我国值班律师制度的问题与完善

张英哲

（郑州西亚斯学院，河南 郑州 450000）

值班律师制度是由法律援助机构作为委派主体，在人民法院和看守所设置固定的办公场所，不考察申请人的财产状况和案件类型，为申请人提供免费的法律服务的制度。值班律师由国家出资，为需要法律帮助的人免费提供无附加条件的法律服务[1]。该制度最早起源于英国，目前已被多个国家引进，成为其法律援助制度中重要的组成部分。我国于2006年在河南省焦作市修武县，确定了首个“法律援助值班律师参与项目试点”。2014年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布的《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》首次提出了值班律师制度。2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，要求在全国范围内建立法律援助值班律师制度，要法律援助机构在法院、看守所派驻法律援助值班律师。2019年，全国《刑事法律援助服务规范》将值班律师列为法律援助服务类型之一，并进一步规范细化[2]。

我国值班律师的首要服务对象是犯罪嫌疑人和被告人，主要任务是解答被追诉人的法律咨询，解决其在诉讼中的疑难问题。除了提供法律咨询，值班律师还应当提供其他形式的法律帮助，例如指导各犯罪嫌疑人或被告人按照规定申请法律援助[3]。值班律师不具有辩护人的职责，不能提供出庭辩护服务，但具有代理犯罪嫌疑人、被告人申诉、控告的权利，指导其在诉讼过程中保障其诉讼权益[4]。司法实践中，值班律师还具有另一项重要的职责，在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人认罪认罚的，值班律师针对犯罪事实、罪名以及量刑情节等其他事项提出意见，并在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场见证。

1.我国值班律师的特征

1.1 无偿性

法律援助作为一种国家责任，由国家出资，无偿为符合条件的受援人提供法律服务。值班律师作为法律援助的重要方式，对于受援人不审核经济状况，不审核罪名。英国的警察局值班律师计划规定，只要犯罪嫌疑人提出申请，值班律师就应当通过会见或者电话的方式为其提供免费的法律服务，不会审查其被指控的罪名。值班律师的补贴来自于各级政府拨付的法律援助经费，即由政府出资为被追诉人购买法律服务。

1.2 及时性

值班律师试点在看守所和法院设立值班律师办公室，除了现场值班，值班律师还采取电话、网络值班相结合的方式，为在押人员提供法律帮助，确保服务的及时性、便捷性[5]。被追诉人向看守所申请值班律师帮助的，看守所应及时安排，在24小时内通知值班律师。值班律师在收到通知后，在24小时内通过会见或电话和网络的方式提供法律帮助。值班律师被比喻为医院里的急诊医生，需要迅速评估当事人的处境，出具合理的意见，帮助其解决最紧急和基本的问题。

1.3 简易性

值班律师覆盖对象广泛，并且不收取任何费用，这样的制度设定也决定值班律师所提供的服务是简易的，一般是告知当事人的权利义务，解答被追诉人关于在法律程序中的疑问，提供最基本的法律咨询，帮助其准备资料等。对于更深层次的法律服务，例如开庭辩护和调查取证等业务，可以引导和帮助被追诉人申请法律援助。

2.值班律师制度的价值

2.1 法律援助机制的重要组成部分

法律援助性质从最初的慈善行为向国家义务行为转变。目前，法律援助已成为国家司法体系中重要的部分，为社会弱势群体提供了保障其诉讼权益的途径。法律援助改革一直是我国的司法改革重点之一，值班律师作为法律援助的新形式，为法律援助改革提供了新思路和新空间[6]。侦查阶段期间，在押人员即可申请会见值班律师，通过法律咨询，了解所拥有的诉讼权利，目前所处诉讼流程，自身的罪名以及量刑情节，还可以与值班律师沟通促成认罪认罚的意愿。对于符合申请法律援助条件的，帮助转交申请材料。在审查起诉阶段，值班律师可以向检察机关提出意见。通过值班律师制度，使法律援助的门槛降低。在押人员甚至被害人都可以通过值班律师得到及时的法律咨询。服务对象覆盖范围的扩大和便捷专业的意见，使值班律师制度得以迅速贯彻。

2.2 平衡控辩双方诉讼力量

刑事诉讼是由检察机关代表国家公权力对犯罪人追究其刑事责任的活动，控辩双方诉讼能力显然悬殊较大。无论从人力财力以及对诉讼的专业程度上看，检察机关都拥有绝对的优势。而被追诉人不仅可能对法律不甚了解，甚至处于人身羁押状态，如何平衡控辩双方的诉讼力量，一直为刑事诉讼法界所讨论。法律援助是一种很好的平衡双方对抗力量的制度，通过对被追诉人提供律师，使被追诉人获得专业力量的帮助。值班律师为在押人员提供多种法律服务，回答其提出的有关法庭程序、法律援助以及自身罪名和可能判处刑期，帮助申请法律援助，促成认罪认罚等。值班律师制度的建立与完善，有助于平衡控辩双方的诉讼力量，对于程序公正有着重要的意义。

