论“全面二孩”政策背景下我国生育假制度的完善*

张 玥

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

越来越多的女性开始在各行各业担任重要的职位，但与此同时，受传统思想的影响，女性照顾家庭的责任并没有因为参加工作而适度降低，她们既要担负起生儿育女的传统家庭责任，又要承担着工作中的就业压力。女职工因生育而休假必然对工作造成一定程度的影响，而全身心投入到工作中也会打消女职工生儿育女和照顾家庭的积极性，对于女性来说，工作和生育就像一对矛盾体，难以兼得。自2015年12月27日通过新修改的《人口与计划生育法》之后，我国正式进入“全面二孩”时代，在这样的大背景下，有必要对我国现行的生育假期制度进行重新审视，采取积极措施实现女职工在生育和工作之间达成某种平衡，在切实保障女职工就业权益的同时，加快推进“全面二孩”政策正常的落实。

一、生育假期制度的内涵

生育假期制度，是指法律规定的劳动者在生育之前和之后的法定时间内，享有继续保持劳动关系进行休假的权利，通常包括女职工产假、男职工陪产假以及男女职工均享有的父母育儿假。我国《人口与计划生育法》第25条规定了生育假期的主体是夫妻双方，但对于生育假期的内容并未作出具体规定，就现行的全国性法律法规来说，仅《女职工劳动保护特别规定》第7条、第8条和《社会保险法》第56条明确规定了女职工在生育期间享有产假和依法领取生育津贴的权利。

(一)女职工产假

女职工产假，是指女职工在分娩前后的一段时间内继续维持与用人单位之间劳动关系的基础上，享有的用于准备分娩和产后恢复的假期。现行的《女职工劳动保护特别规定》第7条规定我国女职工产假期限为98天，各省、自治区、直辖市在此标准上均通过地方性法规出台了相应的奖励措施，以增加生育假期限。因此，我国各地女职工实际上的生育假期限远远超过98天。比如，安徽省的女职工在符合计划生育规定的情况下，生育假期限为158天；北京市的女职工在符合计划生育规定的情况下，生育假期限为128天-188天。①女职工在产假期间的收入来源主要依靠生育津贴，对于用人单位已经缴纳生育保险的女职工来说，生育津贴由生育保险基金按照法定标准支付；对于用人单位未缴纳生育保险的女职工来说，生育津贴由用人单位按照女职工休产假前的工资水平支付。[1]23此外，在女职工休生育假期间，用人单位不得主动解除与女职工之间的劳动关系，并且需要继续为女职工缴纳社会保险。

(二)男职工陪产假

男职工陪产假，是指男职工在妻子分娩前后的一段时间内享有的临时暂停劳动并保留劳动关系，照顾妻子和刚出生婴儿的假期。[2]目前对于男职工陪产假在我国的法律法规中尚未能找到法律依据，但在实践中部分地方性立法规定了男职工可以享有护理假即陪产假，根据各地政策不同，护理假少则7天，多则30天。[3]国外有学者将陪产假的表现形式分为两种，第一种是将陪产假作为料理家务事的假期，也就是说，将妻子分娩视为与婚丧嫁娶性质相同的家务事，劳动者有权请假处理家中事务；第二种是将陪产假作为专属于男职工照顾产后妻子和婴儿所享有的带薪假期。[1]20就这两种表现形式来说，前者关于陪产假的制度安排更接近于事假，而对于劳动者请事假的，用人单位没有支付工资的义务，在现实的物质利益刺激下和生活压力下，迫使大量男职工尽可能地缩短陪产假假期，甚至放弃休陪产假。后者关于陪产假的制度安排具有特定性，即主体的特定性和事由的特定性，男职工可以利用这一段时间悉心照料妻子和刚出生的婴儿，并且无需担心因休假而造成收入的降低。两相比较，后者显然更符合现代社会陪产假制度设计的目的，即鼓励男职工回归家庭，履行协助妻子照顾新生儿的家庭义务，从而在整体上提高社会生育率。

(三)父母育儿假

父母育儿假，是指男女职工在维持与用人单位劳动关系的基础上，于产后的一段时间内因抚育子女而共同享有的假期。国际劳工组织曾对此作出原则性的规定，即生育假结束后，男、女职工在一段时间内享有一定期限的休假权利，该休假权利的事由是照顾婴儿或幼儿[4]。至于父母育儿假的起始时间和截止时间、父母育儿假的期限、父母育儿假的津贴待遇以及育儿假在父母之间的分配等一系列具体问题，国际劳工组织并未作出明确的规定，而是由各成员国依据各国的实际情况加以规定。就我国目前来说，父母育儿假在我国的法律法规中尚未能找到法律依据，在社会生活中，抚育子女的负担绝大部分由母亲承担。正因如此，北京市人大代表王幼君提议将我国女职工产假延长至3年，其超过现行产假期限的部分在一定程度上是为了填补我国法律中没有育儿假的漏洞。[5]

