论我国解决民族问题的宪法原则实施机制——以“民族团结原则”为视角

李晓波

（上海交通大学 凯原法学院，上海200030；贵州财经大学 文法学院，贵州·贵阳 550025）

我国是多民族国家，民族团结所产生的凝聚力对中华民族伟大复兴实现具有重要意义。面对民族团结问题，2014年5月，习近平总书记在第二次中央新疆工作座谈会上指出：“民族团结是各族人民的生命线，要高举各民族大团结的旗帜，在各民族中牢固树立国家意识、公民意识、中华民族共同体意识，各民族要相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助，像石榴籽那样紧紧抱在一起。”[1]2014年9月，习近平总书记在中央民族工作会议上又强调：“做好民族工作，最关键的是搞好民族团结，最管用的是争取人心”[2]。习近平总书记在党的十九大报告中再次指出：“全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗”[3]。解决民族团结问题，根本在于坚持和完善民族区域自治制度，以民族团结原则为基础构建一定的机制，为解决新时代民族问题提供根本法治化路径。

一、民族团结原则的存在形态

民族团结原则作为解决民族团结问题的宪法原则，其存在形态指的是表现形式，即法的效力渊源意义上的。通常来讲，宪法原则主要是通过宪法典、宪法惯例、宪法解释、国际条约表现出来的。但从法律秩序维度来看，宪法处于一国法律体系的顶端，其他法律从宪法之处获得效力。从这个意义上讲，一切法律都是宪法的具体化，都处于宪法效力“辐射”范围之内，因此，法律同样是宪法原则的表现形式，宪法原则也可以通过法律形式获得存在。

民族团结原则作为解决民族团结问题的根本原则，其存在形态主要有两种形式，一是宪法典。“民族团结原则”首先是各国宪法规定的原则，它在宪法序言中有明确规定。例如，《阿根廷国宪法》序言规定：“为确立民族团结、确保公平正义、巩固国内和平、处理共同防务、促进全民福祉”[4](P1)。 《哥伦比亚共和国政治宪法》 序言规定：“承上帝保佑，为了加强国家团结，保障国民的生命、共处、工作、正义、平等、知识和自由，为了促进司法和平和民主，构建一个公正的政治、经济和社会秩序的参与框架。”[4](P358)《委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法》序言规定：“将共和国重塑为一个民主、参与、自立、多民族、多文化的社会，一个彰显自由、独立、和平、团结、诚信、领土完整、国际礼让和法治价值准则的公正、联邦制的分权国家。”[4](P851)《几内亚共和国宪法》序言规定：“致力于建立基于民族的统一和团结、法治和多元民主的国家。”[5](P241)《科特迪瓦共和国宪法》序言规定：“愿意建立一个繁荣与团结的单一制国家。”[5](P390)《摩洛哥王国宪法》序言规定：“王国发展团结的社会，使一切人在公民权利义务的连带关系原则中享有安全、自由、机会平等、尊严受保护和社会正义。”[5](P614)《尼日利亚联邦共和国1999年宪法》序言规定：“我们尼日利亚联邦共和国人民郑重决定，在上帝的庇护下，团结和睦，一致维护国家主权，绝不分裂。”[5](P760)《吉尔吉斯共和国宪法》序言规定：“致力于建设以尊重和保障人权为目的的自由民主国家，表达巩固吉尔吉斯国体、保护国家主权、维护民族团结的坚定不移的信念和顽强的意志。”[6](P237)《大韩民国宪法》序言规定：“立足于祖国的民主改革和朝鲜民族的和平统一使命，以正义、人道和同胞爱来巩固朝鲜民族的团结。”[6](P162)《缅甸联邦共和国宪法》序言规定：“全国各族人民决心：始终矢志不渝地固守和维护联邦不分裂、民族团结不分裂、主权稳固的目标。”[6](P415)以上国家在宪法序言中以纲领性、原则性的形式确立了“民族团结”，从而使其成为解决民族团结问题的根本依据。

