共科研投入的46%[13])，质疑原因来自理事会内部决策压力，担心英国科研与创新会因此失去活力，导致科研本身多样性的丧失。

(2)关注RCUK科研管理的执行力和影响力。150份提案评论了研究理事会促进各类机构之间合作的管理能力，肯定了目前“博士培养中心及伙伴关系”，生物技术和生物科学研究理事会的“工业俱乐部”模式，工程和物理研究理事会构思创建的“沙坑型创意活动”等特色科研计划或项目形成机制，建议科研管理应更灵活、更具创新性，应充分考虑合作对整体创新环境产生的多重影响，统筹包括政府、RCUK、创新英国、工业合作伙伴奖、弹射计划基金、英国贸易投资总署、欧洲区域发展基金等不同主体、不同投入计划间的合作。

(3)关注公共科研资助方向，呼吁重视多学科、跨学科和交叉领域的科研创新。154份提案要求理事会应更好地促进跨组织边界的多学科、交叉学科、跨学科研究。普遍认为，虽然个别理事会对跨学科研究的支持和管理已富有成效，但跨理事会间对多学科、交叉学科、跨学科的研究支持却不尽人意，只有14%的反馈认可理事会在这方面做出的资金安排，46%认为有较大改进空间。建议在多学科、交叉学科、跨学科研究方面，建立目标更长远的支持计划，进一步使各研究理事会的管理流程和计划结构更趋标准化，促进多学科、交叉学科、跨学科项目的形成。29份提案批评了同行评议的局限性，认为其组织形式不能整体评判交叉学科和跨学科项目的研究水平，呼吁建立具体针对多学科、交叉学科、跨学科的评审小组，或对评审专家进行特殊培训。

(4)关注RCUK的管理方法，需要更科学、精细、专业和标准的管理。目前，部分科研计划采用的两轮评审流程得到大多数专家支持。反馈建议最集中的是呼吁促进跨理事会合作，提高经费资助和使用的透明度，建立标准化、精简的科研申请及管理流程，各理事会之间采取统一的方法和制度，用更一致和专业化的流程来管理整个理事会的筹资计划，还建议需要一个强大的绩效管理框架来评估和报告情况。建议鼓励建立大学、科研机构和研究理事会之间的人员借调机制，涵盖计划主管和项目经理层，如美国国家科学基金会(NSF)的做法，提高研究理事会与科学共同体的互动，促进理事会提升科研管理人员专业化水平。

关于同行评议，有专家认为决策更倾向于支持风险较低的项目。为提高评审的质量，建议扩大评审专家的范围，吸引更多的企业专家、科研用户和国际专家参与转化形和应用型研究的评估，建议研究理事会应为评审专家组提供指导和培养。为了减少偏见，还有建议提出实施类似《自然》杂志引入的双盲同行评审机制。

关于指南，建议在公布前，应进行更广泛沟通。有专家认为，目前指南公布日期与项目提交申请的截止日期之间预留的时间过短，应适当延长，特别是对于跨组织边界、跨学科的指南，应针对领域科研创新的特点，适当调整申请受理时限。在科研管理平台服务方面，需要建立更简便和友好的操作，为科研人员提供高效、便捷地信息服务。目前，研究理事会管理着3个不同的信息服务平台，联合电子申报Je-S项目管理平台，研究门户Research Gateway立项信息平台和研究鱼Research Fish科研成果报告平台。建议整合三个平台，统一管理，简化操作，提供“一站式”服务。

3 独立审查的结论及建议

独立审查不仅是对研究理事会的评价，更是在宏观科研管理层面上，分析政府、机构、企业和其他主体的责任、作用和互相关系，立足于发展的时代背景，通过循证决策，多角度评价英国公共科研管理的能力，主旨思想是通过改革，促进“把科学放在政府的核心”[1]，塑造并有效运用公共科研管理，拉近科研与决策的距离，最大程度激发和释放科研活力并转化为促进社会经济发展、满足国家利益的创新能力，有效应对未来复杂多变的发展环境。

