农村宅基地制度改革问题研究

王宏

【摘要】农村宅基地是农民安身之本，其在保障农民居住权和维持社会稳定发展方面发挥着重大作用。新《土地管理法》对原有农村宅基地制度不适应当前农村发展形势的条文作出了相应修订完善，如允许自愿有偿退出宅基地、下放宅基地审批权限等，但在宅基地有效利用、财产权益确认等方面仍显不足。本文在新《土地管理法》公布背景下，通过对农村宅基地制度改革问题的综合研究，分析宅基地制度改革进程中存在的问题，对宅基地制度改革探索提出合理化建议。

【关键词】农村宅基地;新《土地管理法》;制度改革;建议

一、农村宅基地制度改革概述

（一）农村宅基地制度改革进程

自新中国成立以来，农村宅基地制度经历了多次调整和改革，现行农村宅基地制度形成于1998年《土地管理法》的修订与实施。为保障从事农业生产的广大农民基本居住权利，保证耕地数量可控，在宅基地审批管理制度方面规定，农村集体经济组织成员有权无偿取得、使用宅基地，但宅基地及房屋流转受到限制。2015年1月，中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，我国农村土地制度改革开始进入试点阶段。全国人大授权国务院在33个地区开展“三块地改革”试点，即农村土地征收、宅基地制度、集体经营性建设用地入市改革。33个试点地区在宅基地有偿使用、下放宅基地审批权限、农民自愿有偿退出宅基地等方面展开了积极探索，这些成果也为我国《土地管理法》的修订提供了借鉴经验。

（二）新《土地管理法》对农村宅基地制度的创新

《土地管理法》是一部关系亿万农民切身利益、关系国家经济社会安全的重要法律。2019年8月26日，全国人大常委会第十二次会议审议并通过了《中华人民共和国土地管理法》修正案。新《土地管理法》对农村宅基地改革体现在：

1.扩展和丰富了“户有所居”的居住保障形式，不再局限于以往传统的“一户一宅”。在一些土地资源相对紧张的农村地区，部分对宅基地有迫切需求的农户尽管符合宅基地申请条件，但村集体却无足够的宅基地资源可供分配。这类地区可通过建设农村住宅社区、农村公寓等多种方式保障农户的居住权利。

2.下放了宅基地审批权限，将不涉及占用农用地的宅基地审批许可权由县级政府下放到乡镇政府。这种将存量宅基地审批权限下放的改革，既简化了审批流程，也有利于调动乡镇政府在宅基地后续监管中的积极性，从制度上解决了农村宅基地审批监管过程中长期存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”难题。

3.允许进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地。随着城镇化发展进程的加快，农村人口进城务工、居住人数日益增多，农村闲置宅基地和闲置农房数量增加，允许已进城落户的农村村民在自愿基础上有偿退出宅基地将更有利于宅基地资源合理分配。

二、当前农村宅基地制度存在的问题

（一）宅基地利用率低，缺乏有效退出机制

随着农村人口收入水平的提高，许多农民出于改善居住条件、子女婚姻等原因重建、新建房屋，其中大量房屋二层、三层基本处于闲置状态，村庄边缘新建房屋也致使村庄“空心化”现象普遍存在。我国长期发展过程中形成的城乡二元结构导致城市、农村之间人口流动呈现单一化特征，城市广泛的就业机会和完善的社会保障体系吸引了大量农村人口向城市流入，导致出现大量农村宅基地、房屋长期闲置。新《土地管理法》虽在原则上规定了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，但对退出程序、补偿方式等具体操作层面仍没有具体规定，我国农村宅基地退出问题仍处于“无法可依”的状态。

（二）宅基地审批管理不规范，监管困难

我国农村宅基地数量庞大，《土地管理法》虽然对农村宅基地做出了“一户一宅”的原则性规定，但受宅基地的福利性质、民间习俗等因素影响，现实中未批先建、少批多占、一户多宅、面积超标等遗留问题依然存在。农村村民住宅用地由县级人民政府批准，由于县级土地管理部门人员有限，对区域内农村宅基地使用情况进行全面监管在具体落实上存在一定困难。现行宅基地审批制度难以适应部分农民的住房需求，导致农民建造房屋过程中未批先建、边报边建现象时有发生。县级政府对农村宅基地审批、使用缺乏有效的监管，导致了农村土地规划和用途管制无法严格落实，也阻礙了城市发展和农村建设。

（三）宅基地流转不畅，影响农民受益

现行法律允许农村宅基地可以在本集体经济组织成员中流转，禁止城镇居民到农村购置宅基地。然而农村宅基地除因正常继承而“内部流转”之外，其他形式的流转体量是非常小的。这使得不少获取新宅基地或一户多宅的农民要么选择将宅基地闲置，要么将宅基地私自变更用途进行“地下交易”，流转给集体组织成员之外的人员，获取现实的利益。由于受法律规定和土地政策的严格限制，这些闲置的宅基地缺乏合法的流转途径，流转价格远低于其实际价值。宅基地流转不畅导致农村土地资源利用效率低下，也使农民无法分享到城镇化带来的农村土地增值收益。

