鄱阳湖生态环境多元共治：理论基础与实现路径

王世进， 胡梦婷

（江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州341000）

鄱阳湖是我国最大的淡水湖。鄱阳湖生态环境问题的整治引起了国家和地方政府的高度重视，制定了鄱阳湖水环境问题整改方案，着力推进鄱阳湖流域水污染治理、水生态修复、水资源保护“三水共治”。尽管政府采取了一系列治理措施，就目前情况来看，鄱阳湖生态环境治理工作并没有达到应有的成效。 实践证明，过于依赖政府管制治理鄱阳湖生态环境问题是远远不够的， 需要运用全社会的力量，构建多元共治的治理模式，共同治理鄱阳湖的生态环境问题。

一、鄱阳湖生态环境治理问题

当前，鄱阳湖生态环境的治理仍以政府管制治理为主，呈现出单一性。 环保部门等湖泊治理部门在双重管理体制下，行政领导权多于指导权，对于上级的命令更多的在于服从，因循守旧而缺乏创新性，致使鄱阳湖生态环境治理工作效率降低[1]。 此外，整个环鄱阳湖地区涉及市县众多，各地方政府均有权管理，呈现出各自为政、“多龙治湖”的局面，在出现问题时，各地方政府相互推诿，因信息不畅而协调乏力。 根据公共选择理论，政府部门是一个独立的经济人，有其自身的利益需求，又以增加地方财政收入和GDP 为主， 难免会为了发展经济而放任一些利益大、污染大的企业发展，因此导致政府的行政效力减弱，湖泊治理工作“失灵”[2]。 同时，社会公众在鄱阳湖治理的问题上又过于依赖政府的单边责任，环保意识薄弱，专业化程度不高，制度化不足，也缺乏参与的渠道和平台，同时各不同主体之间也存在利益冲突， 政府缺乏有力的协调，最终导致公众参与湖泊治理的力度不足。由于治理主体身份和角度不同， 必然会有各自的偏好，“单中心”的治理模式难以有效解决环境问题，治理主体“多元化”成为环境治理新模式。环境问题表面上看是政府行政性治理的乏力，实质上是多元政治力量博弈过程中主体缺位的问题，要有效解决环境问题就应当让治理权力回归公众，赋予多元主体公共参与和协商的权利[3]。因此，鄱阳湖生态环境的有效治理，需要改变靠政府“单打独斗”的治理现状，创新治理模式， 使社会各主体共同参与鄱阳湖生态治理，构建鄱阳湖生态环境多元共治。

二、鄱阳湖生态环境多元共治的理论基础

早在20 世纪60 年代， 各国就掀起了保护生态环境的浪潮， 同时也进行了一些理论研究，采取了一系列防治措施。1965 年，曼瑟尔·奥尔森提出集体行动具有公共性， 其成果具有非排他性，所有成员都能够从中获利，包括那些没有分担或者分担少的行动成本和风险的人员。 这就使得集体成员不可能无条件地为集体共同利益付出，人们都企图以最少的成本获得最大的利益，导致了“搭便车”的现象，集体行动陷入困境[4]。 1968 年，哈丁教授通过公共牧场的例子形象地阐述了“公地悲剧”的现象，当公共资源处于无人管理的状态之下，人们会追求自身利益的最大化，使公共资源过度利用。 因为所得的利益是归个人的，而个人所造成的后果则由公众共同承担，即使人们意识到过度使用公共资源会造成恶劣影响，但他们仍旧不加节制地使用，这便造成“市场失灵”的困境[5]。 根据公共选择理论，无论是经济市场上的个人，还是政治领域的公职人员，他们都是理性“经济人”，都尽可能地追求个人利益的最大化，政府公职人员的“经济人”属性和其职务的特殊性，难免存在借公共利益之名某个人权利之私，这就容易造成公共决策失误，权力寻租，最终导致“政府失灵”[6]。 因此，“私有化—市场”和“中央集权—利维坦”并非最佳方案[7]，单一的政府和市场治理都解决不了问题， 已不能适应社会发展，“多元共治”模式应运而生，在我国社会治理中也得到了广泛运用。

