总承包模式下核电工程建设费用控制评估设计与优化研究

曹晓芸

(福建福清核电有限公司，福建 福清 350318)

“华龙一号”是我国自主研发和设计的第三代核电技术，肩负着助推国家“一带一路”宏伟规划和支撑中国核电“走出去”战略的重要使命。作为未来国内建设和走出去的可选机型之一，“华龙一号”工程在保持技术先进性的同时，在经济上也需具备较高的竞争力。

2014年10月，中国核能行业协会受中核集团委托，组织国内核电工程建设管理领域资深专家组成评估队，对福清核电有限公司(以下简称“福清核电”，即业主公司)“华龙一号”示范工程开工前准备工作进行了评估，评估中发现工程总承包单位项目成本控制体制和机制不够完善，总承包单位总部与福清项目部、项目部与业务中心未形成完善的工程成本管理考核与激励机制，设计的成本控制龙头作用未能体现，工程成本有失控的风险。半年后的回访发现，总承包单位和福清项目部针对评估中发现的问题进行了一定程度的改进，但改进措施中所编制的相关程序欠缺有效性和可执行性，不足以支撑成本控制工作的有效开展，总承包单位福清项目部特别是工程公司总部在构建项目成本控制平台和完善成本控制体系的顶层构建方面仍有大量工作应做。

2015年11月16日—20日，业主公司的上级单位组织同行专家对福清核电进行了投资管理领域同行评估，评估整改行动计划中明确“业主公司应对总承包商费用管理体系进行专项评估”。

“华龙一号”工程总承包合同价格(一阶段)显示，总承包合同价格占初设概算的比例为62%，二阶段价格预计将达70%，因此，总包费用是项目能否最终实现费用控制目标的关键。由于业主与总承包商之间存在甲乙方的合同关系，加之1～4号机组工程总承包合同价格为固定包干价，故双方就费用管控领域的沟通有限，业主对总包方费用管控具体管理思路、工作模式等不甚了解，未实质性开展总包费用管控工作。而“华龙一号”工程采用业主负责下的工程总承包模式，工程总承包合同采取两阶段定价模式，业主和总承包商在工程建设管理中双方根据合同履行各自职责，同时形成合力、共担风险，共同推动项目顺利进行。针对于此，福清核电作为“华龙一号”示范工程建设的业主单位，亟需形成一套成熟、可行、效率高的工作机制，确保将福清核电投资控制的管理要求延伸、传导和落实到总承包商，加强业主与总承包方的沟通，确保提升业主的监督管控能力，降低二次定价后的超概算风险。

2016年，福清核电对总承包商开展费用控制领域评估和回访工作，这是业主单位首次组队对总承包商开展总包范围内项目费用控制领域评估和检查。评估针对总承包方成本控制的顶层规划文件、总部与项目部费用控制体系的衔接性、项目部费用控制体系运作的有效性等方面开展。评估活动共产生3个待改进项(AFI)、5份观察报告(OBS)和1个强项，总承包商根据评估意见制定了30余项整改措施。业主公司在半年之后进行了回访，认为总承包商已按评估要求制定了项目费用控制总体目标，升版了各项管理程序，进一步理顺了管理流程。评估活动推动了总承包商建立成本控制顶层规划，督促总部与项目部、项目部与业务中心建立完善的工程成本管理考核与激励机制。

目前，“华龙一号”示范工程投资控制取得阶段性成效，业主费控领域评估检查工作值得总结、不断深化研究和探索，以利后续工程项目业主对总承包单位开展费控领域评估检查提供参考和借鉴。

1 总承包模式下核电工程建设项目费用管控评估设计

评估是一种在核电行业广泛应用的管理工具，既不同于政府或中介机构的审查或评审，也不同于企业对标而进行的管理活动，而是上级单位和同行电厂费用领域的资深人士根据行业标准以及本人经验，发掘被评估方的管理强项和弱项，对其提出中肯意见和建议，促进被评估方所在单位提升管理水平。

1.1 评估方法

通过文件查阅、人员访谈、会议报告和活动观察等方法收集事实，然后将各种事实进行分类，找出被评估方在项目费用管理领域中存在的问题，开发待改进项(弱项)和强项。强项的遴选主要是先由被评估方对口人向评估队提供自认为的强项资料后由评估队核查和审议。