2.3 培育法制氛围

“法律是必需品，不是奢侈品”。值班律师制度使更多的职业律师通过值班、电话和网络的方式，为被受援者提供免费的法律服务，切实帮助其解决问题，使公众的法律意识增强，也树立了律师的良好形象。曾经由于公众法律知识的匮乏和辩护文化的缺失，很多人认为为犯罪嫌疑人、被告人辩护或者提供法律服务是可耻的。随着我国法治进程的推进，对被追诉人的权益保障越来越重视，值班律师制度为在押人员提供免费的法律服务，并且可以引导和帮助申请法律援助。这些措施将会使辩护文化深入人心，从而促进我国良好法制氛围的建立。

3.值班律师制度实践中存在的问题

3.1 值班律师程序保障缺失

从值班律师制度被引入我国司法改革以来，其在法律援助中乃至在整个刑事诉讼程序中的角色定位，就一直被讨论。首先是对值班律师到底是不是辩护人的问题，存在不同的观点。新颁布的《全国法律援助规范》规定，值班律师不提供出庭辩护服务，从规范层面，否认了值班律师的辩护人身份[7]。那么不具备辩护人身份的值班律师是否具备辩护权利，阅卷权和调查取证权作为最基本的辩护权，值班律师能否染指，成为新一轮讨论的热点。依据我国刑事诉讼法的规定，辩护人享有阅卷权，但作为为被追诉人提供法律帮助的值班律师，是否享有阅卷权并未明确。我国值班律师的职责定位为对被追人提供咨询、建议，以及对司法机关提出一些意见。那么充分了解案情，是帮助值班律师有针对性地提出意见、建议的第一步。实践中，值班律师了解案情的途径大多为受援人口述、公安机关的起诉意见书和检察机关的量刑建议。有限的案件材料，不能让值班律师充分了解案情，从而给出针对性强、准确性高的建议，限制了值班律师作用的发挥。特别是在“认罪认罚从宽”制度下，值班律师可提出意见，包括犯罪事实、罪名、量刑建议以及审理适用的程序等，并且在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场。如果值班律师没有全面了解案情，不能准确权衡认罪认罚的价值，将无法提供有效的法律帮助。

3.2 缺乏长效的值班机制

目前，我国法律援助机构实行值班律师名册制，遴选政治可靠、业务精通的人员组成值班律师队伍。这种带有行政强制性的做法，在法律援助建设初期，具有积极意义，可以极大地调动和引导社会律师参与到法律援助工作中。但长期来看，如果值班律师程序权利缺失，再加上经费不足，将难以调动律师办案的积极性，尤其是难以吸引办案经验丰富、业务能力强的知名律师参与办案，并且对于案件质量不能保证。

首先，经调查，值班律师的每日经济补偿在50元至300元不等，低于执业律师的平均收入标准[8]。因此,值班任务对于律师而言，尤其是业务能力较强的精英律师而言，放弃收益高的私人法律代理时间，参与法律援助，缺乏经济动力。其次，间断的轮流值班制度，导致值班律师需要较长时间适应值班制度，尤其在制度实行初期，值班律师在不连续的值班实践中，需要调整自己的状态，这容易出现缺乏值班经验、效率不高的问题。最后，值班律师一天可能接待很多案件，并且只是对案件进行较浅层面的法律咨询。大量重复的简单咨询，可能很难使值班律师对个案产生较强的责任感；阶段性的帮助，也让律师无法获得成就感。值班律师不同于被指派的援助律师，援助律师可以从负责案件中，产生较强的使命感，和被援助人的接触，以及对案件全面的了解，能激发律师职业和感情上的责任感，从而努力做好援助工作。尽管值班律师制度的价值更侧重于效率，但值班律师应保证最基本的质量要求，并保持勤勉的品格。因此，建立长效的值班律师机制，培养经验丰富的专职值班律师，能够更大地发挥该制度的价值。

3.3 监管机制不完备

在法律援助制度中，保证被追诉人得到有效辩护的重要性不言而喻，这是被追诉人获得国家救济，对抗公诉机关的重要途径。而被追诉人在庭审阶段前获得法律帮助的权利一样重要，向值班律师申请帮助，根据值班律师的法律建议申请法律援助、权衡量刑建议选择认罪认罚程序等，对于被追诉人而言能够决定所面临的刑事诉讼程序是否出现转机。