“多元共治”模式与多中心理论有着密切联系，博兰尼首次提出“多中心”，开创了“多中心”理论的先河，用该理论可以分析万事万物，但是“多中心”理论能否运用在公共行政领域，仍需要经过进一步的实践验证。奥斯特莱斯等对此展开了进一步的研究，他们认为，在单一中心治理秩序即“指挥秩序”下，下级会为了迎合上级的需要，而扭曲重要信息，使信息丧失真实性，这将导致政府行为偏差而出现治理问题，因此需要用多中心来解决单一中心无法解决的问题。民主社会的活力正是在于它存在多中心的因素，决策权能够广泛分散于社会，公民拥有充分的权利自由， 政府的行政行为受到一定制约。他肯定了政府行政的有效性，并进一步提出地方治理模式是拥有许多决策中心但相互独立的多中心政治体制，在多个决策中心之间并不是无政府的运行状态，而是通过有序的竞争开展活动。 这就意味着政府排他性垄断的权力格局被打破， 政府部门、社会组织和公民共同参与公共行为， 构成了具有共同理念和价值目标， 基于一定规则的多个行动中心[8]。 多中心治理是存在多个治理主体（包括政府、企业、社会各组织等）形成的治理结构，多中心主体有着共同的价值目标， 需要依赖信息技术、网络媒体等多种手段，促进彼此之间的信息交流来实现，同时各主体之间有着多样化的利益需求，各自利益的实现不仅依靠自身的能力，还依赖于其他主体的行为，他们之间是一种合作、竞争的关系。这种多中心需要以一定的规则为前提，用某种规则来规范主体的行为，主体之间也需要通过协商，共同决策达成一致意见[9]。多中心理论以自主治理为基础，摆脱了市场或政府单一治理模式允许存在市场、政府和社会多个权力中心主体， 各主体相互合作，拥有更多的选择权，能够有效避免“公地悲剧”等问题，减少“搭便车”的行为。

显然，由“单中心”向“多中心”这种转型具有理论必要性。 相比于“单中心”治理，多元共治更加强调权力回归于社会，但是并不排斥运用政府的行政性治理方式和市场机制解决问题，只是否定行政或市场对治理问题途径的垄断，追求的是政府、企业、公民、社会组织之间的合作。 社会力量的参与形成了一个由多元主体构成的监督网络，能在一定程度上对各权利主体形成威慑和制约，对“权力寻租”行为进行遏制，促进政府决策的合理性，同时在行政权力无法涉及的领域， 社会力量能够填补其空缺。生态环境问题本质上是一个公共问题，公众是最大的利益相关者，因而需要广泛的公众参与，才能使公共问题得以有效解决[10]。 但是多中心治理拥有结构上的优势，同时也存在一定的缺陷：主体的多元化意味着利益需求的多样化，各主体为了寻求自身利益的最大化，难免会造成权利冲突；在实践中，治理问题具有复杂性，相关的制度规范也不够完善，导致权责边界模糊， 各主体之间相互推卸责任留有余地。 权利的冲突，导致治理效率降低，权责边界模糊，导致公共利益受损，最终造成治理失灵[11]。因此，在完善鄱阳湖生态多元共治的模式时，要避免这些问题。

