中国特色扶贫事业的历史回顾与现实审视*

贺 卫，潘锦云，王全忠

(1.安徽省中国特色社会主义理论体系研究中心 安庆师范大学基地，安徽 安庆 246133;2.安庆师范大学 经济与管理学院，安徽 安庆 246133)

贫困一直以来都是世界性的共同现象，也是制约经济发展和社会稳定的难题，世界各国都为脱贫减贫事业进行了艰辛探索。中国作为历史上贫困人口最多的发展中国家，在党和政府的坚强领导下，在广大人民群众的脱贫实践中，我国减贫脱贫事业取得了重大成就，人民群众的生产生活和收入水平明显改善，一批批贫困群众先后实现了脱贫致富奔小康。特别是中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，立足全面建成小康社会的实际，着眼于实现社会主义现代化强国目标的伟大梦想，在进行深入调研的基础上，提出了一系列精准扶贫、精准脱贫的政策方针和举措，系统形成了新时代中国特色社会主义扶贫开发方略。顺应了广大人民群众对美好生活的新期待，为决胜全面建成小康社会作出了新的战略部署和安排，为彻底打赢脱贫攻坚战提供了重要的理论指导和实践指南，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

一、新中国扶贫事业的历史回顾

中国共产党作为以“为人民谋幸福，为民族谋复兴”为初心和使命的伟大政党，始终坚持全心全意为人民服务的宗旨和群众利益无小事的务实态度，将全力保障和改善民生放在执政施政的重要位置。为解决困扰人民群众生产生活的贫困问题，新中国成立以来，党和国家先后制定一系列的政策方针举措。发挥党的领导优势和社会主义的制度优势，为扶贫工作提供组织上的领导和制度上的保障；发挥政策上的引导和激励优势，为人民群众的脱贫实践提供政策扶持；积极鼓励社会组织和个人参与到扶贫开发工作过程中，努力构建人人参与、人人奉献的大扶贫格局。可以说，从新中国成立之日起到全面小康社会的实现，这既是一部全体国人众志成城奔小康的探索史，也是一部齐心协力战贫困的奋斗史。对新中国扶贫事业进行系统的总结和回顾，不仅能够总结和积累扶贫工作经验，深化对扶贫工作的认识，而且在奋力实现“两个百年”奋斗目标的时代背景下，为新时代的脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施提供理论和实践上的指导。

(一)小规模救济式扶贫阶段(1949—1978年)

近代以来，面对帝国主义入侵和本国封建主义和官僚资本主义的剥削和压迫，同时受自然灾害的影响，中国长期处于战火与灾难之中。积贫积弱的局面使得人民生活困苦，整个中国处于贫困状态之中。新中国成立后，为改善贫困地区的落后面貌，解决人民群众穿衣吃饭等生存性贫困问题。建国初期在大力恢复和发展国民经济的同时，实行土地改革，并集中全国力量对农业、手工业和资本主义工商业等关乎国计民生的行业实行改造。在生产力尚不发达的情况下，通过建立先进的社会制度，发挥社会主义“集中力量办大事”的制度优势来促进社会生产力的发展和人民生活的改善，满足人民群众基本的生产生活需求，改变了中国整体贫穷落后的面貌。在扶贫工作具体举措方面，由于我国贫困人口数目庞大，财政资金有限。“政府主要采取的是小规模的救济式扶贫方针为主，通过国家财政资金对贫困地区的群众进行救济扶持”[1]。满足贫困群众最基本的生活所需，改善了贫困群众的生活状况，也为世界反贫困事业做出了巨大贡献。

(二)体制改革推动发展式扶贫阶段(1978—1985年)