二、我国生育假期制度造成的社会问题

通过我国生育假期制度的安排，不难看出，国家更多的通过立法形式保障女职工生育假期，对男职工所享有的生育假期没有给予足够的重视。这一制度安排看似加强了对女职工的劳动保护，实则却弄巧成拙，从我国目前就业的实际情况来看，现行的生育假期制度没有充分发挥保护女职工权益的作用，反而在某种程度上损害了广大女职工，尤其是适婚适育年龄段女职工的权益，并且阻碍了我国“全面二孩”政策的实施。

(一)加重用人单位就业性别歧视

我国目前就业领域存在的性别歧视，主要源于保护性歧视。所谓保护性歧视，是指国家为了体现对女职工的特殊保护，通过法律法规的形式对生育期间女职工的权益进行了全面的保障，造成了女职工在生育期间的用工成本高于男职工，用人单位出于理性的商业考量，在就业领域对女职工作出区别对待而形成的歧视。用人单位作为市场经济活动的主体，它们真正考虑的不是劳动者的性别，而是劳动者能否给公司带来经济利益和降低非经营性成本。在男职工与女职工的选择问题上，用人单位不得不考虑生育带来的影响。总的来说，女职工生育给用人单位增加的用工成本主要体现在两个方面：一是直接用工成本，即显性损失，在用人单位为劳动者缴纳生育保险满一年的情况下，虽然生育津贴由生育保险基金支付，但是用人单位在女职工休生育假期间依然需要为女职工缴纳社会保险费；在用人单位为劳动者缴纳生育保险不满一年的情况下，比如女职工入职初便已怀孕，此时，女职工不能满足领取生育津贴的法定条件，用人单位不仅需要继续为女职工缴纳休产假期间的社会保险费，而且还需要按照女职工休产假前的工资水平支付生育津贴[6]。二是间接用工成本，即隐性损失，基于我国传统思想的影响，女职工在休完产假之后会将其很大一部分时间和精力用在照顾子女上。较之生育前来说，对工作的投入度难免会有下降。而对于男职工来说，生育并不会对工作造成实质性的影响。鉴于女职工用工成本高于男职工的现实考量，因此，用人单位在录用机会、重要岗位遴选、升职加薪等方面更青睐于男职工。

(二)降低女性生育意愿和生育行为

有外国学者曾对影响女性生育意愿和生育行为的因素进行了分析，得出的结论是：生理因素、进度因素和竞争因素是造成社会整体生育率较低的原因。[7]其中的竞争因素是指女性为追求职场上的发展和成功，而被迫少生或者不生小孩，以获得职场上的竞争优势。之所以会这样，是因为法律法规对女职工生育期间的保护力度过大，导致了男、女职工因生育而带来用工成本上差异，女职工无法得到用人单位的平等对待，女职工为了自己事业上的发展，而牺牲自己的生育权利和机会。

据统计，2018年出生人口或降至1500万以下，即减少了13%以上，总和生育率降至1.5以下。与国际相比，我国生育率下降速度前所未有，当前不仅远低于2.45的全球平均水平，甚至已经低于1.67的发达国家水平[8]。可以说，目前我国女性的生育意愿和生育行为水平都处于历史的低值。虽然国家大力推行“全面二孩”政策，但对于已经育有一个孩子的女职工来说不得不面对一个严峻的现实，即本可在第一胎产假结束之后不再受用人单位的歧视，却因“全面二孩”政策的实施，再次让自己成为用人单位的潜在歧视对象。为此，一部分女职工选择放弃生育二胎，甚至被迫与用人单位签订放弃生育二胎的不平等协议。

总的来说，我国女职工因生育造成过高的用工成本、用人单位对女职工的就业歧视、女职工的生育意愿和生育行为都是密切相关的，三者之间存在因果联系。当前，我国人口即将见顶，老龄化加速，预计到2050年65岁及以上人口比重达约30%，每3.3个中国人中就有一个65岁以上的老人，老龄化问题日益严峻，人口红利消失，届时将会带来一系列严重的社会问题。[8]解决这一问题的关键在于提高社会整体的生育率，但由于女职工生育期间过高的用工成本导致女职工在工作中备受歧视，进而导致女职工不愿生育小孩。如此循环，将会严重阻碍我国“全面二孩”政策的推进。

三、完善我国生育假期制度的具体措施

如上所述，我国生育假期制度造成了女职工用工成本高于男职工的客观现实，女职工在就业领域因此遭受歧视。为了获得事业上的发展，女职工不得已选择少生甚至不生子女，使得我国“全面二孩”政策的实施难度变大。因此，消除就业性别歧视是推动“全面二孩”政策实施的核心。具体来说，可做以下几点完善：