但由于值班律师接待案件数量大，并且对于被追诉人只是阶段性的帮助，难以赋予律师较强的个案责任感，所以应当建立值班律师制度的监管机制。并且，关于值班律师的胜任资质，也需要进一步明确。值班律师补偿较少，并且被规定不能以辩护人的角色出庭进行诉讼，可以预见，对于精英律师而言，参与值班律师制度更像是一种负担。也正因为如此，一些新手律师或者业务能力不强的律师更愿意担任值班律师，由此导致值班律师整体水平不高，是否能为被追诉人提供实质性的帮助存疑。

对于传统的法律援助辩护律师而言，确定服务质量考核标准相对较容易，例如是否进行会见，是否进行最基本的调查，在庭审上的表现是否“走过场”，发表的辩护意见是否属于无效辩护。但对于值班律师，很难确定其是否存在怠于履职的行为。值班律师的帮助是阶段性的，短则几分钟，长则几小时，可能一个被追诉人几次会见值班律师并非同一人。一个值班律师的建议对案件终局产生多大的影响也很难界定。所以，值班律师在回复被追诉人的咨询时是否尽职，缺乏明确的判断标准。

3.4 值班律师会见规定粗糙

被害人并不必然享受法律援助中心为其指派辩护律师，所以对于诉讼中的疑问，有咨询值班律师的需求，例如对于是否接受被告人的认罪认罚，咨询看守所或者法院的值班律师是方便、专业的选择。面对大量被追诉人和被害人，值班律师一天需要接待很多案件的咨询，是否有必要对于案件咨询人的身份进行甄别，避免造成给控辩双方同时提供意见，需要进一步明确。控辩双方有着自己不同的利益诉求，值班律师对于一个案件的意见，对于控辩双方是否能完美兼顾公平，是需要进行讨论的。

另外，对于共同犯罪案件中的同案犯，是否可由同一值班律师提供建议，也待明确。同案犯在委托辩护人时，需要分别进行，一个律师不能代理两个或两个以上同案犯，这是为了更好地保护每个被追诉人的利益。辩护人在同时代理多个同案犯时，不能兼顾每个人的利益，必然会导致某个或某些同案犯的利益受损。但在值班律师制度中，值班律师不参与庭审辩论环节，也不代表个案中某个人的利益，对整个案件的影响，具体要看控辩双方对值班律师意见的采纳。那么在值班律师制度中，同案犯是否能咨询同一值班律师也需要进行讨论。

4.值班律师制度的完善建议

4.1 强化值班律师程序权益

为保障被追诉人的诉讼权益，最大化地发挥值班律师的作用，有必要赋予值班律师阅卷权。同辩护律师一样，值班律师自案件审查起诉之日起，有权查阅、摘抄、复制本案的卷宗材料，保障值班律师能够全面充分地了解案情。随着卷宗电子化的趋势越来越明显，现代网络科技将阅卷工作极大简便，运用网络传输就可实现，为律师阅卷提供了极大方便，有助于提高诉讼效率，为值班律师在面对多起案件的同时，也能方便进行阅卷。如郑州市在落实值班律师制度时，就赋予值班律师一定的阅卷权，规定值班律师接到指派后48小时内完成阅卷及会见。调查取证权是辩护律师的基本权利，如果说阅卷权让辩护律师发现诉讼程序上的纰漏，那么调查取证权赋予了律师揭露事实真相的权利。值班律师是否应当具备一定的调查取证权，帮助其了解案件真相，保障被追诉人权益，也是当下学术界讨论的热点。我们认为，值班律师的价值在于效率而非案件质量，对于个案花费较多的时间去阅卷和调查取证是否符合值班律师制度设计的初衷呢？如果值班律师被赋予调查取证权，对于个案而言，调查取证是值班律师的权利而非义务，也并不一定对于每个案件都需要进行调查取证。如果案件在阅卷的基础上，仍不能充分了解案情，或者案件仍然存疑，这时，值班律师可以发挥调查取证的权利。

4.2 建立长效的值班机制

针对值班律师变动性强，对个案责任心不足，以及补贴少，缺乏经济激励的现状，可以考虑对值班律师进行制度改革。可借鉴美国公设辩护人制度，将值班律师纳入国家公务员体系，招募全职值班律师。将值班律师成为一种固定职业，而非职业律师临时承担的义务[9]。如此会使值班律师更富有使命感和责任心，更好地完成法律援助任务。另外，我国刑诉律师比起民诉律师来说，数量较少，目前值班律师中大多是精通民事业务，而在看守所和法院设置的值班律师办公室，面对犯罪嫌疑人、被害人，接受的更多是刑事案件方面的咨询，例如关于刑事案件流程和犯罪行为涉嫌的罪名和刑期，这需要值班律师对于刑事诉讼方面有着较强的业务能力。建立长效的值班机制，聘用固定的值班律师，有助于值班律师的专业性。量变产生质变，值班律师在重复的咨询中总结经验，提高法律咨询质量，提高法律援助效率，也能为完善值班律师制度提出建设性意见。相对于目前流动性较强的值班律师制度，长效值班机制下人员固定的值班律师办公室，更便于管理。例如设置内部激励制度，以及怠于履行法律援助义务的惩罚。除此之外，行政人员注重晋升空间，会将值班律师当作一份事业去完成，以期望得到晋升，这也是一种促使值班律师尽职的激励方式。