三、构建鄱阳湖生态环境多元治理体系的内涵

根据多中心理论，单纯依靠政府力量难以实现对鄱阳湖的全面治理，因此需要多元主体共同参与鄱阳湖生态治理，规避风险,减少环境冲突引起的负面效应。 鄱阳湖生态环境“多元共治”模式，首先是治理主体的多元化，包括政府、企业、公众和其他社会组织等。 在鄱阳湖生态环境治理中，政府具有合法性的权威地位， 是鄱阳湖治理的行政责任主体，但它不再是单一的治理主体，它与市场、社会不再是对立的关系，而是相辅相成的，政府对公共产品服务也不再是行政垄断的性质。政府不能再通过简单的行政强制手段来解决鄱阳湖生态环境治理问题，更多的是扮演“掌舵人”的角色，对湖泊治理进行宏观布局，制定行动规则，提供依据和便利；企业作为市场主体是鄱阳湖治理的主要力量，企业是鄱阳湖资源的利用者，又是污染的制造者，依据谁污染谁治理的原则，企业是鄱阳湖生态环境治理的市场责任主体。奥斯特罗姆等人分析“公地悲剧”和集体行动的困境，提出人们通过自筹资金达成自主合约，可以有效地解决治理问题[4]。 因此，公民和社会组织是自主自治的主体， 是重要的社会力量，公民是鄱阳湖治理的基础；新闻媒体是鄱阳湖治理的媒介，也是信息平台的主要搭建者；环保组织是联系政府与公民的“桥梁”；科研院校是鄱阳湖治理的人才和技术支持力量[12]。 有学者把非政府组织形象地比喻为政策“助推器”、民间“服务站”、官方“监视器”、社会“润滑剂”、文明“播种机”[13]。 其次，传统的生态治理模式治理手段较为单一，在“多元共治”模式下， 不仅可以依靠政府行政手段和市场调节机制，还可以运用群众自治手段，发挥公众监督、组织协调、舆论引导、技术和人才支撑的作用，各主体结合自身优势投入到生态治理的过程中。 再次，是治理结构的网络性，政府将其部分权力和责任交于其他主体，多元主体之间通过平等协商、互利合作的方式建立伙伴关系，形成纵向、横向或交叉的网络状结构，各主体相互独立又发挥个性，彼此之间相互依赖、相互合作，共同树立对鄱阳湖生态环境治理的认同感和责任感。最后，是治理结果的共赢性。多中心治理理论追求多个主体之间的合作共赢。共赢是表明协调各方利益的一种态度，它以各主体平等合作、治理结果的有效性为前提，多元共治的最终目的是在实现鄱阳湖生态有效治理的同时满足各主体的利益需求，实现共赢。

通过建立和完善鄱阳湖生态环境的多元共治模式,树立“共建共治共享”的理念，形成以多元化的主体为中心，以保护生态环境、维护公共利益为前提，以技术手段为支撑，兼顾各主体的利益需求，强调多方主体的合作互助形成合力，激发治理主体致力于环境治理的主动性，充分发挥治理主体的最大价值的格局，实现主体利益最大化和生态治理效率最大化。

四、 鄱阳湖生态环境多元共治的实现路径

“多元共治”作为环境治理的新模式，在实施过程中面临着诸多挑战。社会主体尚未普遍形成共同的价值理念；国家越来越重视构建多元化的环境治理体系，但在地方层面的认识还不到位；社会力量参与薄弱；信息方面未实现完全共享，仍需要在共治理念、共治主体、共治保障、共治平台等方面进一步完善。

（一）树立生态环境多元共治理念

多元主体在治理进程中形成的共同理念是多元主体协同共治的基本前提。 早在1965 年美国理论家托马斯·佩恩就已经认识到共识在国家治理中的重要作用，把共识作为“理解美国政治场景和政治系统的一个重要的工具和独特视角”。 多元化的治理主体间利益不一致，协调各主体之间的利益分歧和价值目标，树立多元共治理念，凝聚力量[14]，达成共识，这是多元共治需要解决的首要问题。