历史上长期积累的贫困问题不能够在短期内随着社会制度的变革而立刻消除，同时在社会主义探索阶段，大跃进和人民公社化的“大锅饭”模式挫伤了人民群众的生产积极性，人民群众还未能从根本上解决温饱问题，加上自然灾害多发，广大农村地区仍然是贫困问题的高发地区，“1978年我国仍有2.5亿农村贫困人口，占农村总人口的30.7%”[2]。十一届三中全会后，党的工作重心转移到经济建设上来，作出实施改革开放的重大决策部署，率先在农村地区实行经济体制改革，打破长期以来平均主义“大锅饭”的分配方式，实现家庭联产承包责任制，极大激发了人民群众的生产积极性和创造力，解放了社会生产力，改变了贫困地区的落后面貌，农村地区的普遍贫困问题得到极大缓解。“从1978年到1985年，我国的贫困人口从2.5亿锐减到1.25亿”[3]，创造了世界脱贫历史的奇迹。但从客观上来说，这主要是依靠国家体制改革所迸发出的活力而取得的成果，虽然在总体上改善了贫困地区的落后面貌，但还未能从根本上全面解决贫困对象的脱贫问题。

(三)大规模开发式扶贫阶段(1986—2000年)

农村经济体制改革的深入推进，极大增强了农民的生产积极性，激发了贫困地区的经济活力和创造力。“由于地区间生产力发展的差异，地区之间及地区内部收入差距呈现扩大的势头”[4]。贫困人口在空间分布上呈现日益集中的趋势，主要分布在中西部的“老、少、边、穷”地区，地区性贫困问题开始凸显。为缩小区域发展差距，推动扶贫工作进入制度化、常态化轨道。1986年我国成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，负责规划和领导全国的扶贫工作，将贫困地区脱贫工作纳入国民经济发展规划当中。划定了18个集中连片的贫困带和一批国家级和省级贫困县，通过设立专项基金，加大政策扶持，加强基础设施建设和发展文化教育事业，培育地方特色产业等措施来带领贫困地区群众实现脱贫致富。1991年由共青团中央、中国青少年发展基金会联合发起成立，旨在资助贫困地区失学儿童、促进贫困地区教育事业发展的“希望工程”开始正式实施。中国扶贫工作开始进行从传统的“输血式扶贫”到“造血式扶贫”探索。1994年国务院又颁布实施《八七扶贫攻坚计划》，明确提出到20世纪末解决农村800万人口的温饱问题。在全社会的共同努力下，我国在世纪之交解决了困扰国人千年的温饱问题，人民生活水平总体上达到了小康，为世界减贫事业做出了新的贡献。

(四)以全面建成小康社会为目标的脱贫攻坚阶段(2001年至今)

随着改革开放的深入推进，进入21世纪后，我国经济社会事业迎来了新的发展局面，新时期的扶贫开发在总结前期工作经验的基础上，积极进行开拓创新。为实现到建党一百周年全面小康的目标任务，国务院出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》，《纲要》明确指出到2010年要继续巩固扶贫成果，改变贫困地区经济文化落后的面貌，为农村小康社会的建设创造条件。通过实施以工促农、以城带乡的工作机制，完善社会保障体系，实施新的扶贫标准和扶贫方法，将低收入群众纳入工作范围。针对我国贫困人口有近一半分布在贫困县范围之外，贫困户呈现出分散性特点的新实际，先后在全国设立了15万个贫困村，加大对贫困村的扶贫工作力度，使扶贫工作的针对性进一步加强。

历经四十多年的改革开放实践，中国经济长期保持高速增长势头。随着世界经济形势的深刻变化，在经济结构、发展动力等方面长期存在的矛盾开始凸显，经济发展进入新常态，经济发展对脱贫工作的效应在下降。同时在长期扶贫工作实践中，部分地区还存在着扶贫对象不清、扶贫产业缺乏、扶贫资金落实不到位等问题。贫困居民的抗风险能力较弱，因灾至贫、因病返贫的风险防护网还需进一步筑牢，这些问题和困难对新时期的扶贫工作的开展带来了挑战。创新扶贫工作思路，转变扶贫工作方法是解决贫困问题的必然要求。中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫工作，将新时期的脱贫攻坚作为党和国家重大的战略任务。习近平总书记在2013年湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念，此后又在多种场合对精准扶贫精准脱贫的工作方针与举措进行了深刻阐述，形成了“六个精准”和“五个一批”的扶贫开发方略。首次将扶贫对象的瞄准精度与扶贫效率的提升结合起来，在扶贫方式上从“大水漫灌”转向“精准滴灌”。通过完善扶贫工作的考核评价机制来强化扶贫工作的责任落实，为我们从根本上解决贫困问题提供了根本遵循。

