宪法宣誓的困境与对策探讨

汪亚枫

（中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073）

1. 宪法宣誓制度的发展历程

1.1 宪法宣誓制度的建立

新中国建立以来的前三部宪法均没有确立宪法宣誓制度，学界早期关于宪法宣誓制度的研究也少之又少。据现有资料记载，最早提出官员就职宣誓的是钱卫清，他认为当今世界上很多国家，不管是资本主义国家还是社会主义国家，很多都建立了就职宣誓制度。作为宪法的一种原则，宪法宣誓制度是反封建的产物，它表明了人民的权利高于一切，同时也有利于增强官员的使命感，因此, 伴随着政治体制改革的深化，我国很有必要建立就职宣誓制度[1]。但是这只是讨论就职宣誓制度，虽然也属于宪法体制下的制度，但并不是真正意义上的宪法宣誓制度。最早提出建立宪法宣誓制度的是蒋伟，他认为宪法宣誓制度是各国宪法早已普遍确认的宪法制度，为了树立宪法的权威，推进依法治国，基于各方面的考量，我国也应当建立忠于宪法的宣誓制度，新当选的国家元首，或国家高级公职人员，都应当进行宪法宣誓，表明忠于宪法的决心[2]。囿于当时国内的研究处于空白状态，蒋伟对宪法宣誓制度的设计在今天看来不能完全采用，但是对于后来我国有关宪法宣誓制度的研究以及制度的确立仍然产生了很强烈的指引作用。

2003年，全国政协委员马志伟提议建立宪法忠诚宣誓制度。他认为，宪法宣誓是法治国家应有的态度，新任政府官员及其他重要的公务员在就任时，法官、检察官在就任时，以及在诉讼、听证及其他重要的选举活动中, 都应当进行宪法宣誓来表达对宪法的忠诚[3]。此后十年间，关于建立宪法宣誓的话题似乎没有人明确提及，只有个别地方以规范性文件的形式在该行政区内实行宪法宣誓制度，如北京、上海等。中央层面，最高人民检察院、最高人民法院以及司法部在这方面有了初步的实践。但是，关于在国家层面建立宪法宣誓制度的提议一直保持着静寂，直到2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》打破了这份沉默，关于宪法宣誓制度的讨论，再次进入人们的视野。该决定指出，为培养领导干部对宪法的忠诚，凡经人大及常委会选举或决定任命的国家工作人员，都应当进行宪法宣誓。这是新中国成立以来，党的文件中第一次正式提出宪法宣誓制度这个概念。2015年，全国人大常委会以决定的形式正式实行宪法宣誓制度。随后，在全国人大常委会对其进行修订后, 全国人大将这一制度正式写进宪法。这意味着, 宪法宣誓制度在我国的正式确立。

1.2 宪法宣誓制度的特殊构成

我国宪法宣誓制度的构成，除了包含中央部门和省、自治区、直辖市宪法宣誓制度，还应当包括香港特别行政区和澳门特别行政区宪法宣誓制度，我国台湾地区宣誓制度在此暂不讨论。众所周知，香港基本法和澳门基本法分别于1990年和1993年由全国人大通过，而宪法宣誓制度在中央层面的正式确立是在2015年，在此之前，我国并没有在全国范围内设立统一的宪法宣誓制度。在客观意义上讲，港澳基本法宣誓制度为我国宪法宣誓制度的形成提供了一个先行范本，打下了试验基础。宪法作为母法，是港澳基本法制定的基础和根源，基本法是下位阶的法律。在“一国两制”的政策背景下，基本法在特别行政区内具有宪法的功能，但是并不能取代我国宪法的地位，因此，基本法是一种宪制性法律。在功能这个意义上讲，基本法宣誓就可视为一种特殊的宪法宣誓了，而且也只有在这个意义上，基本法宣誓才有意义和正当性[4]。

2. 宪法宣誓制度的现实困境

上述提到的最高检、最高法和司法部的先行试验以及个别地方的初步试探，在实践上已经为宪法宣誓制度的正式确立提供了蓝本, 如在宣誓形式上,《中华人民共和国检察官宣誓规定（试行）》第三条就规定了宣誓分为集体宣誓和个人宣誓两种。《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》(以下简称《决定》)规定，宣誓可以采取集体宣誓和个人宣誓的形式，很多地方也采用了这一做法。《决定》还规定了宪法宣誓的具体组织办法，由省、自治区、直辖市人大常委会参照制定。对各省、自治区、直辖市的宪法宣誓制度的组织办法进行比较分析，发现宪法宣誓制度存在如下不完善之处。

