黑龙江省农村两权抵押贷款试点实践与研究

于嘉 杨冰 李娟

[摘 要] 黑龙江省农村两权抵押贷款试点工作已结束。农村土地经营权抵押贷款业务和农房抵押贷款业务开展顺利，有效解决了农民农企贷款难、融资贵的问题，取得了一定的成效。在两权抵押贷款业务开展中也呈现出一些问题，如法律制度制约、金融机构贷款风险问题及不良贷款抵押物处置困难。黑龙江省应加大立法和制度改革肃清两权抵押贷款业务开展的障碍，建立分散两权抵押贷款风险的缓释机制和补偿机制，探索不良贷款抵押物处置的新方式，为金融机构提供土地经营权的二级流转平台，提供农房处置的新方法，为两权抵押贷款业务的发展提供内生动力。

[关键词] 两权抵押贷款;土地经营权;农民住房财产权

[中图分类号] F740[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）01-0026-02

两权抵押贷款主要旨在服务三农，是指将农村承包土地的经营权和农民住房财产权作为抵押物的贷款方式。农村两权抵押贷款试点工作，旨在盘活农村资源、资金、资产，有效解决服务三农的金融供给问题，缓解三农贷款难与贷款贵的现状，深化农村金融改革创新，增强金融服务乡村振兴能力。黑龙江省农村两权抵押贷款试点工作于2015年末由中国人民银行哈尔滨中心支行牵头，制定了《黑龙江省“两权”抵押贷款试点工作实施方案》及《两权抵押贷款管理办法》，黑龙江省有15个县市开展农村土地经营权抵押贷款试点任务、3个县市承担农民住房财产权抵押贷款试点任务。试点地区金融机构通过创新农村金融产品和服务，提高农村土地经营权抵押贷款业务规模和覆盖面，不断探索抵押物处置机制，发挥农村土地经营权的抵押融资功能。截至2018年末，黑龙江省两权抵押贷款余额达87.88亿元，其中，15个农地试点地区农地抵押贷款余额83.8亿元，占全国农地抵押贷款余额16.1%，3个农房试点地区农房抵押贷款余额4.08亿元。占全国农房抵押贷款余额1.4%。取得了预期成效。

一、黑龙江省两权抵押贷款试点成效

（一）发挥协同作用，完善制度体系建设

两权抵押贷款试点工作的开展要以农村土地改革、农村集体产权制度改革、农村产权流转交易机制为依托，是一项系统性工作。试点过程中需要发挥各部门的协同工作。黑龙江省两权抵押贷款试点工作在黑龙江省委、省政府的领导下，由中国人民银行哈尔滨中心支行作为牵头单位，协同15个试点地区各部门成立了市县两级工作领导小组，协同银行机构制定了相应的信贷管理制度和贷款实施细则等试点工作实施方案，构建了两权抵押贷款试点工作的制度框架。

（二）贷款规模扩大，贷款覆盖面增加

试点工作开展以来，15个试点地区农村土地经营权抵押贷款总量不断扩大，贷款覆盖面不断增加。2015年末，试点地区农地贷款余额为56.8亿元，2018年底农地贷款余额为83.8亿元，增长47.5%。截至2018年底，农房贷款余额达4.08亿元。全省试点地区有60多家金融机构制定了两权抵押贷款实施细则，95.2%的涉农金融机构开办了两权抵押贷款业务，贷款覆盖面呈增加态势。

（三）融资模式创新，推进一站式服务

运用“农户+产权交易中心+信贷”模式，开展两权抵押贷款业务，积极推进一站式服务。设立农村产权交易中心，将农村土地经营权纳入交易平台进行市场化运作。建立“一个基础、两个平台、三个中心”的基本框架。“一个基础”即确权颁证基础。“两个平台”即银农对接平台和产权交易平台。“三个中心”即在产权交易中心下设三个分中心。一是资产评估中心、抵押担保服务中心、收储拍卖服务中心。通过这种模式，将农村土地产权信息、融资需求信息，以及确权、抵押、登记、流转和交易等要素纳入平台系统，通过在交易平台建立融资服务模式，实现信息共享和实时撮合，形成土地经营权抵押贷款“一站式”服务。该模式突破联保、互保等贷款5万元的额度限制，单户农民最大贷款额度可达400万元。通过引入多家銀行开办“两权”抵押贷款，形成了合理的价格竞争机制，抵押贷款利率平均下降1.2个百分点。通过一站式服务，农户持“两证”可以随时贷、用时贷、急时贷、循环贷，贷款期限延长到3年，办理时间缩短50%。截至2016年末，黑龙江省试点地区已有8个县依托土地流转中心开办了“两权”抵押贷款业务，累计贷款63.9亿元，受益农户8.8万户，促进土地抵押或流转307.2万亩。

