农村土地承包经营权抵押贷款制度探析

李铖豪

摘 要：我国农村金融供给不足，导致农民贷款难、融资难问题日益突出。2014年中央1号文明确赋予农村土地承包经营权抵押担保权能，为农村金融供给开辟了新路径。当前，农村土地承包经营权抵押贷款制度不完善，制约了其融资功能。因此，要通过制度改革、风险控制、利益共享、专业评估等方式，优化农村土地承包经营权抵押贷款制度，从而为农民增收、乡村振兴提供强有力的金融支持。

关键词：土地承包;抵押贷款;试点改革

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.01.064

1 农村土地承包经营权抵押贷款基本理论

1.1 农村土地承包经营权抵押贷款内涵

农村土地承包经营权，指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。农村土地承包经营权抵押贷款是指农户、企业法人及其他经济组织以其依法取得且经县农村综合产权交易管理服务中心登记确认已流转的土地承包经营权作为债权担保取得的贷款，并按期偿还贷款本息的一种贷款业务。

农民对其所在的农村集体中承包的土地享有直接支配权利，能够明确土地承包经营权享有物权属性，从属物权。法律在赋予农民享有对土地承包经营物权直接支配权利，同时又限定该权利在抵押融资方面具体行使，受到限定的物权并非真正意义上的物权。

无论是从封建社会中还是新中国成立至今，农业经济在社会经济中始终是最基础也是最重要的一部分。土地是农业经济载体，是保障农民生活的底线，以土地承包经营权为抵押物使得农村土地流转频率增大，频繁流转会给农民的经营生活带来不确定性，此为立法之先意。

经济社会发展背景下，农业经济模式不会总保持不变。自给自足模式已不能满足农民自身需要，使得农业经济产业化、旅游化发展。农民创新发展经营模式也需要更多资金，其自身储蓄远远不够。金融资源在城市、农村之间分配不均衡，农村正规金融机构数量远不及城市，业务范围有限;非正规金融机构因其盈利模式，直接地增加农民的融资成本。继而，造就农民贷款难、融资难问题。

保护农村土地稳定性和农民融资两者出现矛盾，因而国务院在2014年出台允许农村土地承包经营权可作为抵押物进行抵押贷款的决定，随后在全国范围内232 个县（市、区）进行农村土地承包经营权抵押贷款的试点改革，拓宽新时代农民融资的选择路径。

1.2 土地承包经营权抵押贷款模式

在各个试点中，农村土地承包经营权抵押贷款模式主以直接抵押和间接抵押两种。

直接抵押，即将农村土地承包经营权直接作为抵押物，经过抵押登记、价值评估等流程之后可相关银行申請贷款，不附加其他任何担保条件，实践中得到较好运用的是浙江嘉兴南湖区、江苏常州武进区等。该模式下，土地的承包经营权系唯一抵押物，与各大银行均有开展小额信用贷款业务似乎更为接近。全国农村地区经济发展不均衡，东西、南北差异较大，这种模式对全国范围内试点只能作为借鉴，并不具有普遍指导意义。

间接抵押贷款的抵押物不仅只是土地的承包经营权，在土地承包经营权的基础上在增加其他抵押物、担保人或其他机制，常见的间接抵押贷款模式有两种。

第一种是在农村土地承包经营权抵押的基础上，增加担保人增信、通过普通抵押贷款的模式申请贷款。担保人分为农村集体性质担保人和第三方担保公司。集体性质担保人在贷款人无法偿还贷款时，以回购抵押土地承包经营权，从而实现代借款人偿还相应借款，借款人在今后可向集体再次购回该土地承包经营权，担保人也可以在借款人实在无法偿还债务情况下，进行集体内部的二次流转。第三方担保公司作为担保人在这种模式下，往往采用的是二次担保的模式，由借款人将特定的土地承包经营权抵押给担保公司，再由担保公司出面为借款人提供担保，借款无法偿还贷款时，银行先就抵押土地的承包经营权受偿，不足部分再由担保公司承担贷款的补偿责任。该模式下，抵押土地的变现及承包经营权的二次流转较容易实现，符合农村土地在集体内部流转原则。