二、当前扶贫脱贫工作中主要存在的问题

作为关系到全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国目标的最大民生工程，精准扶贫精准脱贫的扶贫开发方略是党和国家为破解扶贫工作难题，转变扶贫工作思路，强化脱贫成效，凝聚脱贫攻坚合力而采取的科学举措，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中共十九大报告立足现阶段的国情和发展实际，在深刻总结中国特色社会主义事业所取得的经验和成就的基础上，作出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大政治判断。社会主要矛盾的转化并没有改变我国社会主义初级阶段的基本国情和发展实际。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”[5]。只有深刻认识和把握社会主要矛盾“变”与基本国情和最大实际“不变”之间的关系，才能科学高效地推进经济社会事业的建设和发展。到2020年带领全国人民如期实现全面建成小康社会的目标，是我们党向人民作出的庄严承诺。脱贫攻坚既是打通全面小康之路的“最后关键一公里”，也是实现现代化强国目标的关键。必须要以“钉钉子”的精神，用“精准绣花”的功夫来努力补齐这个最大民生短板。当前我国在扶贫脱贫工作过程中，部分地区还存在着对贫困户致贫原因分析不透彻，扶贫长效机制有待提升；扶贫资金运作和监管责任落实不到位，扶贫工作量化考核机制急需完善；社会组织和公众参与扶贫事业的机制和平台需要进行创新和扩展；贫困户精神贫困现象较突出，自我造血功能需提炼加强；农村基层党组织战斗堡垒作用有待进一步巩固等问题，对新时期的脱贫攻坚工作提出了新的任务和要求。

(一)贫困对象致贫原因多元，扶贫长效机制有待完善

实施精准扶贫，首先要明确“扶持谁”和“谁来扶”的问题，只有把扶贫主体和扶贫对象搞清楚了，才能正确的采取科学举措来解决“怎么扶”的问题。在精准扶贫精准脱贫的过程中，要按照扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的基本要求来指导和开展扶贫工作。找准扶贫对象，分析贫困户致贫原因，破解脱贫难题是实施精准扶贫的首要前提。在扶贫工作过程中，部分基层单位在贫困户的认定和申报方面存在着重形式、轻过程的行为。部分党员干部为了在短期内完成上级工作业绩考核，未对当地贫困户致贫原因进行科学深入分析并采取针对性帮扶举措，甚至误将部分非贫困户纳入到建档立卡贫困户的范围，扶贫工作未能真正做到精准帮扶和靶向治疗。贫困户要想实现脱贫，关键是要通过发展产业来增加家庭收入，这也是防止致贫返贫现象产生的关键。部分扶贫责任人未充分结合当地贫困地区的发展实际，没有真正找准贫困户的“穷根”，在工作上急于求成，盲目发展扶贫项目，后续工作过程中又缺乏对贫困户进行相应的产业指导，导致扶贫项目成效打折扣，也给党和政府的工作成效带来了挑战。

(二)扶贫资金监管落实不到位，专款专用制度需统筹布局

无论是“输血式”扶贫模式，还是“造血式”扶贫模式，扶贫资金都是带领贫困群众走向致富路的最重要物质基础和保障。实现共同富裕是社会主义最本质的特征，扶贫资金作为为改善贫困地区生产生活条件，提高贫困群众生活质量，支持贫困地区经济社会发展而设立的专项资金，实行专款专用的审批和使用制度，这也是发挥社会主义集中力量办大事制度优势的体现。在扶贫资金审批过程中，部分地方政府存在着资金审批走马观花的现象，扶贫资金未真正落到实处；扶贫资金使用过程中缺乏有效监管，存在着“人情扶贫”、“关系扶贫”等现象，扶贫领域的腐败现象时有发生。在扶贫绩效成果考核方面，部分地方往往只注重前期的脱贫数量而忽视后期的脱贫质量，脱贫的后续工作未能及时跟进，防止贫困户致贫返贫的底线笼子还未真正扎牢。