（四）贷款风险缓释机制初步建立，补偿机制不断健全

有效降低农村金融机构的贷款风险，是开展两权抵押贷款业务的重要保障。试点以来，人民银行哈尔滨中心支行协调财政厅及地方政府，积极为15个试点地区建立风险补偿基金。截至2018年末，农地试点风险补偿基金规模共计1.2亿元，农房试点风险补偿基金规模共计3500万元。此外，在部分试点地区还建立了政府性担保公司，在保余额达2.16亿元。农业保险风险保障作用也得到了充分发挥，其中农地保险在保余额达7.99亿元，农房保险在保余额达1.82亿元。贷款风险补偿机制在缓解农村金融机构贷款风险方面起到了积极作用。

二、两权抵押贷款试点实践中存在的关键问题及成因

（一）法律、制度“红线”制约

2015年试点开展以来，国务院对“两权”抵押贷款涉及突破相关法律有了明确规定，为试点的顺利推进开了“绿灯”。但通过两年的试点实践，在法律方面依然存在法律及制度的红线制约。

两权抵押贷款的法律基础尚不完善。首先，农村房屋流转受法律限制。农民最主要的资产就是承包土地的经营权以及农民住房财产权，而这两项权利在抵押贷款以及交易流转上都受到现有《宪法》《担保法》《物权法》等法律的严格限制。我国《宪法》及《土地管理法》中明确规定，“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”;“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。宅基地转让范围局限于集体经济组织内部，由于农房所有权与宅基地使用权具有不可剥离性，农房转让范围也同样受限。其次，房屋财产权抵押物处置缺乏法律制度依据。根据《最高人民法院第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要》第30条规定，在非宅基地流转试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。所以，即使在法院判决农房抵押物产权归属于银行机构的情况下，如农房抵押物需向村集体以外转移，依然难以执行。同时，由于《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（法释〔2004〕15号）第六条规定，“对被执行人及其所扶养家属生活所必需的居住房屋，人民法院可以查封，但不得拍卖、变卖或者抵债”。

土地及房屋是农民重要的生产和生活资料，在试点工作中既要探索研究“两权”抵押物处置难题，又要维护农民权益不受侵害、确保农业、农村稳定，这一矛盾也在一定程度上加大了“两权”抵押物的处置难度。

（二）“还权赋能”难度大

黑龙江省是农业大省，地广人稀，随着城镇化进程的不断加快，农村人口呈现净流出的态势，宅基地闲置情况普遍，由于农村住房距离县城较远，交通便利程度低，生活及生产配套设施不完善，缺少投资价值，农房价格普遍走低，农房市场处于供大于求的状态。尽管试点地区农村住房所有权确权率及颁证率均在90%以上，但由于农房价格低于成本价格，导致银行机构抵押物不断贬值。农村土地价值评估难度较大，多少地区缺乏权威的土地经营权价值评估中介机构，导致处置价格缺乏公允，借贷双方分歧较大，甚至出现信贷寻租，对于土地经营权流转形成阻碍。农村土地房屋与城市土地房屋同权同市不同价的矛盾尚未解决。还权赋能难度较大。土地管理制度需要尽快调整，才能真正通过农房抵押贷款促进农民收入提高，满足农村市场融资需求，同时降低金融机构的投资风险。