社会主义国家宪法序言也明确确立了民族团结原则。例如，《朝鲜民主主义人民共和国宪法》序言规定：“金日成同志把共和国建成了统一祖国的强大堡垒，同时，提出了统一祖国的根本原则和途径，把统一祖国的运动发展成为全民族运动，开辟了用全民族团结的力量完成祖国统一大业的道路。”[6](151)中国宪法序言规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强。”第四条规定：“国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。我国一直以来强调民族团结，在长期的革命、建设和改革实践中一直将维护民族团结作为其中心任务之一，在《共同纲领》以来的历部宪法序言中都确立了民族团结原则，明确其作为解决民族团结问题的基本原则。

二是法律。民族团结原则还以法律的形式表现出来。法律是中国民族团结原则的主要存在形态。例如，《民族区域自治法》以宪法性法律的形式在序言部分确认了民族团结原则。在《民族区域自治法》之外，为了解决民族团结问题的需要，我国《教育法》 《公务员法》 《城市居民委员会组织法》 《村民委员会组织法》 《国家通用语言文字法》 《教师法》 《非物质文化遗产法》等诸多法律也对民族团结原则进行规定。与宪法规定的民族团结相类似，法律对民族团结的规定也具有原则性，大部分并没有从“权利义务模式”对民族团结进行具体化构建，但它们却是民族团结原则存在的重要形态。

二、民族团结原则的宪法实施机制

中华人民共和国成立后，民族团结原则一直是解决民族问题的宪法原则。《共同纲领》第五十条规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。”[7]1954年宪法第三条规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为。”[8]1975年宪法第四条规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。实行民族自治的地方，都是中华人民共和国不可分离的部分，各民族一律平等。反对大民族主义和地方民族主义。”[9]1978年宪法第四条规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。各民族一律平等。各民族间要团结友爱，互相帮助，互相学习。禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏各民族团结的行为，反对大民族主义和地方民族主义。”[10]现行1982 年宪法第五十二条规定：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。以上宪法规定从原则高度为民族团结问题解决提供了根本规范。但解决民族团结问题还必须以其他解决民族问题原则为支撑，从立法、执法、司法和评价等维度构建具体实施机制。

（一） 原则支撑

中华人民共和国成立之后，中国共产党将马克思主义民族理论与中国民族实践相结合，提出了许多解决民族团结问题的政策，这些政策经过发展逐渐上升为宪法原则，成为我国解决民族问题的重要法律依据。我国解决民族问题的宪法原则主要有民族平等原则、民族团结原则、民族区域自治原则和民族共同繁荣原则，这四大宪法原则是一个体系，不是相互独立的，而是相互支撑的，它们一起构成了新时代解决民族问题的根本宪法原则。在这四大原则中，民族平等原则是前提，民族共同繁荣原则是基础，民族区域自治原则是保障，而民族团结原则是目的。

从宪法和法律相关规定来看，我国解决民族问题的宪法原则是相互交织在一起的，许多关于民族问题解决的规定既涉及到民族平等原则、民族区域自治原则、民族共同繁荣原则，又涉及到民族团结原则。究其原因，在于解决民族问题宪法原则之间的内在逻辑关系：民族平等原则是其他三大原则的前提，没有平等，民族不可能实现发展、自治和团结；民族区域自治原则是民族自治地方实现自我治理的基本原则，民族区域自治从制度上保障了民族平等、民族发展和民族团结的实现；而民族共同繁荣原则为民族自治地方经济的均衡发展提供了保障，经济的快速发展则为民族平等、民族区域自治和民族团结奠定了物质基础。最后，民族平等、民族共同繁荣和民族区域自治的实现都是为了实现中华民族大团结。在此意义上，民族团结原则就成为民族平等、民族区域自治和民族共同繁荣的最终目的。