1.2 评估流程

工程项目费用管控评估不同于监督检查，它是针对工程费用管控体系建设、过程控制情况的评价，是针对费用控制高风险项目管控措施有效性的评估，应指出管理的强项和弱项，被评估方需针对弱项结合自身情况，制定针对性的可操作的整改行动计划并加以实施，评估方后续还将对整改行动计划的落实情况进行评估回访。项目费用管理领域评估活动分为三个阶段，即现场评估前准备、现场评估活动的实施、评估后续行动。

图1简要描述了评估的流程。

图1 工程项目费用管控评估流程图Fig.1 Flow chart of project cost control and evaluation

1.3 评估队组成

评估队由领队、队长、评估员、协调员和观察员组成。领队由评估方主管费用的公司领导担任、队长由同行电厂费用管理方面资深的专家担任；评估员由同行电厂费用管理方面经验丰富的专家担任；协调员由评估方费用管理部门负责人担任；观察员由评估方上级单位的有关领导担任，观摩和监督评估过程。评估队负责评估前的准备、现场评估的实施、现场评估活动的记录、观察报告和待改进项报告的编写等。

1.4 评估策划

在正式进行费用管控评估前，应制定详细的策划方案。主要包括以下方面：

确定评估的目标和重点：一般为费用高的重要项目；风险高控制难度大的项目；参与方多、接口复杂的项目。

将评估团分为精干的小组，小组按评估的内容划分为：组织与管理、费用过程控制、采购与合同管理等。由同行电厂中相关部门负责人牵头，业主相关专业人员和费用管理骨干共同组成。

被评估方的准备：被评估方在评估队到达现场前2周按评估方要求准备并提交先期文件包，如：费控领域组织机构与职责、有关人员配置情况、程序清单及程序文件、费用控制目标和管控原则及措施、费用控制信息化工具使用情况以及相关报告等。

评估方的准备：被评估方需提交的先期文件包，评估方成员的分工与职责，针对评估的重点和难点事项准备访谈提纲，对每项评估活动记录的要求及内容要点；明确应作为整改项的条件，整改行动计划的要求等。

1.5 评估讨论

评估讨论是评估过程中的重要环节。讨论内容方面主要是对项目管理过程中出现的问题进行原因分析、后续影响以及应对措施。讨论应基于之前已发生的事实，分析发生的原因，并制定可执行的应对措施。讨论要具体和深入，例如：管理意识是否到位？制度程序是否有缺失？是否会触发预警值？事项将影响到工程的哪些领域和部门？应是哪个部门牵头负责？哪个部门参与和配合？将采取哪些应对措施等等。

1.6 原因分析及应对策略

问题产生的原因及其措施主要包括以下方面：

合同原因：招标滞后、未能评出合格供方、合同条款缺乏可操作性、对延误和超支缺乏约束力等。采取的主要措施包括：完善招标文件、同行对标优化合同条款、违约罚金、反索赔、中止等。

供方原因：资质不足(缺乏核电经验、缺乏合作经验、技术资源和能力不足、缺乏资金、分包不合理、对分包方监控不力等)、供货延误、预算超支等。采取的措施包括：建立合格供方库等。

设计原因：设计固化延误、变更频繁、技术人员不足，管理不力等。采取的主要措施包括：增加设计人力、完善设计管理体制机制等。

组织原因：部门的权责不清、部门间职责划分不明确、接口不清晰、部门负责人不稳定、能力不足(如监控能力不足、协调能力欠缺等)、缺乏横向协调的组织或机构等。采取的主要措施包括：增加人力、加强培训和引进关键人才，提供资金贷款、设立专业性委员会等。

沟通原因：信息系统缺陷、接口管理不力(如：组织接口)、相关方反应不及时、团队合作氛围不佳等。采取的管理措施包括：优化完善信息平台、加强信息的及时准确和完整性，改善接口管理、加强横向沟通(包括评估会、协调会、专家咨询等)、加强与相关机构的沟通，以提高重大变更、不符合项处理和验证、鉴定工作效率。

2 费用管控评估在“华龙一号”示范工程中的实践

为确保福清公司对“华龙一号”示范工程投资控制的管理要求延伸、落实到总承包商，促成业主公司与总承包商在工程建设投资控制领域形成管理合力，有效控制“华龙一号”示范工程造价。2016年4月17日—19日，由业主公司主管工费用过程控制程和投资的领导带队，业主公司上级单位及其同行电厂7位长期从事投资控制领域工作人员作为专家，业主公司项目控制处、商务合同处和设备采购处等相关人员组成的评估检查团队，赴京对总承包商费用控制领域进行专项评估检查工作。