(三)社会公众参与扶贫事业平台较少，脱贫攻坚合力急需加强

长期以来，我国扶贫工作都是主要依靠党和政府来指导和推动的，社会组织和个人参与度较小。出现这种现象的原因主要是因为我国长期受计划经济体制的影响，政府机关几乎包揽了经济社会事业的很大一部分工作，在社会公众心中无形形成了“一切行动靠政府”的历史固化思维。在社会事务的参与和管理方面，政府部门往往担当着“家长式”的一锤定音角色，没有做到有的放矢。另一方面，部分政府机关依法办事的透明度和公开度还有待改进和加强，基层腐败现象时有发生，给政府的权威和公信度带来了严峻挑战。部分社会组织和个人对精准扶贫的任务艰巨性和复杂性了解和认识不足，参与脱贫攻坚的使命感和责任感有待进行进一步引导和提升。

(四)贫困户精神贫困现象较突出，脱贫过程中还存在着“等靠要”思想

勤劳勇敢、自强不息是中华民族精神的重要内容，也是激发广大人民群众为实现美好生活需要而不懈奋斗的精神动力。历史和实践充分证明，精神力量可以转化为重要的物质力量，激发劳动潜能和创造活力。习近平总书记在上世纪90年代主政宁德时就提出过“弱鸟先飞”的思想，强调物质上贫困，观念上不能贫困，“扶贫先要扶智,要从思想上淡化贫困意识”[6]。在农村扶贫工作过程中，脱贫攻坚带头人与贫困户之间存在着“想干能干”与“等靠要”上的矛盾，出现了“干部着急，群众不急”的状况。部分贫困户受短期经济利益的影响，将贫困户的身份当作获取国家扶贫资金的“金饭碗”，在思想和行动上上不想脱贫、不愿意脱贫，贫困群众精神脱贫的任务任重而道远。

(五)基层党组织战斗堡垒作用还未充分发挥，党员干部示范性引领作用有待加强

“农民要致富，关键看支部”，“党员干部把头带，人民群众富得快”。农村基层党组织作为我们党负责联系和发动群众、倾听群众意见和呼声的前沿窗口，是我们党扎根基层、服务群众的重要阵地，也是我们党始终保持先进性和人民性的生动体现。[7]脱贫攻坚是“十三五”时期首要的战略任务，农村基层党组织是打通贫困户的“最后关键一公里”，基层党员干部是脱贫攻坚的负责人和贫困户的致富引路人。在扶贫工作过程中，部分基层党支部存在着组织领导能力弱化，党员干部责任意识淡薄的现象，战斗堡垒作用有待进一步加强。

三、加强和改进扶贫脱贫工作的举措

十八届五中全会从全面建成小康社会的目标任务出发，明确提出：“确保到2020年现行标准下贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”[8]。中共十九大着眼于破解城乡二元格局，实现共同富裕，作出了实施乡村振兴的重大战略部署。两者的工作战略支点都立足农村，关键重心都在贫困户，为新时期的脱贫攻坚工作提供了新的机遇，也提出了更明确的工作要求。破解扶贫脱贫工作难题必须要通过创新扶贫工作思路、改进工作方法来加以解决，关键是要让基层党组织领起来，让人民群众真正干起来，让农村真正强起来。

(一)筑牢基层党组织战斗堡垒，突出党员干部的示范引领

基层党组织在扶贫脱贫工作中的引领作用主要体现在思想引领、组织引领和行动引领等方面。基层党组织既是我们党立足基层、服务群众的前沿窗口，也是脱贫攻坚的前线指挥部，基层党员是脱贫攻坚的核心战斗员和指导员。必须要在加强基层党组织建设，选优配强领导班子，充实扶贫工作队伍上下功夫。基层干部要明确扶贫任务分工，在种好自身“扶贫责任田”的同时，要树立扶贫大局意识。对扶贫工作中存在的问题要群策群力，发挥民主集中制的政治优势，集中力量彻底打赢脱贫攻坚战。贫困地区的基层党员作为“特殊”的贫困户，要有愚公移山的斗志和敢为人先的创新精神，勇于带领身边贫困群众通过劳动和创业实现脱贫致富。扶贫脱贫工作是一场持久战，既要带领贫困群众实现顺利脱贫，又要进一步巩固扶贫工作成果，防止致贫返贫现象的发生，还要破解农村普遍存在的“386199现象”发展瓶颈，扶贫工作队伍的建设就显得尤为必要。必须要在“开源”和“节流”两方面同时下功夫。在开源方面，为了确保脱贫致富接力棒后继有人，要积极吸收一批返乡致富能人和优秀大学生加入到扶贫工作队伍中，充实扶贫工作力量，指导和带领贫困户实现脱贫致富。在“节流”方面，扶贫工作队要当好“扶贫顾问”和“扶贫监督员”的双重角色，全程参与到扶贫资金的监督和管理过程中，让扶贫资金和扶贫资源真正落到实处，让扶贫成果经得起历史和人民的检验。

