施工企业PPP项目成本管理难点重点分析

刘书平

（山西建筑工程集团有限公司，山西 太原 030006）

施工企业从传统施工业务向PPP 投资建设运营一体化业务拓展，意味着创效渠道将由单一的施工利润向投资和施工双盈利延伸，要实现这一核心目标，从投资层面加强成本管控是关键。本文将围绕施工企业控股的PPP 项目对广义成本管理展开论述。

1 施工企业PPP 项目成本管理难点

1.1 施工企业短期内难以跳出传统施工的固有思维

PPP 项目履约主体一般为政府出资方代表和社会资本共同组建的SPV（项目公司）。项目公司作为具有法人治理结构性质的机构，应在公司章程约束下履行权责，控制成本的切入点就应从做好年度投资计划开始，但是难点也恰就在这里。

首先，由于项目公司主要管理人员来自于施工单位，从年度产值计划上升到年度投资计划，从工料机进行成本控制上升到对建安工程费、二类费用等组成投资额的各项费用的控制，多年的乙方身份往往使他们对成本管控的全局性意识在短时间内难以得到彻底扭转，这种情况在施工单位一手托两家（同为项目公司和施工单位）时表现得尤为明显。

其次，为了解决施工任务的问题，身为施工企业的社会资本一般要利用“两标并一标”的政策同时承担施工总承包。这时，施工单位容易进入投资类项目只不过是甲方由外部换到了内部的误区，存在工期违约可谈、质量要求可放宽、想办法多干多结、到头来推倒算账的侥幸心理。试想，如果既定的建设期任务完不成，有可能因此造成项目运营年限缩短而影响预期收益；如果质量意识不强，将来就会加大运营维护成本，也会影响预期收益；如果项目投资（包括建安工程费）经不起政府审计，预期投资回报就无法收回……

所以，转换角色，跳出固有思维，站在投资的角度考虑问题，是施工企业做好PPP 项目成本管理工作急需克服的难题。

1.2 风险防范问题尚未引起足够重视

PPP 项目成本管控，难点不完全在于实施过程中对成本本身的管控，更多地还在于对项目风险的防控。风险防控的过程就是成本管控的过程。比如，复杂难办的前期土地手续对项目融资的影响；难推进的征地拆迁对建设工期的影响；合同约定的项目建设规模和主要建设内容发生重大变化对项目合规性的影响；政府绩效考核不按期进行对付费额度和付费时间的影响等等，这些直接或间接影响投资收益的因素实质上无不影响着项目成本，而PPP 项目合作周期长、政府换届、合同双方当事人更换、政策变化、合同内容改变等不确定因素多的特点，使施工企业对PPP 项目风险防控的把握成为做好成本管理工作面临的又一个难题。

2 施工企业PPP 项目成本管理重点

2.1 项目公司和施工单位同时转换角色是当务之急

以施工企业管理为班底组建的项目公司，要立足于法人治理结构思维，把关注施工转为关注手续完善、投资、建设、运营全过程；把控制施工成本转为控制投资成本；把单纯的施工利润转为关注投资加施工利润；把管理分包队伍转到协调政府部门和相关第三方、管理多个参建单位上；把运营作为施工企业的短板去主动突破补齐。具体工作方法应以公司章程为治理纲领，以风险防控为主线，以制度建设为基础，以规范管理为手段，以控制投资和争取高质量的竣工决算为创效渠道，以提高运营能力为突破口，以按时足额获取政府付费为目标，持续学习总结提升。

施工企业内部单位要牢固树立契约精神和履约协作意识，服从项目公司管理，支持项目公司工作，从大局出发，摒弃与项目公司同为企业内部单位，遇到矛盾习惯直接找企业总部协调解决、不利于项目实施和企业发展的排内思想，消除管理内耗，提高工作效率和质量。