2.1 评估步骤

召开入场会：福清公司简要介绍费用管控评估的背景、目的、评估的依据和方法以及评估队的组成和职责分工等。总承包商介绍项目费用管控的情况，包括：组织机构、管理思路和方法等。

开展现场评估：评估队通过查阅资料、访谈等进行现场观察和评估；评估队进行整理记录和观察确认，编写评估观察报告；评估队召开队内会议，将当天评估过程中获得的信息在评估队内部进行沟通和共享。

编制评估报告：评估队根据观察意见(OBS)，讨论确定项目费用控制领域的总体评价、强项(STR)和待改进项(AFI)，并根据讨论结果起草初步评估报告(包括项目费用控制领域的总体评价、发现的强项和待改进项以及相关的支持性说明)。

召开评估总结会：评估总结会安排在现场评估的最后一个工作日上午举行，参会人员包括评估队全体成员、总承包商管理层、对口人和相关部门负责人及相关人员。总结会由评估队队长主持，议程包括评估队口头报告本次评估的总体结论，各领域评估员口头报告产生的强项和待改进项。评估队在现场评估结束时，向受评单位提交初步评估报告。

总承包商高度重视评估检查工作，公司总会计师、总经理办公室、规划发展部、人力资源部、财会部、经营合同部、项目管理部、招标中心、设计院、采购部、施工中心、调试部、福清核电项目部的领导及相关人员参加评估检查的入场及离场会。评估过程中，总承包商各专业部门指派联系人配合相关工作的展开。

评估检查工作分为费用控制、采购与合同管理两个专项组展开，评估组将《核电工程建设同行评估业绩目标与准则》中的有关内容作为评估依据，参照业界的良好实践，依靠同行专家及公司投资管理团队的工作经验，通过人员访谈、查阅文件等多种方式，从组织与管理、管理程序和文件、预算管理、投资过程控制、采购与合同管理五个方面对总承包商费用控制领域方面的工作进行了细致的评估检查，过程中，福清公司与总承包商进行了热烈的沟通与讨论。

2.2 评估结论

通过评估，对“华龙一号”工程总包费用管控共提出3个待改进项(AFI)、5份观察报告(OBS)和1个强项。待改进项主要包括组织与管理、费用过程控制、采购与合同管理等方面。

制定的措施主要包括：要求总承包商编制项目总体预算目标下达方案、升版《项目费用控制大纲》，进一步完善相关管理制度，明确项目总经理对项目负总体责任，各业务板块负责人对各自业务范围内的费用负直接责任。进一步明确费用归口管理部门和相关业务部门的职责，为费用控制信息化奠定基础。对重大合同组织建立合同管理专项工作小组，落实各部门对口人员，加强合同条款宣贯和业务交流，根据项目进展情况，及时联系有关部门补充材料，确保及时提出具体的商务费用诉求。

通过总承包费用控制专项评估检查，建立起一套完整的费用控制领域评估流程，可供今后相关领域评估检查做参考；促进总包方与业主相关程序有效对接，为后续费用控制、合同管理等工作的顺利开展奠定文件基础；业主对总承包方的组织与管理、管理程序和文件、预算管理、投资过程控制、采购与合同管理等领域有了更加深入的了解，评估中进行质疑和沟通探讨，以及提出改进意见和解决建议，将业主费用控制的管控思路和方法延伸至总包方，双方间建立起有效的沟通渠道，对于今后双方的沟通交流、信息传达以及相互理解和支持具有一定的促进作用。

3 核电工程费用管控评估的优化建议

在“华龙一号”示范工程开工后一年内组织对总包单位的费用管控领域进行评估，对总承包商工程费用控制体系建设和过程中的费用风险进行识别、分析、评估，制定出相应的整改措施，实践证明这一管理方法对督促总包商有效开展项目费用管控具有一定的推进作用和成效，对总承包模式业主关于总包费用的管理指明了方向和重点，为项目费用控制打下了良好的基础。

EPC总承包模式是未来核电批量化建设的主要模式，业主单位对总承包商开展费用控制领域评估可推动总承包商不断完善和提高管理水平的，建议应进一步优化和改进，以发挥更大作用：