(一)降低用人单位所负担的女职工产假成本

取消女职工产假津贴领取条件中缴纳生育保险满一年的规定。我国现行法律规定用人单位为女职工缴纳生育保险满一年的，女职工产假期间由生育保险基金支付生育津贴；反之，女职工产假期间的生育津贴由用人单位支付。该规定不合理地加重了用人单位的负担，对于女职工在入职前或者入职初怀孕的，其很有可能因为用人单位缴纳的生育保险不满一年而无法领取生育保险基金支付的生育津贴，转而向用人单位主张生育津贴。从社会学上来说，生育是人们履行社会义务的一种方式，国家和社会理应承担其生育期间的物质保障责任，而不应将该责任转嫁于企业承担。取消这一不合理的规定，可以在一定程度上减轻用人单位在招聘女职工时因产假津贴而带来的潜在用工成本顾虑。对于女职工产假期间的社会保险费用由国家财政进行补贴，并建立相应的监督机制，确保财政补贴的落实。

(二)完善男职工陪产假制度

统一并延长男性在女性生育期间的陪产假时间，同时保证男性职工在陪产假期间的正常工资及奖金补贴。我国法律并没有严格意义上的对男性陪产假的规定，仅以部分地区的地方性立法加以规定。对此，我们可以借鉴西方较为完善的陪产假制度，比如欧洲一些高福利国家的陪产假制度，国际劳工组织的数据表明，目前在全球设立男性陪产假的47个国家中有35个国家实施带薪陪产假，且陪产假的时长多为两周以上。②同时，还需要结合我国国情，根据目前我国实施男职工陪产假的地方数据表明，我国男职工陪产假的平均时长为10天。③综上，建议以全国性立法的模式规定我国的陪产假时长以15天为宜，且实施带薪陪产假。建立完善的陪产假制度，可以帮助男女双方在照顾和抚育新生儿过程中更加公平的分担责任，不至于将过重的抚育责任强加在女性职工身上，陪产假制度的建立也有利于消除企业在招工过程中因考虑男女用工成本差异而产生的性别歧视问题，从长远看，不仅有利于公平分配男女家庭责任，减少家庭矛盾，也有利于消除企业及社会对女性的性别歧视，促进社会和谐。

(三)建立父母育儿假制度

建立父母育儿假制度并统一父母育儿假的时间。我国法律目前在父母育儿假领域尚处于空白阶段，地方性立法也并未涉及，因此，需要逐步确立起父母育儿假的制度建设。在是否实施带薪育儿假方面，由于目前我国生育保险的覆盖面还不够全面，在此基础上再确立带薪育儿假，不仅增加了国家财政支出的压力，对于尚未享受生育保险福利的群体也会造成与生育保险覆盖人群更大的贫富差距，因此目前阶段建议设立无薪育儿假。在育儿假的具体时间方面，与上述陪产假制度一样，可以在借鉴国外经验的基础上，结合我国国情确立育儿假的具体时间，由于育儿假对应的是照顾年幼子女的需求，因此建议应设立不少于半年的时间。

四、结语

作为劳动保障制度中重要的组成部分，生育假制度不仅关系到女性职工自身的切实合法权益，也关系到女性职工的子女以及整个家庭的健康发展，甚至影响着社会性别歧视现象的发生，因此需要国家和社会各界予以重视。研究完善生育假制度，不仅具有完备相关法律制度和社会价值取向的理论意义，而且具有消减社会性别歧视现象的现实意义。落后的生育假制度和监督监管的不力不仅会使得女性职工的基本权益无法受到保护，还会加重女性在就业中受到的性别歧视，从而增加社会不公平现象发生和增大社会矛盾。针对当前的制度缺失，加强国家对生育津贴的支持，降低领取生育津贴的门槛，减小用人单位所负担的女职工生育假期成本，可以减少女性就业过程中遭遇性别歧视的概率；完善针对男性职工的陪产假制度，可以避免男女因放假制度的不同而遭受的不公平待遇，增加男性参与家庭活动的时间，从长远看也有利于家庭和谐和社会稳定；建立父母育儿假制度，可以减轻女职工的家庭负担，增强男职工的家庭责任感，同时也有利于儿童心理和身体健康成长。

[注 释]

①根据《安徽省人口与计划生育条例》第37条第(1)项规定：女方在享受国家规定产假基础上，延长产假六十天。根据《北京市人口与计划生育条例》第18条规定：女职工经所在机关、企业事业单位、社会团体和其他组织同意，可以再增加假期一至三个月。

②笔者经统计得出，资料来源于ILO国际劳工组织数据库。

③笔者经统计得出，资料来源于各省《人口与计划生育条例》的规定。