2.2 做好招投标阶段的成本管理

选择风险低、易融资、回报高的PPP 项目进行投资，是行业人基本形成的共识，而做好招投标阶段的成本管控对实现这一目标起“龙头”作用。首先通过核查入库信息进行项目合规性的验证；其次看投资估算额组成的完整性和合理度，它关系到收益测算、投资成本控制、回报基数的认定；再次需要计算施工工作量占投资额比例，一般达到70%的项目才有投资拉动施工、实现效益双赢的效果。同时，从确保项目能真正落地和预测融资成本需要出发，引入融资机构共同开展投标工作，落实融资利息，争取银行还款方式与投资回报方式相匹配；引入专业团队完成对专业性强的自身不好把握的项目运营成本的测算。总之，在项目风险可控的前提下，尽可能地把测算偏差降到最小。

落实招投标阶段的成本管理工作，成立合同谈判小组是很有必要的。谈判小组可由市场、工程、造价、金融、财税、法务等工作经验丰富、沟通能力强的管理人员组成，对合同草案的风险进行精准识别，梳理出核心和非核心条款，既要做好招标询疑工作，更要为合同谈判做好准备，直到合同双方达成一致且交底完成后结束。

2.3 把好合同签订关

签订一份条款有利于自身的PPP 合同是施工企业成本管控的一条捷径。为此，要充分发挥合同谈判小组的作用，将其任务贯穿到投标、中标后合同谈判、合同签订后的交底三个阶段中。合同谈判需掌握技巧，必须做出让步时，应辨清主次，适当抓大放小，但建安费、设备购置费、建设期利息的计算和调整等在内的付费基价确认方法、决算审核期限、运营开始日的确定、绩效考核内容等虽非实质性条款但影响收入和成本的条款应进行深度把握，降低履约风险。

PPP 合同签约结束后，应当及时向项目公司管理人员进行合同交底工作，尤其是核心内容，要交清谈判思路、处理方式、谈判结果，做好合同管理的有效衔接，在为项目顺利实施打好基础的同时，也为因当时条件受限做出让步的部分合同条款创造再谈判的机会，使收益最大化的目的最终能够实现。

2.4 完善法人治理建设

为促进PPP 项目管理程序化、制度化、规范化实施，企业总部可组织制定系列内部标准文本，如涵盖股东协议、公司章程、项目公司注册流程、股东出资证明书、股东会董事会监事会会议制度及决议等法人治理类标准文本；涵盖例会制度、进度、技术质量、合同管理、材料认价等的制度办法类标准文本；涵盖合同交底表、二级合同评审表、资金支付审批表等在内的表单类标准文本，通过以点带面、辐射延伸，做到依法依规按程序办事，使项目公司自身建设能力得到提升的同时，合同履约风险防控措施落实到位。

2.5 把好内部施工单位选择关

施工企业投资PPP 项目的目的已经很明确，但在既当甲方又当乙方的双重身份下，如何快速理顺内部管理关系，减少内耗，促进项目顺利实施，实行内部招标制度成为解决这一问题的有效途径。

1.内部招标可以保障投资、建设、运营整体协同，确保集团公司投资效益最大化，有利于统一投资项目收益考核口径，实现投资目标。

2.内部招标可以实现内部施工单位之间公开公平竞争，既能培养各单位市场竞争意识，又可形成招投标方之间互相选择认可的机制，达到和合共赢、促进企业良性发展。

3.内部招标可以更进一步确定投资方和施工方管理和被管理的关系，有利于双方权责利的划分，彻底解决扯皮内耗问题和立场问题，提高协作配合意识。

4.内部招标可以激发内生动力，使施工单位通过自身管理水平的提升不断增强因内部竞争机制而产生的紧迫感。

2.6 加强履约过程“六算”管理

1.加强投资估算的管理。施工企业作为项目投资人之一，无论从投资额度考虑，还是任一种PPP 项目付费机制，都无不关联着施工企业的投资收益。因此，要擦亮眼睛，认真审视投资估算额的组成，不可缺项漏项，利用好招标答疑环节，做到防患于未然。

2.落实项目初设概算的完善。初设概算既是控制项目投资的依据，也是评价一个PPP 项目合规性程度的不可或缺的计价程序性组成文件，在投资估算和施工图预算之间起桥梁作用。