3.1 三种科研途径及其作用关系

充分理解3种科研途径及其作用关系是公共科研管理决策的重要基础。根据科研活动属性及特征，纳斯分析了3种科研途径：发现研究(discovery research)、应用研究(Applied Research)和转化研究(translation research)。发现研究是对“未知”的探索，形成知识“源”，具备自我矫正机制；转化研究似“桥”促进科学发现知识从面逐渐聚焦到点；应用研究作用产生“果”，体现目标导向和产出影响。3种途径下的科研活动各具特点，有特定研究范式，但三者间又不仅是单一方向的作用关系(见图2)。在内外因素驱动下，各研究途径均可产生不同类型的知识，转化和应用研究可以产生发现研究，反之亦然。按一定规律在体系内流动并影响其他途径方向的科研活动，联合作用催生新知识。在特定目标和条件下，知识累积转化形成创新支持、产生效益，影响社会经济。3种途径构成科研活动的整体，其研究投入可来自政府、企业和社会组织。结合研究报告的论述，可总结出一个观点：塑造科学的公共科研管理即是在充分理解3种科研途径相互作用及其影响基础上，构建有效的政策设计和制度安排，维持各类科研活动的平衡和正向关系，确保各维度知识的流动性、渗透性和多样性，并为知识的转化和产生作用持续创造有利条件。

图2 3种科研途径的特点及作用关系示意图

3.2 改进RCUK治理结构，提供高水平的战略领导力

皇家宪章对RCUK规定的基本责任是“在各自领域学科促进和支持高质量的战略基础研究和应用研究以及相关的研究生培训”[14-15]，也是建立的初衷。然而，英国要想在不断变化的环境中全面保持世界级科研实力，需要RCUK站住更高层面上履行使命和责任，实施高水平、影响范围更广的科研战略，优化治理结构、提升战略领导力。在科研战略领导力方面，要求理事会能系统深入了解学科发展和技术创新趋势，准确判断英国在变化环境下具备的科研实力和存在的短板，能绘制一幅高质量的“英国研究实力图”，形成科研部署行动方案；对新机遇有敏锐的行动力，培育支持变革性、新兴领域的科研任务，创建新的资金支持机制，优化研发投入，维持英国的科研地位。另一方面要求理事会在推进科研体系建设中，积极主动建立伙伴关系，加强与政府、科研团队、行业、其他资助机构及公众的合作，拉近科研与决策的距离，在规划、科研能力评价、优化融资环境等方面形成高效互动，突破管理责任边界过高的束缚，为科研战略研究及决策提供支持。

为此，该审查确定了5个方面的改进方向(如表2所示)，在治理上形成协同效应，正如报告中所述“这些方面对于研究理事会维持英国卓越的科研实力非常重要，有助于更好地发展政府的整体科学战略和政策”[1]。

表2 RCUK科研管理治理结构改进方向

资料来源：根据参考文献[1]进行研究总结。

3.3 成立独立机构，“研究英国”(Research UK)

新的治理安排是在保持“双重支持体系”下，实现三个层面治理结构的转变：研究理事会、跨理事会和跨政府层面。通过整合，在研究理事会之上组建一个新的独立机构“研究英国”(以下简称RUK)，RUK设执行委员会和董事会，新的治理结构关系图如图3所示。

RUK执行委员主任，由政府任命，统筹管理各研究理事会，接受董事会监督，负责向政府及董事会报告，执行委员成员包括7个研究理事会的主席，作为RUK战略领导核心。执行委员会主要履行5项职责：(1)制定公共科研管理政策制度、优化流程，统筹规范各研究理事会的科研管理；(2)跟踪监测科研活动，建立大数据系统，形成科研全景图，为相关方提供“一站式”数据信息服务，包括各渠道的经费来源、科研活动与布局、研究领域、成果影响、不同机构的科研投资组合等，为科技战略研究及部门决策提供信息支持；(3)支持跨领域、跨机构科研活动，如建立跨理事会或研究理事会与创新英国、政府部门间的科研评审机制，灵活配置科技资源，在解决应急和重大创新需求方面作出响应，重新分配理事会间的资金或寻求注入新资金，开辟新计划；(4)制定科研战略规划，围绕学科发展、资金支持机制、优先事项决策，科研短板或瓶颈问题分析，组织战略顶层设计，形成决策建议，通过RUK的治理结构，与相关部门合作确定各个研究理事会的总体预算和分配计划，定期审查研究理事会的数量和研究领域覆盖范围；(5)维护健康良好的科学文化，全面负责学术道德和科研行为管理，确保科研的公开、公正和透明性。此外，审查报告中还建议HEFCE和创新英国的首席执行官也出任RUK执行委员会成员。