（二） 立法机制

宪法原则作为抽象性规范，它必须通过宪法规范进行具体化，宪法规范连接抽象的宪法原则与宪法实施活动的中心环节，而立法则是实现宪法规范构建的具体方式，也是民族团结原则解决民族团结的首要机制。现行宪法规范体系中有众多体现解决民族团结问题的条款，对民族团结原则进行了具体化，以适应民族团结问题解决需要。例如，《电影产业促进法》第十六条规定：“电影不得含有下列内容：（三） 诋毁民族优秀文化传统，煽动民族仇恨、民族歧视，侵害民族风俗习惯，歪曲民族历史或者民族历史人物，伤害民族感情，破坏民族团结”。《境外非政府组织境内活动管理法》第五条规定。“境外非政府组织在中国境内开展活动应当遵守中国法律，不得危害中国的国家统一、安全和民族团结”。《教育法》第六条规定：“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法治、国防和民族团结的教育”。《城市居民委员会组织法》第五条规定：“多民族居住地区的居民委员会，应当教育居民互相帮助，互相尊重，加强民族团结”。《国家通用语言文字法》第五条规定：“国家通用语言文字的使用应当有利于维护国家主权和民族尊严，有利于国家统一和民族团结，有利于社会主义物质文明建设和精神文明建设”。《非物质文化遗产法》第四条规定：“保护非物质文化遗产，应当注重其真实性、整体性和传承性，有利于增强中华民族的文化认同，有利于维护国家统一和民族团结，有利于促进社会和谐和可持续发展”。《国家安全法》第二十六条规定：“国家坚持和完善民族区域自治制度，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。坚持各民族一律平等，加强民族交往、交流、交融，防范、制止和依法惩治民族分裂活动，维护国家统一、民族团结和社会和谐，实现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”。

以上法律为实践中解决民族团结问题提供了法律依据，但存在以下问题：一是抽象性较强，立法重点在于行为模式方面，法律后果规定较少，规范指引功能欠缺；二是立法突出实体内容，程序立法不足；三是民族团结“法益”保护范围狭小，《刑法》也缺少对“民族团结原则”的具体规定，有学者就建议在《刑法》中构建“破坏民族团结罪”[11]，对破坏民族团结的行为进行严厉制裁。

民族团结原则实施的立法机制还需从以下方面完善。首先，“中华民族伟大复兴”入宪之后“中华民族”范畴的纳入问题。2018年宪法第五次修正，将“中华民族伟大复兴”写入宪法，并将“和谐”作为处理民族关系的原则写入宪法。“中华民族伟大复兴”入宪意味着“中华民族”具有了规范意义，包括宪法在内的所有法律都必须对“中华民族”范畴进行具体化，将其在整个法律体系中体现。例如，《民族区域自治法》中“中华民族”范畴的纳入，可在序言第一段、第四段和第五段明确“中华民族”概念，并在序言第一段将56 个中华民族的具体名称写入[12](P5)。除了修改《民族区域自治法》之外，还其他相关法律也必须对“中华民族”范畴进行纳入，贯彻落实“中华民族”的规范功能，维护民族团结。

其次，自治条例立法。宪法一百一十六条规定：“民族区域自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”。《民族区域自治法》第十五条第三款规定：“民族自治地方的自治机关的组织和工作，根据宪法和法律，由民族区域自治地方的自治条例或者单行条例规定。”根据以上规定，自治区的人民代表大会有权根据本自治区发展需要，制定关于民族团结问题的自治条例。但是，迄今为止，我国五大自治区还没有制定一部自治条例。由于自治区级自治条例的缺乏，使得自治区层面解决民族团结问题的相关立法长期处于空缺状态，无法满足新时代解决民族团结问题的规范需求。

最后，立法机制还要求对现行法律体系进行修改和废止，以适应日益增长的民族团结实践对规范的需求。在修改层面，必须以民族团结原则为基础，对现有不适应民族团结问题解决的法规进行系统修改、废止和清理。