树立多元共治理念，一方面需要培养社会对鄱阳湖生态环境共治的公共精神和社会认同感。所谓公共精神，即以利他的方式关心公共利益的态度和行为方式，主要包括公民的主人翁意识、公共责任感、参与合作和互利共赢意识等[15]。 鄱阳湖生态治理的成效，不单单取决于政府治理能力、多元主体参与治理作用的发挥，更有赖于整个社会在鄱阳湖生态环境共治上的认同度。鄱阳湖生态治理的合作意识对于鄱阳湖治理的良性发展具有能动作用。这要求社会力量不断发展壮大，企业、公众等其他主体有“主人翁”的精神，不断提高环保意识和社会责任感，积极行动，广泛而有效地参与鄱阳湖生态治理的过程之中。 另一方面，还需要培养各主体间的多元合作意识，建立合作伙伴关系。例如，建立政府与政府的合作关系，上下级政府之间不再是命令与服从的关系，上级在发布命令的同时也要听取下级政府的建议，下级政府也可以充分表达自己的利益诉求，上下级政府之间需要相互信任，形成合力，平级政府之间在鄱阳湖治理过程中，共同协商、共同治理、共同保护，联合开展执法行动。建立政府与企业之间的合作关系，企业要配合落实政府出台的相关政策，积极参与政府组织的活动，必要时提供资金支持，政府制定相关政策时，考虑企业的利益，对生态企业加以扶持。建立企业与企业之间的合作关系，走绿色合作道路，大型企业之间强强联合，技术和人才共享，大型企业为小型企业提供咨询帮助服务。 建立企业与科研院校的合作关系，企业为科院院校提供培养人才和技术研发的资金支持和工作环境，科院院校为企业提供人才和技术，帮助企业实现转型。

（二）明确多元治理主体权责

鄱阳湖生态环境多元化治理， 有赖于政府、企业和社会协同合作，但主体的多元化意味着利益需求的多元化，各主体之间容易出现“利益博弈”，因此需要明确多元治理主体各方的权责，构建以政府为主导、企业自觉履行环保责任、公众积极参与、舆论进行监督与引导、科研院校提供人才技术支持的多元治主体。

我国法律明确规定，地方人民政府对环境质量负责。 鄱阳湖生态环境治理，应当明确政府的主导地位。 当然，单靠政府已不能满足当前环境治理的需要，加上社会和公众参与公共事务的热情不断提高，政府应转变其发展方式，适当还权于民、还权于社会，建立开放型政府，成为环境治理的“掌舵人”。发挥政府在鄱阳湖生态环境治理中的主导作用，一是要求政府做好“规划者”。 政府要做好宏观调控，完善相关制度，从鄱阳湖整个生态系统出发，系统统筹规划，宏观布局，改变以往多头管理、条块分割的现状，同时提升湖长制工作成效，全面落实“一湖一策”的工作方针，加强水环境质量管理，深入开展污染综合防治工作， 加强湿地和生物多样性的保护，对自然保护区规范化管理，严格执法，建立跨区域跨部门联合执法机制。 二是要求政府做好“引导者”。政府要通过组织开展系列活动，制定一些优惠政策等措施， 引导社会力量参与鄱阳湖生态治理，充分运用市场机制引导第三方参与鄱阳湖的生态环境治理。 三是要求政府做好“培育者”。 政府要积极为治理主体提供交流协作的平台， 保障公民的“发言权”，给予环保组织、新闻媒体和科研院校资金和政策支持， 扩大环保组织和新闻媒体的力量，培养和提供技术人才。

企业是鄱阳湖生态环境资源的开发利用者，也是鄱阳湖生态环境治理的责任主体。企业应树立绿色生产理念，转变发展模式，实现绿色经营，按照环保部门的政策要求，鼓励企业清洁生产，引入排污处理和监测设备，对排污全过程监测，自觉退出和控制污染项目建设；大力发展生态农业，减少农药化肥等使用量，推广无公害生态技术和农业机械化生产，旅游开发者要加强基础设施建设，在利用资源的同时更注重生态保护[16]。 鄱阳湖沿岸企业应重视对员工环保意识的宣传和培养，积极营造企业绿色经营文化氛围，完善企业内部治污减排的绩效考核制度。 企业作为生态治理的重要力量，应积极响应政府政策，在必要时提供人力、物力和资金支持。