RUK董事会由独立主席、非执行董事、政府部门代表组成，其成员需具备精湛的管理能力和高水平的科研实力。RUK董事会由政府任命，向英国商业、能源与工业战略部(以下简称BEIS)负责人报告，BEIS负责人及高级别官员代表也将依职权出席董事会。该董事会的组成和职责，遵从1971“戴顿报告”确定的结论[16]，通过RUK的运行机制监督执行委员会的履职情况，为研究理事会发展提供建议，包括推荐优先支持领域，与RUK执行委员会一起负责就“科学政策”向政府提出建议，监督执行委员会的工作进展。行政管理方面继续采用共享商业模式(UKSBS)，为所有研究理事会提供集中、统一、专业化管理服务，从人力资源服务、项目资金拨付、科研资金管理到会议办公采购、信息与通讯技术(ICT)服务等[17]，通过整合服务压缩管理成本，缓解各理事会内部的行政管理负担。

图3 新的治理结构关系

在新的治理结构中，各研究理事会仍保留以学科为重点的运行和管理模式，如执行领导层责任制、内部预算控制、科研资金管理、评审管理、项目管理、建立专家咨询委员会等。研究理事会保留了主导科学发展和战略制定的自主权，类似大学内不同院系的科研自治权。理事会成员来自同行科研团队，研究理事会主席在RUK主任建议下由政府任命，理事会领导层由理事会主席与RUK主任共同任命。不仅是改革理事会治理结构，审查还提出了强化政府间合作的制度安排。建议组建“部长委员会”，由首相科学技术委员会CST(Council for Science & Technology)为其提供独立咨询。新建的部长委员会主席由一名内阁高级长官担任，成员包括：全面负责执行英国科学议程的大学和科学部长，以及其他主要负责科学预算部门的部长和各部门的高级官员。“两委员会”的制度，有利于确保科学在政府决策的核心地位，有利于部长委员会行使政治力量，有利于咨询委员会提供科学决策支持，共同为实现国家目标改进科学管理。

2016年，英国政府全面采纳了独立审查建议，改革治理结构[8]。经《2017高等教育与研究立法》(The HER Act 2017)批准，2018年4月，新国家机构“英国研究与创新”(简称UKRI)成立，其下除了原有7个研究理事会外，还整合了2个机构：创新英国和研究英格兰(Research England)。截至2018年12月，UKRI负责管理总预算超过60亿英镑的公共科研经费。

4 启示

4.1 重视在管理和决策上形成群聚效应

RUK的治理结构，以实现“把科学放在政府核心”为核心目标，进一步理清了几个重要关系，包括研究理事会间，研究理事会与政府之间、与其他机构之间的关系。按照接受政府指导和监督的要求，各研究理事会每年需向主管政府进行汇报，包括年度报告、首席执行官两月一次的磋商、向科学国务大臣进行文字汇报、政府不定期的全面评估等[15]，理事会领导层管理日常运行和落实政府要求牵涉大量精力，导致在宏观战略研究，在与政府、科研人员充分沟通、广泛联系上受限，造成研究理事会出现“冒着踹度政府意图”的风险[1]。RUK的建立，体现统筹及协同治理作用，有利于强化对研究理事会领导层的支持，在纵向上加强了与政府间对话，横向方面促进各机构信息的集成共享，利于推进高层战略研究和科研顶层设计，在识别和解决公共科研管理复杂性问题上可做出快速响应、形成具体行动，为拉近科研与决策的距离提供卓越领导力。RUK的协调和统筹作用，还利于各研究理事提高科研管理在执行操作上的统一，在保持各机构独立运行的基础上，精简流程、规范标准，为科研人员申报、实施和管理项目及后续成果报告等提供专业便捷服务。

在科研管理和宏观战略决策上形成群聚效应是一种趋势。中国新一轮的财政科技计划管理改革总体目标也是定位于强化顶层设计、统筹科技资源，在布局上整合形成五类科技计划，在治理机构上建立“一个制度、三根支柱、一套系统”公开统一的国家科技管理平台，包括建立部际联席会议制度、依托专业机构管理项目、发挥战略咨询与综合评审委员会的作用、建立统一的评估监管和动态调整机制和完善国家科技管理信息系统[18]。改革后，国家自然科学基金由国家自然基金委管理，国家重点研发计划由首批7家专业机构分别管理，“1+7”模式下还可以进一步发挥协同治理的作用，实现在同一个平台上加强对话，强化从项目管理到科研成果信息数据的整合和共享，促进各机构间的合作。