2.1 宪法宣誓的主体范围覆盖不全面

从各省、自治区、直辖市人大常委会制定的宪法宣誓制度实施办法来看，虽然各地区的实施办法在名称上不尽相同，有的称之为“国家工作人员宪法宣誓组织办法”,有的称之为“实施宪法宣誓制度办法”,有的索性直接称之为“宪法宣誓办法”,但各个办法的制定框架大体相同, 包括: 宣誓主体、宣誓方式、誓词、宣誓基本程序等。其中，凡是经过县级以上人大选举产生以及县级以上人大常委会任命、决定任命或者通过的国家工作人员都应当进行宪法宣誓。再者，乡镇一级人大选举通过的国家工作人员也在此列。此外，人民代表大会代表资格审查委员会成员也需要进行宪法宣誓。不管是全国人大常委会发布的《决定》,还是各地区发布的实施办法，对宪法宣誓的主体规定得较为明确。笔者认为，宪法宣誓的主体不应当仅限于此，国家公权力的实施者并不限于以上所列举的各主体，建议扩大宪法宣誓的主体范围，与《监察法》中规定的监察主体相衔接，所有纳入监察范围的公权力实施者都应当进行宪法宣誓。

2.2 宪法宣誓时间不明确

程序是考量一个行为或者活动是否合法有效的重要指标。在宪法宣誓中，宣誓程序的正确与否应当直接关系到宪法宣誓的成败，宪法宣誓程序应当有其本应具有的严肃性与规范性。宣誓程序具体指的是宣誓主体在什么地点、以什么方式、向哪些人以及在哪些人的监督下，通过何种方式或步骤，发表誓词[5]。不管是《决定》还是地方制定的宪法宣誓实施办法，对宣誓的程序规范都进行了明确的制定。例如，在宣誓形式上分为单独宣誓和集体宣誓。对宣誓的环境，如应当奏唱国歌等进行规定，对宣誓人的动作姿势以及领誓人进行了规定等。最重要的是，宣誓应当公开进行，公开宣誓无形之中对宣誓人产生一种心理上的公众监督感，也能促使宣誓人对肩上的责任、宪法和人民产生一种内心的敬畏。宣誓作为一种法律上的承诺，要保证承诺能够构成约束人的义务，承诺的束缚必须要有力量，而这种力量来自于对毁约后所产生的有害后果的恐惧[6]。此外，通过对各地实施办法的比对，发现有些地方如北京、江苏、黑龙江等，规定了在誓词诵读完毕后，宣誓人应当报出自己的姓名，但是有些地方对此则无明确规定。在宪法宣誓的时间上各地规定不一，有的地方规定“应当及时进行, 一般不超过30日”,如北京市；有的地方则规定为“自任命之日起15个工作日”,如重庆市; 有的地方则对此无明确规定，在此不一一列举。

2.3 违反宪法宣誓的责任模糊不清

效力与责任是宪法宣誓的最后一步，是宣誓形式成果的终极体现。宪法宣誓的有效完成，理论上宣誓人即可开始正式履行职责，有效的宪法宣誓其实也是一种权力的授予仪式，这就涉及到如果宪法宣誓无效该如何处理的问题，如何对宪法宣誓进行有效监督的问题。各地宪法宣誓实施办法并没有提及如果宣誓人进行无效宣誓或是拒绝宣誓该如何认定处理，处理办法是要求宣誓人重新进行宣誓还是直接认定宣誓人丧失任职资格。笔者认为，违反宪法宣誓可以从狭义和广义两个维度来理解: 狭义上的违反宪法宣誓是指在宪法宣誓过程中没有按照法定的形式或内容所进行的宪法宣誓；广义上的违反宪法宣誓还应当包括宣誓人在以后的履职过程中，没有严格遵守誓词的内容，没有正确恪尽职守甚至是违法犯罪，而构成对宪法宣誓的一种“背叛”。广义的违反宪法宣誓可能会朝着多元化的方向发展，会出现各种不同形式的“背叛”，宣誓人可能会因此而承担政治责任和宪法责任。对宪法宣誓誓词违背的多元性决定了其未来的责任发展应该具有更大的包容性，其中可能涉及政治责任、经济责任或者保密责任[7]。大多数情况下，违誓责任并不是一种独立的责任形式，它依附于本体责任而存在，是本体责任外的一种加重责任[8]。而本体责任就包括了前文提到的政治责任、经济责任和保密责任等。