第二种是土地的承包经营权结合风控机制抵押贷款，这里的风控机制是指风险补偿基金。虽然风险补偿基金系第三方相对人，风险补偿金机制具有存在的特殊性，其往往由当地的政府主导，财政拨款，风险基金之下往往也会有业务直接相关的公司、交易平台。故一旦有不良贷款形成，还款直接交由基金进行处理，抵押土地的承包经营权再通过交易平台进行二次流转。江苏沛县农村土地流转有限公司、新疆奇台县构建的土流网等都是具有十分重要的借鉴意义。

1.3 农村土地承包经营权抵押贷款制度风险及其控制机制

农村土地承包经营权抵押贷款作为抵押贷款的一种，其机制自身的风险也就与一般的抵押贷款类似，主要是来自于不良资产的形成，抵押物的变现还款。风险控制作为项目重要指标之一，系除了盈利目标之外，保持项目稳健拓展、长久发展的核心机制。通过对试点中常见抵押贷款模式的罗列，各个模式下的风控机制有其各自特点。

直接抵押贷款中借款人自身的信用、还款能力系决定能否还款的核心因素，对借款人的要求较高，贷款风险较小，一般情况下很少会出现不良资产。这种模式无具体风险控制机制，故在此不展开详细讨论。

间接抵押贷款借款人准入门槛较低，在借款人背后有第三方担保人、组织。此处，第三方担保人、组织以简易的风控机制存在。该模式下，风控机制其一就是第三方担保人、组织先付债务后承接土地承包经营权二次流转，实现变现抵债;其二则是基金会等第三方担保组织，在不良形成之时，以补贴抵债。

可见无论哪种抵押贷款模式，虽能在一定程度上把控风险，但是区域内并未形成系统的风控系统，金融机构在相关领域内涉足较少，主动探索力度不够，到实务层面存有问题。诸如在进行土地承包经营权二次流转过程中经常会发生的回购款折价问题等会直接影响抵押贷款风控系统的稳定性。

2 农村土地承包经营权抵押贷款制度存在的问题

农村土地承包经营权抵押贷款创新机制于各试点取得初效，截至2016年5月，广西玉林市农村土地流转面积达144.43万亩，贷款余额达15250万元，不良贷款为0;至2016年底，湖南省全省2000万亩承包地确权到户，贷款余额3.4亿元;至2016年末，江西助农取款点累计发布29399个，贷款余额1842.9亿元;至2017年6月底，山西6县区抵押贷款成交笔试累积37393笔，贷款余额共计3.4亿元;2017年8月末，浙江嵊州市累积发放农村土地承包经营权抵押贷款179笔，累积金额3.07亿元，未发生一笔不良贷款。结合抵押贷款的法律制度以及贷款模式、风控机制分析，还存在许多理、实践层面上有待深入研究、解决的问题，其不足主要有以下几点。

2.1 法律制度模糊不清

虽然农村土地承包经营权抵押贷款的试点改革已经落地，且近几年一号文件中均提及农村土地承包经营权抵押贷款，但并未推动相关法律的修订。新修订的《农村土地承包法》仅对承包户家庭成员权利做了细微改动，基于现状，《担保法》《物权法》均有明文禁止农村土地承包经营权抵押，使得试点地区未开展土地承包经营权抵押贷款的金融机构以及还未进行试点改革地区的金融机构对该项政策有所顾忌，影响实践中金融供给。

其次，农村土地承包经营权虽实属于物权，经营权人可以享有直接支配权，但其并非真正意义上完整产权，仅是细分产权，故在二次流转过程中也是受到限制的，若没有第三方担保公司于农村集体内部处置，金融机构很难直接对其变现，因而债权行使就存在履行障碍，存在呆滞风险。