4.2 重视遵循规律和把握新形势，优化科研资源配置

审查报告中有很大的篇幅再次强调科学研究的重要性。英国作为一个世界科技强国，能够坚持思考“什么是科学”“为什么要做科研”和“如何进行科研”等本性问题，遵循规律，研究新形势下各类科研、不同学科的相互关系，基于循证以获得更深层次的解答……以上种种，令人深思。发现研究、应用研究和转化研究的相互作用及影响是科学发展的重要规律。对知识的多样化需求，学科之间的相互渗透及边缘学科、综合学科日益增多是社会发展的新形势。审查建议赋予新成立的RUK以统筹和重新分配资源的权力，在各研究理事会、不同学科间以及与其他资助机构间进行资源配置。研究理事会应负责在全球视野下审视和判断研究基础优劣态势，通过顶层设计解决多学科、交叉学科、跨学科、新领域和国家应急方面的科研需求，在推动学科间合作的同时，增加了科研的多样性和灵活性；促进了各机构的战略合作，形成R&D整合[19]，在三种类型研究需求中找到平衡点，优化科研投入结构，实现效益最大化。

中国一直重视优化科技资源配置相关方面的工作[20]。近几年，政府陆续出台文件，着力解决公共科技资源配置“碎片化”，各类科技计划(专项、基金等)存在的重复、分散、封闭、低效等现象[18]。除了从体制机制上整合科技资源外，还需提高的是在适应复杂环境下动态配置资源和优化结构的能力。目前，我国在优化科技资源配置上还存在一些亟待解决的问题，如基础研究投入比例长期偏低，原始创新能力不足。借鉴英国的改革经验，一是提升优化和布局科技资源的能力，有效跟踪监测科研活动状态，把握规律，适应形势。就如独立审查建议中提到的，形成一张动态的“科研全景图”，在此基础上，面向世界科技前沿、国家重大需求、国民经济主战场，开展资源配置顶层设计，推动科研投入结构实现动态优化。二是在各类科研计划和指南技术方向的设计上，可以提高灵活性，体现科研的多样性，突破领域或学科划分的边界，体现多学科、交叉科学、跨学科发展需要。三是深入研究三种科研途径的相互关系，统筹促进主体科研计划间的合作，从全创新链、上下游的角度，设计合作机制，形成计划间有效衔接，推动从发现新知识到快速转化应用，提高创新绩效。

4.3 重视科学共同体参与公共科研管理

科学共同体作为一支相对独立的力量参与科学管理是实行良好科学治理的基本要求[21]。从独立审查的组织、实施到最终革新建议的形成，每个阶段都体现出科学共同体参与的重要作用。政府在其中搭平台、建渠道，为科学共同体参与治理创造必要条件，科学与决策在这场改革思想的酝酿和设计中，上下互动、多向合作、协商决策。向科学治理模式转变一方面是适应来自“后学院科学”时期科学知识产生方式的变革和科研对社会经济影响力的加剧，另一方面，科学共同体充分参与科学治理也是激发科学家创造力的必要前提[21]。随着中国公共科研投入规模不断扩大，科技创新的关键性作用愈发显著，突破传统自上而下的科学统治方式势在必行。2014年国务院64号文《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》中明确提出，在国家层面上成立战略咨询与综合评审委员会，对科技发展战略规划、科技计划(专项、基金等)布局、重点专项设置和任务分解等提出咨询意见[18]。同时，在项目管理专业机构改建方案中也提出了建立专家咨询委员会的相关措施[22]。为进一步提高政策效率、实现科研目标，在一些关键环节上，需更务实地发挥科学共同体参与治理的作用，避免流于形式，避免成为行政干预式的组织安排或被视为完成政府交办的某项任务。在制度上，完善科学共同体参与科学治理的程序，丰富渠道、优化形式、降低成本，并赋予参与科学治理的合理地位，在科研决策中实现科学共同体、政府、企业和公众等多元主体相互磋商、达成共识，拉近科学与决策的距离。