公众参与是鄱阳湖生态环境治理体系中的基石。 公众是鄱阳湖生态环境破坏的受害者，也是鄱阳湖生态环境治理的受益者， 是重要的利益相关者。 在世界范围内，公众参与环境治理成为主要趋势。我国也意识到这点，但起步较晚，且我国人口众多，公民意识也较为薄弱，因此，在我国公众参与还需要一个循序渐进的较长的过程。 首先，要培育公众的环境保护与治理的意识，鄱阳湖区市民可以通过学习湖泊保护的理论，诸如听知识讲座等，了解鄱阳湖环境现状和保护的重要性等内容，了解自己作为鄱阳湖治理主体的一部分所应承担的责任，积极参与鄱阳湖志愿者公益活动， 以公共利益为先，积极配合政府出台的政策。 其次，公民发现猎杀野生动物、过度围网养鱼、向鄱阳湖排放污水等破坏鄱阳湖生态环境的行为时，运用合理合法的途径向政府部门检举、控告。再次，公民可以充分发挥公共环境决策的参与权，在政府制定相关政策和规章制度时，通过听证会等方式参与制定过程，发表自己的意见。

环保组织是社会公众与政府、企业之间的“桥梁”，具有整合社会力量的功能。 一方面，环保组织可以以公众参与的形式为政府、企业提供专业的咨询意见；另一方面，环保组织还可以代表社会公众与政府进行沟通交流， 协助政府化解与群众的冲突。 如鄱阳湖“退渔还湖”的政策颁布时，鄱阳湖全面禁渔，影响了当地渔民的利益，造成政府与渔民的冲突，此时，正需要环保组织作为协调者，协调政府与渔民之间的关系，缓解冲突。 但在江西省内的环保组织尤其是专门的鄱阳湖环保组织， 其规模、社会影响力较小且比较分散，因此各类环保组织可以联合起来， 扩大江西省环保组织的社会影响力，实现环保组织间的信息资源共享和人才交流，就某个区域内生态问题集中整治，提高环保组织整体专业水平。同时，环保组织应扩大影响，赢得社会公众信任，让群众更好地了解环保组织，还要积极与社会公众沟通交流，定期开展“鄱阳湖保护日”等一系列主题活动，通过微博、微信公众号等媒体宣传有关鄱阳湖保护的相关内容，并对公民提出的问题及时给予回复。

互联网和新闻媒体为扩大各主体参与鄱阳湖生态环境治理、促进各主体之间的交流等，发挥着不可或缺的作用。江西省内各大新闻媒体应当及时捕捉当前的热点问题，通过正面宣传挤压各种负面的、偏激的言论生存空间。《江西日报》、江西广播电视台等传统新闻媒体拥有长期的经验积累和广泛的群众基础，可以就鄱阳湖生态做专题的播报。 微信公众平台、微博、新闻客户端等网络媒体和数字刊物等具有实时性、互动性，深受大众的喜爱，可以发布政府工作部门的工作方案和环境治理动态等内容，正面宣传，及时与公众互动交流。在出现谣言的时候，新闻媒体应及时与权威机构和专家学者沟通，请他们协助出面向公众澄清事实；在出现一些负面言论的时候，新闻媒体及时沟通，引导公众情绪；当鄱阳湖生态治理热度消减时，应持续跟踪报道；发现问题时，发挥舆论的监督和引导作用。 同时，新闻媒体应多做宣传，专门拍摄一些鄱阳湖美景的宣传片，吸引民众、企业和环保组织等积极参与鄱阳湖生态保护。

科研人员应该具备环境保护意识。鄱阳湖周边的院校可以发挥地域优势， 深入到鄱阳湖沿岸企业， 实地考察企业的管理模式和技术设备情况，了解企业的管理难题和技术瓶颈，提供专业的意见和技术成果。 校企双方可以建立长期的战略伙伴关系，加强与企业的沟通交流，了解企业的需求，有针对性地建言献策、研发和推广绿色科技。 科研院校应制定奖励机制，在考评时向有科技成果的人员倾斜，对有杰出贡献的科研人员予以表彰，鼓励科研人员积极投入绿色科技研发，企业和政府给予大力支持并根据自身的需要向科研院校提出相关的研究方向的建议[14]。