2.2 缺乏专业农地评估系统

各个试点的贷款模式多样，但农户在申请贷款前需要对农村土地评估工作，并没有专业性的评估系统。缺乏专业的农地评估机构、已存在的评估机构评估费用过高、农民与金融机构就农地评估价值存在分歧是各试点地区常见的问题。这些问题都是会影响农村土地价值的发挥，成为农民抵押贷款融资的绊脚石。

2.3 确权颁证缓慢

土地承包经营权既属于物权，那么流转的过程中，必定是要符合物权转移的规定。不动产物权转移生效要件即为经依法登记，发生效力，未登记不发生效力。所以当农民无法提供承包土地的权属证明，就无法申请抵押贷款。绝大多数试点地区颁证没有完成，农村集体组织在确权过程中存在土地权属争议、工作量大人员少以及经费紧缺等问题，导致了确权颁证工作进度缓慢。

2.4 缺乏系统的风险缓释机制

虽有部分地区已经设立风险基金会、土流网交易平台等强力的风控机制，但在大多数地区制度并未普及，更为缺失的是保险机制。上述已言，风险基金会、交易平台对于不良资产的缓释效果。政策性农业保险机制的存在是能够给农民增信的方式，一旦形成不良贷款后，这也是银行机构获偿的一种路径，但这种机制的缺失就会使得经营权人利益在切实遇到经营困难之时不能得到保障，也很难构建起系统性风险缓释机制。

3 完善农村土地承包经营权抵押贷款制度的建议

3.1 推进法律修订、司法解释出台

缺少配套、系统的法律制度，一旦发生纠纷，争议双方、法院很难在法律上找到法律依据。笔者认为承包经营权抵押贷款系基于农村土地承包之上，因此可在《农村土地承包法》的修订中，将土地承包经营权抵押贷款制度以具体法列入其中。一来从法律层面上给予农村土地承包经营权抵押贷款积极的回应;二来将政策上升到具体法，又无需立新法，降成本，提效益。与此同时，针对纠纷案件，出台相应的司法解释。从而初步构建一个系统性且配套的法律制度，消除金融机构顾忌，促进金融供给增加，赋予农村土地流转过程中各方利益主体坚强的制度保障。

3.2 建立专業的土地评估机制

农村土地评估机制，直接能影响农民承包土地经营权价值的发挥。过高评估费用增加农民的融资成本，评估不当的结果则会从根本上阻碍融资工作推进。可在原有评估机制的基础上，由相关政府部门牵头，引导专业性评估公司与银行金融机构合作，结合特定土地上所产出的不同农产品，建立公正、合理、效率的农村土地评估机制，为抵押贷款工作夯实基础。

3.3 加强制度创新建设

确权颁证属土地评估之后续工作，可尝试将农村土地确权颁证工作与相应的土地评估系统结合起来，在做到有效、公正评估之后，配之以确权工作。构建评估公司与国土局之间的合作联动，相互监督，提升工作效率。

3.4 完善风险控制机建设

加快各地风险基金会与土地流转交易平台建设，增加农业保险种类，扩大补偿基金额度，同时尝试允许商业性涉农保险准入。鼓励农民自发组织相应的集体性土地协会、基金会等。政府补贴只能解一时之需，尝试以税收优惠、投资优惠等政策吸引民间资本加入到风险控制机制的完善中来，对已有的风险补偿机制形成补充。

4 结语

我国农村土地承包经营权抵押贷款虽在政策上已放开，试点改革已初获成效，但是法律制度仍没有迈出改进的一步，加之各地区经济发展水平不一，在实践操作层面十分坎坷。笔者由于调研经验并不充裕，所作论述也仅为初步分析，希望能为研究农村土地承包经营权抵押贷款出一己之力。

参考文献

[1]陈广华，孟庆贺.“三权分置”下农户承包权和土地经营权继承问题研究[J].农村经济，2018，（2）：29-32.

[2]焦富民.“三权分置”视域下承包土地的经营权抵押制度之构建[J].政法论坛，2016，（5）：75-76.

[3]孙宪忠.推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考[J].比较法研究，2018，（1）：171-172.