（三） 执法机制

民族团结原则实施的执法机制，即行政机关将民族团结原则落实在具体的民族团结执法行为中，从而解决民族团结问题的过程。宪法第一百一十二条规定：“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”第一百一十五条规定：“自治机关在行使地方国家机关的职权同时，依照宪法、民族区域自治法和其他法律行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家法律和政策。”根据宪法，《民族区域自治法》第五条规定：“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”民族区域自治地方人民政府是法律的执行者，负责根据宪法和法律相关规定解决民族团结问题；非民族区域自治地方的人民政府在涉及到民族团结问题时，也需要根据相关宪法和法律规定合法行政、合理行政。

执法机制运行必须注意两个方面：一方面是在解决具体民族团结过程中的自由裁量尺度问题。民族团结原则是一项抽象的宪法原则，我国宪法、《民族区域自治法》和其他法律对民族团结原则进行了具体化，但这些规定相对原则和抽象，缺少实操性，这就为实践中行政机关解决民族团结问题带来了难题。实践中民族团结问题是具体的，将抽象的宪法原则运用到具体案件中，行政机关在自由裁量空间内作出合法、合理的行政行为就是关键。为此，行政机关在自由裁量空间内合法、合理地解决民族团结问题，必须强化行政自由裁量的监督和控制，落实执法责任制。

另一方面，根据宪法和法律构建解决民族团结问题行政法规。目前，我国解决民族团结问题的行政法规散见于一些法规条款中，例如，《宗教事务条例》 第四条第二款规定：“宗教团体、宗教院校、宗教活动场所和信教公民应当遵守宪法、法律、法规和规章，维护国家统一、民族团结、宗教和睦与社会稳定”，第四款规定：“任何组织或者个人，不得利用宗教破坏民族团结、分裂国家和进行恐怖活动”。《电信条例》第五十七条第四款规定任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播破坏民族团结的内容，第七十八条还规定了违反第五十七条规定情节严重的，由原发证机关吊销电信业务经营许可证。《互联网信息服务管理办法》第十五条第四款规定互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有破坏民族团结信息，第二十条规定违反第十五条规定应承担的行政和刑法责任。《中国互联网络域名管理办法》第二十七条第四款规定任何组织或个人不得注册和使用含有破坏民族团结的域名；第四十三条规定违反第二十七条规定应当承担法律责任。除此之外，国务院作为最高行政机关，为了实施宪法和《民族区域自治法》还制定了《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》，该规定目的在于“增进民族团结”“妥善处理影响民族团结的问题”，强化维护祖国统一和民族团结的公民义务，并要求“各级人民政府应当积极开展促进民族团结进步的各项活动，对为民族团结进步事业作出突出贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。”

（四） 司法机制

民族团结原则实施的司法机制，即司法机关通过法律适用解决民族团结问题的过程。在国外，司法机关一直是处理民族问题的有力机关。例如，德国宪法法院对非日耳曼民族的保护，美国联邦最高法院的民权保护系列案件都体现了司法机关在解决民族问题中的重要地位。国外解决民族问题的司法机制主要是违宪审查制度，其中又以美国的司法审查最为典型。例如，1967年，美国联邦最高法院通过“洛文诉弗吉尼亚州案”（Loving v. Virginia） 裁决弗吉尼亚州宪法存在种族歧视，破坏民族团结。在“格林诉新肯特县教育董事会案”（Green v. County School Board of New Kent County） 中，最高法院裁决各州在废除种族隔离问题上负有积极义务，从而加快了各州履行“布朗案” （Brown v Board of Education） 裁决和在全国范围内废除种族隔离制度进程[13]。最终，联邦最高法院通过系列裁决逐渐废除了由“普莱西案”（Plessy v. Ferguson） 开创的“隔离但平等”原则，并通过联邦政府立法和行政力量维护了民族团结。