(二)努力构建人人参与、人人奉献的大扶贫格局

扶贫脱贫工作要让全体人民真正行动起来，实现美好生活的需要，不是脑子凭空想出来的，而是踏踏实实干出来的。全面小康社会也不是敲锣打鼓喊口号，坐享其成等靠要就能实现的，民族复兴的伟大梦想需要全体国人一代接一代的努力奋斗。作为脱贫对象，贫困户要克服安于贫困现状，完全依靠外在力量帮扶的错误认知，要在充分利用好现有扶贫资源“输血”功能的同时，不断增强自身脱贫致富的“造血”本领，通过自身努力和社会帮扶实现致富奔小康。致富带头人要打破“各扫门前雪”的错误观念，一花独放不是春，百花争艳春满园，大力弘扬中华民族互帮互助的优良传统，发挥集体的智慧和力量实现致富梦想。小康是全面的小康和全民的小康，彻底打赢脱贫攻坚战是党向人民作出的庄严承诺，也是全社会共同的责任。作为扶贫脱贫工作的重要参与主体，社会组织和个人要主动参与到扶贫工作过程中，努力构建以政府参与为主体，社会力量参与是重要补充的大扶贫格局。

(三)深入推进乡村振兴战略，构建产业扶贫致富路

精准扶贫精准脱贫的方略不仅仅是为了实现让贫困地区和贫困群众与全国人民一道步入小康社会，更是为了让农业农村农民真正强起来而采取的有力举措。中共十九大报告提出到本世纪中叶把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化的强国目标，“三农”问题是制约实现现代化的最突出短板，而脱贫攻坚是现阶段开展“三农”工作最紧迫的任务。“三农”问题是关系到国计民生的最根本性问题，习近平总书记指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富”[9]。为了实现农业强、农村美、农民富的目标愿景，十九大报告首次提出要走中国特色的乡村振兴道路，明确提出了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求。产业兴旺是实现乡村振兴的基础，也是不断增强贫困地区脱贫“造血”功能的根本之策。乡村振兴战略为新时期的脱贫攻坚工作创造了更加广阔的施展空间，也为破解扶贫脱贫工作瓶颈提供了新的机遇。发展产业是带领人民脱贫致富和实现乡村振兴的关键，要结合各贫困地区和贫困户的发展实际，按照“村村有主导产业、户户有增收门路”的原则，找准扶贫工作突破口，开辟产业致富路。特别是要注重发展和壮大农村集体经济，培育一批既能保护生态环境又能满足人民需要、既适应市场行情变化又增加农民收入的生态农业和农产品观光旅游业，发挥农村地区生态资源的禀赋优势，将环境效益不断转化为实实在在的经济效益，让美丽的绿水青山不断充实农村地区特别是贫困地区的金山银山，真正实现农业强、农村美、农民富的中国特色社会主义乡村振兴蓝图。

四、结语

当前脱贫攻坚任务已经到了倒排工期、攻坚拔寨的关键阶段。确保到2020年让现行标准下贫困人口全部实现脱贫，达到不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房得到保障的“两不愁三保障”的目标，是我们党向人民作出的庄严承诺。在扶贫脱贫工作过程中，要在党中央的坚强领导下，认真贯彻落实新发展理念和精准扶贫、精准脱贫的扶贫开发方略。在全社会的共同参与下和人民群众的伟大实践中，彻底拔除制约全面小康社会的穷根，厚植脱贫致富的土壤，为决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义的伟大胜利，成就民族复兴的伟大梦想而努力奋斗。