3.做好施工图预算的及时确认工作。在投资额的组成中，建安工程费占比较大。因此，控制建安费便是控制投资的有效手段，施工图预算的事先确认便是建设阶段的一个关键工作。对于施工图预算需经过财政评审的PPP 项目，项目公司首先要及时和施工单位对施工图预算加以核对确认，做出项目是否超概及是否需要对施工图进行瘦身优化的初步判断，同时在财政评审不能跟进的情况下，双方成本的控制目标可先以初步核对结果作为依据，确保投资可控。

4.加强过程结算的管理，把过程结算当作竣工结算去对待。一要把住变更和新增内容的底线，防止PPP 合同核心内容发生实质性变化对项目合规性产生影响。二要加强实施过程中的二级合同评审工作，做到成本公开透明、规范管理的同时，也为企业总部建立合格分供方管理库和积累成本管理数据提供有力支撑。对政府已完成的前期工作，及时签订三方（多方）承继协议并完善各项手续，将项目公司财务风险降至最低。三要注重落实完善签证变更资料的同步确认工作，防止内部扯皮；四要及时协调落实过程审计工作，避免审计单位缺漏造成有问题不能及时发现的风险；五要严格审核进度报量及各类过程结算，及时取得实施机构或其委托的第三方审计机构的认可，确保过程计量的有效性。

要避免出现超概问题。因为超概后将直接增加政府一般公共预算支出压力，对项目合规性、解决的及时性、政府付费额度等都是一个严峻的挑战。要化解这一风险，充分发挥设计作用是关键，项目公司需将优化图纸设计作为控制投资的重要手段抓早抓好，及时组织设计单位、施工单位进行图纸的设计优化。

在项目实施过程中，当项目公司发现可研深度严重不足面临较大超概风险时，要主动出击，联合施工单位，找依据、拿方案，与政府充分协商，切实解决可研缺漏项造成的超概问题。

5.加强竣工阶段决算的管理。不论作为确认政府财政付费的依据还是应对政府开展项目建设期绩效评价，一般发生在运营阶段初期的PPP 项目的竣工决算，是施工企业投资PPP 项目的一项重点工作。除了施工企业配合做好竣工结算外，项目公司要提前做好除建安费以外的其他构成投资额的费用的整理工作，可由财务部门或商务合约部门牵头，对照PPP 合同约定，从项目公司规章制度、各项手续、经济技术资料等方面入手，进行一次全面地、完整地自查和自我完善，为争取投资收益和施工收益最大化做好充足的准备。

6.加强运营阶段政府付费的管理。项目进入运营期后，第一次付费是一个关键节点。项目达到政府第一次付费的条件，一般需要完成项目竣工交付使用、竣工决算、绩效考核评价工作等。作为社会投资方的施工企业，要早在项目建设阶段，就围绕这条主线，提前部署安排落实，同时策划好运营管理工作，促进运营期内良性运转，保障投资资金的及时回收。

2.7 做好财税管理

认真对待投资收益测算工作，分别在项目融资落地后、运营期开始前及决算结束后等不同阶段进行，对比分析、找出差异，做到一次比一次精准，为项目后期评价提供依据。

重视销项税率核定，统筹税负策划，设计好销项税和进项税的抵扣链条，确保合作期内税负的合理降低。

2.8 加强档案管理

PPP 项目合作年限长，期间政府和社会资本当事人员更换概率较大，而档案资料是唯一可以延续双方合同履约的信息依据。最好设置档案管理员岗位，制定档案管理办法，对档案资料的全面性、规范性、有效性进行严格要求，为项目的顺利实施提供强力支撑。

“投资无小事”。PPP 项目成本管控，贯穿项目投标阶段、建设阶段、运营阶段、移交阶段，涉及面广、链条长、因素多、难度大，绝非一日之功。提高PPP项目成本管控的质量，将会对企业转型跨越发展产生积极影响，也必然推动国家的经济发展再上新台阶。