（三）建立生态环境治理多元化保障机制

社会多元主体的理念不断增强， 权责分配明确，共同为治理生态环境出谋划策的同时，相应的生态环境治理的保障机制也要跟上。 第一，多元化的资金保障。 地方政府的财力有限，且在生态治理方面的财政投入较少，单靠政府的财政收入对鄱阳湖生态进行治理是远不够的， 政府需要采取措施，积极引导社会多样化的资金投入到鄱阳湖生态治理中去。 鄱阳湖生态治理的资金来源，既可以是中央政府的财政拨款，也可以是生态补偿资金、社会捐赠等。 政府可以对鄱阳湖沿岸可能存在重污染、高耗能的企业，征收生态治理的保证金，督促企业绿色生产， 履行保护和修复鄱阳湖生态的责任；建立有关鄱阳湖生态治理的社会捐助机构，拓展鄱阳湖生态治理的资金来源渠道，吸纳社会资金。第二，多样化的治理手段保障。在坚持“一湖一策”的方针下，政府应转变相关政策的功能，协调各方利益，制定有针对性的鄱阳湖生态环境保护的法规政策，承认非正式规则即某些群体内部共同认可的内部规则，加强行业自律，民主协商。充分运用市场调节机制，完善鄱阳湖资源产权制度，落实鄱阳湖湖泊资源有偿使用制度、排污权交易制度等制度，通过产权界定、产权保护、产权交易，限制鄱阳湖资源的过度开发，保护鄱阳湖资源，提高资源的利用效率。第三，严格的执法和司法保障。加强执法队伍建设，积极开展鄱阳湖生态环境专项行动，建立健全省级环保督察制度，对发现的问题企业和责任人员及时整改，畅通违法违规行为的举报渠道，严格执法人员的绩效考评和追责机制，完善生态环境公益诉讼制度，严格追究违法者的法律责任。第四，高水平的技术和人才保障。 无论是政府、企业还是社会组织之中，都需要技术和人才加以支撑，故应加强人才队伍的建设，提高科技创新的能力。积极引进高素质、能力强的人才，淘汰工作能力差、素质低的人员，与高校合作，促进科研院校研究成果的转化，并采取激励措施，提高人才的待遇，防止人才流失，鼓励技术和人才投入到生态环境治理中去。

（四）建立生态环境治理信息共享机制

信息资源是鄱阳湖生态环境治理中的基础性资源，信息通畅是治理主体相互协作的前提，信息共享是保障公众知情权的要求。 但在实践中，政府与其他主体相比能够获得更多更真实的环境信息，但受到外界的压力和自身形象树立的影响，把信息公开的义务当作权力， 往往不会主动公开环境信息。 企业为追求自身利益或逃避责任，不会主动向政府汇报或向社会公开企业信息，或人为地制造虚假信息。 社会公众和组织因其自身的力量弱小，信息获取的渠道不畅通，经常受到推脱等阻碍。 因为在对鄱阳湖生态环境问题进行分析和制定治理方案时，需要依据真实可靠的信息，各主体之间信息不对称、不完整、不真实，信息交流不畅通，将影响生态环境多元治理的运行效果和治理效率。

为使信息能够得到交流，无论是政府还是企业等主体，都应该对其所掌握的信息主动公开。 政府应落实环境信息公开制度， 向公众提供环境信息，完善相关追责机制，采取相关激励措施，鼓励掌握信息源的主体分享信息，使其从中获得实惠；企业也应按照国家的法律法规，及时准确地向有关部门报告其环境影响和治理情况。建立信息技术平台是鄱阳湖生态治理的重要手段， 可以帮助政府收集、分析鄱阳湖的水文和水质状况，为政府管理制定政策提供依据。 因此，要充分利用电视、报纸、广播电台等传统媒体，畅通信息交流的渠道，拓宽互联网、网络媒体的运用方式，建立完善的数字化鄱阳湖信息数据库；同时，加强江西省的电子政务建设，利用互联网电子科技，整合各部门、各地域的电子信息，实现跨区域、跨部门、跨行业的信息交流与共享，有效避免“信息碎片化”，使信息及时传递，以确保信息的有效性，让各主体之间的沟通更加顺畅[17]；建立信息平台需要各主体共同参与，各信息主体应自觉、主动公开环境信息，相关主体做好监督，使鄱阳湖环境信息公开常态化。