（三）抵押物处置机制不健全

黑龙江省两权抵押贷款试点工作开展以来，试点地区全部金融机构130家，开办两权抵押贷款业务的金融机构60家，不足50%，其中一个重要的原因是抵押物处置困难，风险缓释功能难以发挥作用。如农房贷款逾期不还，败诉后农民仍然拒绝交出抵押房屋，最终无法强行处置，银行贷款损失。司法执行困难，农房和农地是农民安身立命的生活保障来源，为了维系农村社会稳定，保护农民利益，司法执行上消极作为，银行无法收回贷款。缺乏法律依据、政府制度支持、相关部门的分工协作、责任明确的抵押物处置机制是试点地区面临的一大难题。导致农村金融机构在农房、农地抵押贷款中承担了大量风险，资金供给的积极性不高，阻碍两权抵押贷款业务的推进。

三、对策建议

黑龙江省两权抵押贷款试点工作取得了一定的成效，也反映出一些问题。总体上讲，两权抵押贷款拓宽了农民的融资渠道，有力支持了黑龙江省试点地区农业增效和农民增收。解决试点工作中存在的问题，建立两权抵押贷款促进黑龙江省农村地区经济发展、金融支持的长效机制尤为重要。

（一）修改相关法律法规，完善顶层制度设计

法律层面支持农村承包土地经营权抵押物处置和农房财产权处置，突破两权抵押贷款抵押物处置瓶颈。解决《物权法》《担保法》《农村土地承包法》等法律法规与现行农村土地抵押融资不匹配的问题，赋予土地经营权抵押贷款的正式法律效力，保障债权人的合法权利，为司法部门处置抵押物提供法律依据。明确土地经营权抵押的法定等级部门，负责土地经营权抵押的权属变更的登记及效力证明。明晰农村土地三权分置下的农地权属关系，明确债权人的优先受偿权，为土地经营权抵押贷款权属纠纷中受偿顺序的确定提供依据。

建议突破农民宅基地及农村房屋向集体经济组织之外流转的限制，扩大受让人范围是解决农房抵押物处置难的重要举措。建立宅基地和农房市场的交易机制，提供宅基地入市场的法律和制度保障。建立行之有效的农房抵押物处置机制，在保障农民基本生活权利的前提下，通过多主体多渠道提供临时安置住房，廉租房等方式严格落实农房抵押资产处置权力的行使。

（二）完善两权抵押贷款配套措施

加快“兩权”颁证工作进度。清晰界定土地经营权权属及农房归属权。着力解决个别试点地区土地权属不清等问题，加快土地确权登记颁证工作，加快土地确权登记数据库和管理平台建设;探索建立科学的土地价格评估机制，支持市场化的中介评估机构发展，逐步建立土地基准价格指导公示制度，提高土地价格评估的规范性。逐渐解决城市农村土地同市不同价的问题。积极培育农村土地流转市场。加快建设农村土地流转服务平台，充分发挥其对土地流转的促进作用，依法规范流转行为，积极为土地流转提供信息支持。建立多重风险保障机制。建立健全风险保障缓释机制，提高农业担保业务规模和覆盖面，积极发展农村保险市场，积极鼓励农民通过保险的方式降低农业生产经营风险，从而有效分散金融机构贷款风险。

（三）探索两权抵押贷款处置的典型模式

抵押物处置在两权抵押贷款业务中属于核心问题。黑龙江在试点地区采用了政府主导、银行主办、多部门参与的抵押物处置格局。但仍然存在不良贷款处置困难的问题。土地经营权抵押贷款处置建议创新信贷产品，搭建二次流转平台，在贷款初期建立二次流传储备池，找好下一个承接方，优先选择信用良好的新型农业经营主体，作为承接储备方，在农地流转交易平台进行土地经营权的再流转。提高农地贷款的抵押物流转处置效能。农房抵押物处置难度较大，需要发挥政府、银行、司法等部门的协同作用，在有法可依的前提下，保障农房抵押物处置后农民的基本生活问题，可由政府提供廉租房，或者在农房抵押贷款发放时明确借款人农房抵押处置后的住处，解决司法执行困难，赋予金融机构处置两权抵押贷款抵押物的真实权力，增强两权抵押贷款业务开展的内在动力。

[参考文献]

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[责任编辑：潘洪志]