（四）宅基地用益物权不明确，农民权益欠缺保障

随着我国城镇化进程的加速，农村经济的发展迅速，农民收入不断增加，宅基地作为“户有所居”的基本保障功能正在逐渐弱化，与城市房屋相似的资产属性日益显化。我国《物权法》将农民的宅基地使用权界定为用益物权，规定农村村民取得宅基地使用的，有权在宅基地上建造住宅及其附属设施，从而满足农民的生活居住，同时取得所建住宅及其附属设施的所有权，村民可以占有、使用宅基地建造房屋，也可以继承，但交易性权利如转让、抵押、赠与等受到严格的限制。与一般意义上用益物权的占有、使用、收益权利相比较，宅基地收益权不明确，在银行贷款抵押等方面受限。由于缺乏法律和制度的明确规定，农民作为宅基地使用权人的合法权益也难以得到有效保障。

三、农村宅基地制度改革的方向及建议

（一）提高宅基地利用率，建立有效退出机制

针对农村宅基地利用效率低，宅基地闲置、单户面积超标严重、一户多宅、“空心化”等突出问题，改革试点地区在保障农民居住权利的前提下，对创新利用闲置宅基地和农村房屋进行了积极探索，取得了显著的预期效果，也为宅基地制度改革提供了可供借鉴的成功经验：鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地、闲置房屋，通过合作经营、委托经营、自主经营等方式，发展乡村旅游、农家乐、民宿等;鼓励村集体开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求;鼓励节约集约利用宅基地，新建房屋尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;制订农村宅基地退出补偿相关法律制度，鼓励进城落户的农民自愿有偿退出宅基地，并对退出程序、补偿标准、对象、范围问题制订出具体规定，以保障农民的合法权益，促进我国农村土地资源的合理配置。

（二）完善宅基地审批管理制度，严格执行落实

农村宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。针对当前因农村宅基地管理薄弱出现的少批多建、未批先建、一户多宅等问题，新《土地管理法》在原先“一户一宅”的基础上，将宅基地审批权限由原先的县级政府下放到乡镇人民政府，减小了审批管理的监管难度。完善农村宅基地管理机制，除严格落实新《土地管理法》在农村宅基地管理方面“一户一宅”“户有所居”、符合土地利用总体规划的规定外，还应严格落实土地用途管制，引导建立农村集体土地管理决策、矛盾纠纷调解、村民民主监督等机制，充分发挥农村集体组织和农民在宅基地管理、使用中的作用。

（三）完善宅基地流转制度，规范宅基地流转行为

宅基地的法律意义是确保农村居民“户有所居”。农村宅基地的有序流转可以有效减少因一户多宅、空心化现象而造成的宅基地闲置，进而提高农村宅基地的实际利用效率。现行法律并未规定宅基地需要有偿使用、有偿流转，宅基地制度改革试点地区已进行了这方面的探索，形成的创新性流转方式有“地票”“集地券”“共建共享”等。本质上，我国宅基地流转并不是一种完全产权的市场化交易，即便是允许农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转讓宅基地，流转的也仅是宅基地使用权。完善宅基地流转制度，需从经济社会发展状况出发，对宅基地流转范围、流转条件、流转程序、流转方式、流转收益使用方面进行相关的法律完善，规范宅基地流转行为。

（四）丰富宅基地用益物权，保障农民权益

《物权法》虽规定了宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用该土地建造住宅及其附属设施的权利，但其并不具有用益物权的全部权能，《担保法》规定宅基地使用权不得抵押。部分改革试点地区采用放宽宅基地使用权范围等多种形式对宅基地用益物权开展了改革探索，如在一定范围内允许使用宅基地使用权办理抵押贷款，既丰富了宅基地用益物权权能，又增加了农民的融资途径。丰富宅基地用益物权可以借鉴改革试点地区的成功经验，在保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权前提下，赋予宅基地使用权抵押权能，以保障农民宅基地的用益物权。

四、结语

新《土地管理法》在吸收试点改革的成功经验基础上做出了多项创新性的规定，为农村宅基地管理提供了新的法律依据。同时，农村宅基地制度改革也是一个缓慢渐进的过程，既要考虑农村土地资源的集约利用，又要尊重和保障农民的土地权益，在法律制度上不断地探索、完善，以实现城乡的共同发展。

参考文献：

[1]乔陆印，刘彦随.新时期乡村振兴战略与农村宅基地制度改革[J].地理研究，2019（3）.

[2]白文龙.浅谈新时代农村宅基地制度改革[J].土地利用，2019（4）.

（作者单位：河南正臻律师事务所）