除了借鉴公设辩护人制度，还可考虑购买法律服务的法律援助形式，也是一种长效的援助形式，操作起来也相对简单，由当地司法部门或者法律援助机构与律师事务所签订合同，派遣值班律师负责该地区的值班业务。我国的广东省等地区，已经在尝试这种法律援助模式。

以上两种方式都需要时间探索，先从试点开始尝试，根据试点工作总结经验，再逐步推广。尤其是建立公设辩护人制度，因涉及到公务员体系的变动，在法律援助改革初期，很难完成。政府购买法律服务的援助模式，对于经济较发达的地区来说购买服务展开相对容易，但对于相对较贫困地区，可能因经费紧张而影响购买法律服务的展开。对于这种地区，更适合公设辩护人的援助模式。在建立创新模式前，采用值班律师按照自己的特长业务，自愿到法律援助机构登记的方式，约定某个时间段内负责一定数量的法律援助案件。这既能够保证值班律师的积极性，根据擅长的业务范围进行分配，也能保证工作质量。这种自愿登记的模式对于律师资源较多的地区容易开展。目前，上海、珠海等地在尝试这种模式。

4.3 完善质量监管机制

虽然值班律师制度的首要价值是效率，但最基本的咨询质量要保证，为此，需要完善值班律师制度的质量监管机制。《全国刑事法律援助规范》对值班律师的监管进行了规定，该规范为我国所有刑事的法律援助制定了统一的监督标准。根据规范规定，对值班律师工作进行监督检查的方式可包括电话回访、网上评估、社会监督、满意度调查和回访受援人。但没有详细说明以上几种方式如何开展实施。至于考核评估方面，只规定对于不符合要求的督促改进，并没有给出实质性的惩罚意见和措施，可见我国对于法律援助的质量监管机制还有待完善。对于值班律师质量监督可从事前、事中和事后三个方面进行。

首先，从事前监督来说，应当明确值班律师资质，对值班律师的准入质量把关。规定值班律师的从业工作年限，选用业务熟练、有责任心的律师参与值班，保证法律援助服务质量。其次，事中监督包括旁听监督和社会监督。对于值班律师的质量考核，可由法律援助中心派人在值班时进行旁听，对值班律师的业务能力、服务态度进行评价。另外社会监督也是一种方式，可设立意见薄、投诉电话等渠道，方便社会对值班律师提出意见和建议。最后，回访受援人、满意度调查等方式的事后监督，也是有效的手段。通过受援人对服务过程中值班律师的专业程度和服务态度进行评价，对值班律师进行考核。结合对值班律师的监督，建立考核机制也是必要的，通过对案件质量的评估，以及对值班律师的评价进行综合分析，对于不称职不尽职的值班人员进行督促，甚至调离，保证法律援助质量。

4.4 细化值班律师会见规则

我国于2019年1月将值班律师工作试点推广至全国。对于实务中值班律师的会见制度需要进一步完善。首先，应规定同案犯不能会见同一值班律师。为了防止串供发生，同案犯在羁押时需进行物理隔离。在一些看守所，同案犯甚至不允许在同一时间段会见自己的律师，以此避免在会见的途中相遇，互相沟通案情。对于同案犯会见值班律师也应当严格规定，杜绝同案犯通过值班律师咨询传达信息，打探同案犯供述等行为的发生。不仅如此，值班律师为受援人提供法律咨询服务，需要站在被追诉人的角度，为被追诉人寻求最大利益，尤其是在认罪认罚案件中，为促成认罪认罚，值班律师为受援人争取能接受的量刑十分关键。对于共同犯罪中的同案犯，同一个值班律师无法保证绝对公平地对待每位同案犯，为每位同案犯都争取最大的利益。所以从保护同案犯诉讼权益的角度来说，也不宜由同一值班律师对几个同案犯进行法律咨询。

被害人并不全部享有法律援助，对于被害人而言，通过咨询值班律师，能够获得专业的法律意见。但是对于同一个案件的被害人和被告人，值班律师也不能进行同时接待，这还是考虑到利益冲突的问题。值班律师很难找到一个双方利益的均衡点，容易损害一方的诉讼权益。

制定值班律师的会见细则，不仅能更好地贯彻值班律师制度，也能更好地保护咨询人的利益，更好地发挥制度的最大功能。

值班律师制度为我国法律援助制度改革，提供了新空间和新机遇。以值班律师为抓手能用较小的成本，扩大法律援助覆盖的对象，并切实保证犯罪嫌疑人和被告人的诉讼权益，对我国司法改革具有重要意义。