4.4 重视在科研治理体系中建立法人治理结构

在公共科研管理中，同时满足与政府保持“一臂之距”且有良好的战略合作关系，实施法人治理结构是有效的解决途径。独立审查提出的新治理结构，除了原7个研究理事会继续维持法人治理结构外，RUK也同样采用法人治理结构，明确了政府、董事会、执行委员会和各研究理事会的职责权限，在决策、执行、监督上形成有效的分工，制衡与协作的权力运行机制。改革治理结构的关键，是在董事会中吸收了政府高级官员、科研服务对象及其他科研资助机构高级管理人员等研究理事会外部人员参加，扩大了参与RUK决策和监督的人员范围，也有助于服务对象参与管理。随着公共科研投入规模的扩大，财政科研经费已经成为关系社会经济发展的重要资源，要确保公共利益最大化，在逻辑关系上，需理清政府、公众与公共科研管理机构间的“委托-代理”关系。政府受公众委托使用财政经费投入科研，是公众的委托代理人，公共机构受政府委托，决策和管理财政科研经费的使用，为政府的委托代理人。在法人治理结构下，董事会的成立使得公共管理利益相关方代表能参与决策，并接受委托行使决策与监督，选聘产生执行层行使管理权(代理权)，实现政府监管、公共机构自主、服务对象参与决策。

2015年，第四次国家科技计划管理部际联席会议审议通过7家单位作为首批改建单位，标志着科研项目管理专业机构建设迈出重要一步。建立法人治理结构是完成改建的重要目标之一[22]。7家单位在内部管理上通过优化流程、完善制度，实现了决策、运行与监督互相分离、互相制约的运行机制。但从整体效果上看，项目管理专业机构探索建立法人治理结构的工作还可以往前再走一步。一是政府与项目管理专业机构的关系需进一步理顺，实现政事分开、管办分离[23]，使项目管理专业机构成为真正独立的法人，有充分的管理自主权。二是在加快事业单位改革的背景下，结合实际探索建立专业机构的理事会机制，明确成员构成、职权范围，做好与现行制度的衔接。由于改建的7家科研管理类事业单位均为国家投资、政府举办，不存在股权结构，可推行由理事会主导的法人治理结构。虽然7家专业机构上级行政主管部门不同，但其履行的代理权要求和公益服务目标相同。为更好统筹，7家专业机构可在更高层级上探索建立一个统一的理事会，类似RUK的管理层级。理事会成员一般包括科技行政主管部门、事业单位行政主管部门、资产监管部门、管理层、职工代表、服务对象、知名专家等。理事会职权主要包括：制定和修改章程、业务发展规划，提名专业机构行政负责人，筹备召开理事会会议，监督行政负责人执行理事会决议情况及机构运行等。为了和现行“党管干部”管理制度相衔接，各专业机构相关党委(组、支部)班子成员和工会(职代会)主要负责人应进入理事会[24]。

4.5 重视创新科研管理方式，提升管理效能

审查建议施行共享商业服务，创新管理方式，值得借鉴。集中式共享服务，不仅可以降低各理事会的管理成本和压力，还可以在部分环节上简化操作，为科研人员减负。例如 Je-S平台，各研究理事会的项目申报和项目资金管理可在此平台上实现统一服务。依据研究理事会批复决定，共享服务中心提供资金拨付、在研项目资金管理、处理调整变更、在项目结束后关闭资金支付以及在研究理事会资助系统中保持信息更新等服务[17]。实际上自2008年开始，共享服务模式已经发挥作用，为研究理事会行政管理提供了784个等效全职服务，累计共节约了近4.5亿英镑的管理成本(截至2014年年底)[25]。目前，项目管理专业机构涉及大量的行政管理工作，从内部的人力资源培训、后勤保障、IT管理、会议安排等服务，到各批次项目批复、预算下达、变更处理等，通过签订合同的方式由专业化服务机构提供共享服务，益于提高服务质量、节约管理成本，还可实现不同管理机构间的协调和统一。为提高透明度，加强与科研团队的交流，审查建议借调科研人员，特别是已资助项目团队人员到研究理事会工作的模式，是一种新的管理思路。在改进“同行评议”方面，审查提出专门成立多学科、交叉学科、跨学科专家库，广泛吸纳高质量国际专家，鼓励大学科研机构专家加入同行评审学院，并以此作为申报评价依据，上述新举措可供学习和参考。