我国民族团结原则实施的司法机制要求司法机关能够根据宪法和法律适用民族团结条款，从而保障少数民族公民的合法权利，发展民族地区的经济，维护民族区域自治制度[12](P4-9)。宪法和法律相关规定为司法机制运行提供了依据，宪法第一百三十四条规定人民法院和人民检察院审理和检察民族区域自治地方案件应当用当地通用的语言，起诉书、判决书、布告和其他文书应当根据实际需要使用当地通用的一种或者几种文字。《民族区域自治法》第四十六条规定民族自治地方的人民法院和人民检察院领导和工作人员应当配备实行民族区域自治的民族人员；第四十七条规定民族地区人民法院和人民检察院审理和检察案件应当用当地通用语言，并配备通晓当地少数民族语言文字工作人员。《民事诉讼法》 《刑事诉讼法》 《行政诉讼法》等法律同样规定了民族自治地方公民享有语言文字权，而且国家有义务培养双语法官来帮助少数民族地区人民实现该项权利，少数民族语言文字权从表面上看是民族平等权的司法适用，实际上则是通过语言文字权达到了维护民族团结的效果。

最高人民法院和最高人民检察院关于民族团结问题所做的司法解释也是解决民族问题司法机制重要体现，这些司法解释同时也是审理和检察民族团结案件的重要规范依据。除此之外，为了在少数民族地区实现司法公正，切实维护民族团结，最高法院强调：“要充分考虑少数民族地区的司法需求，积极推广远程视频庭审、巡回审判等方式，促进案件快立、快审、快结、快执，要探索符合民族地区特点的司法公开方式，充分尊重少数民族习惯与心理感受，让少数民族群众通过见证司法、参与司法进而信赖司法”[14]。因此，司法制度的改革和创新是民族团结原则实施的必然要求。

（五） 评价机制

民族团结原则实施的评价机制指根据一定标准对民族团结法治实践进行规范判断，通过判断了解民族团结法治运行总体状况，并完善相关制度的过程。评价机制关键在于标准，民族团结原则作为解决民族团结问题的重要宪法原则，是在长期民族实践中总结出来的稳定原则，其具备了充当评价标准的条件，评价标准为民族团结法治建设评价活动提供了尺度。

“民族团结原则”实施的评价机制如何运行呢？具体来说，在所有涉及到民族团结问题解决的法治实践中，以民族团结原则为标准，对包括立法、执法和司法等活动在内的一切民族团结法治活动展开规范判断，并作出肯定或者否定评价结。肯定性评价意味着有关民族团结的立法、执法和司法等活动符合了民族团结原则要求，维护了民族平等、民族发展和民族区域自治，并改善了民族不团结局面，营造了各民族大团结局面。而否定性评价则与之相反，即解决民族团结问题的立法、执法和司法等活动不符合民族团结原则要求，并未起到维护民族平等、民族发展和民族区域自治要求，或者说未从根本上改善民族不团结局面，甚至呈现恶化趋势。

民族团结原则作为评价标准，在具体法治实践中，要求凡是有利于解决民族团结问题的立法、执法和司法活动就是符合民族团结原则的，就需要坚持；反之，凡是不有利于解决民族团结问题的立法、执法和司法就是不符合民族团结原则的，就需要放弃。因此，民族团结原则就成为衡量民族团结立法、执法和司法活动的尺度，此尺度从宪法原则层面确保了民族团结法治建设的正义维度。

三、结语

多民族国家的基本国情决定了民族团结问题的复杂性，解决民族团结问题必须以十八届四中全会的“依法治国”战略和十九大报告的“深化依法治国实践”为指引，以“中华民族伟大复兴”入宪为契机，构建以支撑机制、立法机制、执法机制、司法机制和评价机制为构成要素的民族团结问题解决的机制体系，从立法、执法、司法和评价等层面贯彻和落实民族团结原则，坚持和完善民族区域自治制度，构建新时代中国特色社会主义民族大团结新局面。