3.1 建立费用控制领域评估制度，提高各方的重视程度

将开展费控领域评估的管理要求纳入上级单位的工程建设费用管理制度中,如制定费用管理领域评估导则，明晰评估的目的、内容和流程等，为业主顺利开展评估提供制度依据。对于多家业主单位在评估中发现的总承包商费用管控的共性问题，建议上级单位要求总承包商应高度重视和改进，并将整改行动项的落实纳入考核和激励机制，从制度上确保整改行动落到实处。评估机制的建立将有利于搜集核电工程建设项目费用管控的强项和弱项，为其他项目提供借鉴和学习的样本，从而全面提升集团内工程建设项目的费用管理水平。

3.2 打造一支费用控制领域评估专业化团队，提高评估的系统性

建议集团层面设立费用控制评估专家库，将业主、设计单位、施工单位和监理公司等从事项目和费用管理的领导及骨干人员纳入专家库，开展评估的专业化和规范化管理，提高评估的系统性，从而实现评估的有效性。

作为工程建设项目费用管控的一项创新方法，评估专家的专业水平至关重要，同时要注意组建的评估团队成员搭配合理。评估方案要提前策划，评估时应严格按评估流程逐步开展，访谈人员的选取要具有广泛性和代表性，查阅的文件要具有针对性和时效性，确保整个评估工作的规范化开展。同时，评估应着重关注费用管控的重点和难点项目的管控方法。对费用管控重点和难点项目的管控成效往往影响着项目费用管控的成败，因此评估中要关注重点和难点项目的管控方法和流程是否被相关人员接受，是否落实在相关制度中，在制度中是否具有一致性和逻辑性，核实是否具有管理成效。

3.3 加强费用控制评估前的准备，提高评估实效

评估前双方应在评估目的上达成共识。只有双方的通力合作，评估方能直击问题本质，取得实效。业主应高度重视评估前的策划，包括费用管理主管领导提前与总承包商有关领导进行沟通，明晰评估的目的是提高项目费用管理绩效，强化费用控制风险项目事前分析预测和防范等，取得总承包商的理解和支持。总承包商要针对评估方案认真准备相关资料，安排相关熟悉的专业人员参与访谈。总承包商的配合与协作，将利于后续制定针对性的整改计划，确保整改行动项落实到位，以利双方共同分担风险，齐心协力推进项目降低工程造价。

3.4 注重提炼评估强项，激发总承包商的积极性

评估过程中，评估人员要善于发现管理的强项和弱项，善于发现和分析问题背后的本质，并提出问题的整改方向。对于评估中发现的强项或良好实践应及时予以梳理和提炼。对于发现的综合性、典型性的强项或良好实践应及时与总承包商进行交流，引导和帮助总承包商进行梳理、总结，从中提炼出更有效的管理要素和方法，找到促进管理流程优化和效率提升的关键环节，这对激发总承包商的工作积极性和创造性大有益处，对推进后续的工程也大有帮助。

4 结束语

“华龙一号”示范工程在项目开工一年内，业主组织开展的项目总承包范围内费用管控评估是一次有益的探索和管理创新，建立了一套完整的费用控制领域评估流程和方法，理清了业主与总承包商的职责界面，将业主费用管控思路延伸传导至总承包商，引领总承包、分包单位形成合力，发挥项目费用管控整体效率。同时，使总承包商意识到费用管控工作中的短板和不足，明晰了整改方向，利于其不断改进和提高，优化并固化费用控制管理流程、方法和手段。对于总承包商来讲，由于核电已逐步从国家保护性行业转变为市场化行业，核电工程造价降低已成为趋势，总承包商若想获取预期的收益，必须加强工程建设的费用管控。因此，以控制项目成本为目的的评估活动，更易被总承包商所接受，也有益于业主明晰总包费用管控重点和难点，利于业主与总承包商形成费用管控大团队和管理合力，及时有效地解决好工程建设过程中遇到的困难和问题，共同做好项目费用管控工作。

目前，“华龙一号”工程投资控制取得阶段性成果，在工期保证的前提下，预计总投资可较概算有所节余。实践证明，核电工程总包模式下业主组织开展工程费用管控评估是一种有效的管理工具，可为项目费用管理创造一定的价值，值得在大型项目工程管理推广应用。