3. 宪法宣誓制度的价值功能

3.1 宪法宣誓制度体现宪法的程序性价值

程序和实体是相互依存的一体两面，没有程序支撑的实体无法得到有效的实施。宪法程序是宪法主体依照宪法的规定在实施宪法时应当遵守的行为规范，包括宪法宣誓制度在内的很多程序性规范，如宪法的修改和解释、依照宪法立法等都属于重要的宪法程序。我国著名宪法学家刘茂林教授认为，“宪法是组织共同体的规则”[9]。而“规则”必定衍生程序,“组织”必定生发权力，而宪法程序与宪法权力惟有并存于以宪法制度为内核的宪法体制下，才能紧密联系起来，共同建立并服务于这个“共同体”。宪法权力是人民权力的集合, 是人民主权的集中体现, 在外观上表现为“共同体”的权力或国家的权力。“共同体”权力的执行，不仅要有实体上的规定，程序上的保障也必不可缺。我国现行宪法有关程序性的条文虽然不多，但其作用是无法取代的，经典意义上的宪法定义将宪法描述为“国家根本法”,从这个意义上讲，宪法程序还具有根本性。宪法宣誓制度作为重要的宪法程序，对“共同体”权力高效运行的“保养润滑”作用体现出其程序性价值。国家权力的具体实施载体是公职人员，公职人员进行宪法宣誓是国家权力交接的正当性体现，是公职人员最终获得权力的最后一关，也是权力合法性的重要来源。从国家层面的“共同体”来看，宪法宣誓使权力的交接更加正式，是宪法授权的程序性表达；从人民角度看，宪法宣誓的公开性、庄严性、程序性等特征使人民权力的授予让人民感到“心安”，也即公职人员获得的授权得到了人民的认可。从公职人员自身角度来看，宪法宣誓的神圣性和仪式感会让内心得到震撼，产生不可抵抗的忠于宪法、国家、人民的情感，同时，也让公职人员得到了代表人民行使权力的自信。这对于国家权力的运转具有根本重要性，是宪法宣誓制度的程序性价值体现。

3.2 宪法宣誓制度体现宪法的规范性价值

宪法实施以宪法制度为载体，而宪法制度的生存以宪法规范为支撑。宪法规范是指宪法主体在参与国家基本社会关系时应当遵循的根本行为准则，作为法律规范的一种，也具有法律规范的一般特性。规范的客体是行为，规范的目的是约束权力，国家权力的运行如果缺少法律规范的调整，则犹如脱缰之马，给社会造成危害，对法治的发展是一种阻却性践踏。宪法宣誓作为国家权力的交接仪式，应该给予国家权力以足够的尊重，宣誓人内心应当有充分的服从，宪法的权威由此得以显现。一方面，宪法权威的树立，对宣誓人的内心有道德情感上的约束。宣誓人在庄严的宣誓之下获得来自宪法和人民赋予的权力，在来自仪式感和神圣感的双重压力之下，必然要表以绝对的忠诚和服从，受到来自宪法和法律的制约。同时，宪法宣誓也能作为一次很好的宪法教育，让宣誓人的宪法意识和宪法精神得到很大提升。另一方面，宪法宣誓是在人民监督之下进行的。人民是国家的主权者，人民通过宪法的实施来对国家权力进行监督和制约，对公职人员进行间接地规范。当宣誓人对着宪法在人民面前宣誓时，应当意识到他们手中的权力来自人民的赋予，在以后行使权力时要向人民负责。宪法宣誓制度对宣誓人以及国家权力的约束体现的就是宪法的规范性价值。

3.3 宪法宣誓制度体现宪法的实践性价值

不能得到有效实施的法律仿佛没有生命，不能发挥效能的制度则形同虚设。宪法实施指的就是宪法在国家和社会的现实生活中得到贯彻落实[10]，宪法宣誓制度作为宪法的一种重大制度安排，对宪法实施具有精益求精的促进作用。宪法宣誓的意义不在于宣誓的本身，宣誓只是手段，能够树立宪法权威增强宪法意识，让宣誓人在今后依法尽责才是宣誓的价值显现和根本目的。宪法宣誓是实施践行宪法的重要方式，经过宪法宣誓的公职人员，正式获得了合法权力，也正式具有了合法的公职人员身份，在角色上具有了普通公民和国家公职人员的双重身份。公职人员对宪法的遵守与实施不仅在体制内起到典范作用，在普通公民之间也会起到行为示范的作用。誓词的内容在实质和形式两个维度对宣誓人进行价值引领，在实质上通过誓词内容对宣誓人进行内心净化和道德教化，在形式上通过誓词内容对宣誓人进行行为约束和价值评价。公职人员行使权力在获得合法性的同时，也要受到与之相匹配的限制，这种限制便来自前述两个维度的制衡。尽管在现行制度安排下没有明确规定违反宪法宣誓应当承担的直接后果，但是这并不代表宣誓人在违反宣誓之后就可以无责可担，正如笔者前文所述，如果宣誓人不能将宣誓践行始终，那就必须承担相应的政治责任和宪法责任。

4. 宪法宣誓制度的完善路径

宪法宣誓的实质要求应当包括三个维度的内容：第一，树立和维护宪法的至上权威，巩固宪法作为根本大法的至高地位。第二，使国家公职人员忠于宪法，培养其宪法精神和宪法意识，约束其依宪用权、依法用权。第三，在公民之间弘扬宪法文化，在全社会形成遵宪守法的良好法治风气。一个良好制度的形成从来不是一蹴而就的，总是在和时代相适应的过程中找到洽合的平衡点，宪法宣誓制度的形成和完善也会遵守这一定律。从目前宪法宣誓实施办法来看，仍然有一些有待优化之处。

4.1 扩大宪法宣誓主体范围

宣誓主体的确定，影响着宪法宣誓制度的涵摄范围。而目前各地实施的宣誓办法在宪法宣誓主体方面规定的不够宽泛，大多以领导干部为主，由人大产生的公职人员也包含在内，并没有实现公职人员全覆盖，这并不能达到理想的实施效果，因此，在宣誓主体范围方面还可以进一步扩大。在有些政法机关如检察院，需要进行宪法宣誓的公职人员限于领导干部与入额检察官，而对于其他公职人员则不需要进行宪法宣誓。笔者认为，这一现象亟待改善，所有行使公权力人员，不管是否入员额，无论是否有编制，均应当进行宪法宣誓。如此，才能实现制度实施范围的全覆盖，才有望达到预期的实施效果。

4.2 明确宪法宣誓的时间

宪法宣誓时间的确定，要注重讲究实效，不能久拖不决。如前文所述，在宪法宣誓的时间上各地规定不一，有的地方规定“应当及时进行, 一般不超过30日”,如北京市；有的地方则规定为“自任命之日起15个工作日”,如重庆市；有的地方则对此尚无明确规定。笔者粗浅认为，宪法宣誓应当具有严肃性，应当对“及时进行”进一步作出规定，如果制度的实施不考虑时间因素，其效果将大打折扣，因此，应当在现有规定的基础上缩短时间，真正做到“及时”或“即时”进行。以上是对于有正式身份的公职人员的规定，还有另外一种情况，即处于试用期的公务员的宣誓问题，是在试用期间宣誓还是在转正之后宣誓，这一问题与宣誓主体范围在一定程度上发生耦合。宪法宣誓不是在编公职人员的特权，而应是所有行使公权力人员的义务，因此笔者认为，公务员在试用期间就应当进行宪法宣誓。

4.3 明晰违反宪法宣誓的责任

责任意味着制约、监督和惩戒，是宪法实施必不可少的环节。笔者将违反宪法宣誓分为狭义和广义两种情形：狭义上的违反宪法宣誓，是指在宪法宣誓过程中没有按照法定的形式或内容所进行的宪法宣誓；而广义上的违反宪法宣誓还应当包括宣誓人在以后的履职过程中，没有严格遵守誓词的内容，没有正确恪尽职守甚至是违法犯罪，而构成对宪法宣誓的一种“背叛”。广义上的违反宪法宣誓责任在部门法中有相关规定，此处只讨论狭义的违反宪法宣誓责任。没有按照法定形式或内容进行的宣誓当然无效，但如果是不能归责于宣誓人本人的情况就另当别论。从目前的宪法宣誓实施办法来看，似乎都没有此方面的规定，不知是实施办法本身存在缺陷，抑或是办法制定者对未来过于自信，当然，笔者更愿意相信是后者。但是不管是何种情形，作为制度来说，应当考虑到各种可能存在的情形。香港“宣誓风波”是值得思考的，因此，有必要明晰违反宪法宣誓的责任，并可以考虑使违反宣誓的宣誓人丧失任职资格。

加强宪法实施是民主法治的表现，宪法在社会主义法治中起核心作用[11]。宪法是人民意志的集中体现，是人民权力的现实载体，我国宪法明确规定国家的一切权力属于人民。宪法宣誓是新时代宪法实施的一项重要制度安排，无论制度未来如何走向，一切都应回到人民主权这个根本原则上来。

结语

宪法宣誓制度源远流长，经历过几百年的栉风沐雨，时至今日成为民主法治的重要体现之一。在世界上大多数国家已经建立该制度的情况下，我国结合法治实际，在中国特色社会主义法律体系中为宪法宣誓制度找到一席之地。然而宪法宣誓制度的建立并不是顶层设计的简单追求，根本目的还是在于加强宪法实施，在全社会弘扬宪法文化和宪法精神，培养宪法意识，稳固树立宪法的绝对权威。新时代要有新作为，新时代宪法宣誓制度应当根据实际，在宣誓主体范围、宣誓时间及责任追究等方面作进一步优化，强化其对宪法价值的认同与实践。在条件允许的情况下，可以考虑制定宪法宣誓单行法，提升宪法宣誓实施办法的法律位阶，做到形式与实质的有机统一。科学规范、合理有效的制度运行体系对于推进现代化强国的建设至关重要，对我国的制度优势转化为国家治理效能举足轻重。“合抱之木，生于毫末”,宪法宣誓制度的日益优化必将为法治进步作出可观的贡献。