目标群体参与：精准扶贫政策执行领域形式主义的治理之道

李金龙 董宴廷

摘 要：精准扶贫政策执行领域形式主义问题突出，制约政策执行成效。欲破除其形式主义，目标群体参与不失为一种有效的治理路径。目标群体参与可促使精准扶贫政策执行从贫困村贫困户的客观实际出发，紧密联系贫困群众，克服政策执行中的“面子工程”现象，真正实现政策目标。目标群体在精准识别阶段整体参与水平偏低、精准帮扶阶段消极被动参与、贫困退出阶段参与功能弱化、脱贫考核阶段参与有效性不足等问题，引致在克服形式主义方面力有不逮。应在精准识别阶段提升目标群体整体参与水平，精准帮扶阶段提高参与主动性与能力，贫困退出阶段加强参与制度保障，脱贫考核阶段增强参与的有效性，以从根本上治理形式主义这一政策执行不良现象。

关键词：目标群体参与;精准扶贫;脱贫;形式主义

中图分类号：F323 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2020）01-0061-09

精准扶贫政策是我国应对贫困挑战、解决贫困问题的重大举措。经过近七年努力，精准扶贫政策执行成效明显，但同时也面临较为突出的形式主义问题，诸如精准填表、“面子工程”、文山会海、算账式脱贫等，阻碍精准扶贫工作的深入推进。为解决精准扶贫政策执行领域中的形式主义，我党在全国开展“不忘初心，牢记使命”主题教育活动，通过为基层工作减负松绑和思想政治教育等措施整治形式主义;国务院扶贫办先后发布了《关于解决扶贫工作中形式主义等问题的通知》（国开办发〔2016〕32号）《关于进一步克服形式主义减轻基层负担的通知》（国开办发〔2017〕52号）等系列文件，虽取得一定成效，但形式主义仍屡禁不止。学界对扶贫领域中的形式主义问题展开研究。研究者主要将形式主义归因于四个方面：一是压力型体制、政治锦标赛等体制机制因素[1];二是基层干部能力不足和自我保护[2];三是考核评估与督查问责不科学[3];四是贫困群众参与程度低[4]和主体性权利缺失[5]。现有研究尚未从特定政策执行本身予以关注。本文在已有研究基础上，从精准扶贫政策执行领域目标群体参与角度出发，指出目标群体参与不甚充分是造成精准扶贫政策执行中形式主义现象的重要原因，应通过改善目标群体参与精准扶贫政策执行状况，从根本上克服该领域中的形式主义。

一、目标群体参与：治理精准扶贫政策执行领域形式主义的良药

目前精准扶贫政策执行领域中的形式主义之风盛行，典型表现有脱离政策执行客观实际、脱离贫困群众、错误政绩观驱动下的“面子工程”和政策执行目标偏离等。这在很大程度上由政策目标群体参与不足所致。因此，让目标群体全面有效参与政策执行过程，是治理精准扶贫政策执行领域形式主义的一剂良药。

（一）促使精准扶贫政策执行从贫困村贫困户的客观实际出发

形式主义的基本特征是脱离实际。具体到精准扶贫政策执行领域，形式主义表现为基层政策执行人员在实际政策执行中只唯书不唯实，固守政策文本和上级指令，不能紧密结合贫困村和贫困户的客观实际，因此催生了精准填表等形式主义现象。我国已形成精准扶贫战略与政策体系，中央针对全国贫困共性问题制定了宏观政策，省级政府则立足本省贫困情况出台了省级扶贫政策，但精准扶贫政策执行的具体场域是贫困村，政策对象是千差万别的贫困户，因此，县乡政府在政策执行过程中，落实中央和省级政府所制定的政策文本必须要结合贫困村和贫困户的生产生活实际。具言之，贫困村的实际包括贫困村自然条件、经济基础、贫困状况、发展潜力与短板等客观内容;贫困户的实际包括贫困户家庭基本情况、贫困程度、致贫原因与脱贫需求等贫困事实。目标群体参与，有利于政策执行者结合贫困村、贫困户实际制定政策实施细则，反馈或修正不切合本村实际的某些政策。

一方面，目标群体参与促使基层政策执行者结合实际制定政策实施细则。目标群体身处基层或本地，“掌握着大量的信息，他们既知道自己想要什么，也了解究竟发生了什么。赋予其权利，从而保证这些政策制定者的动机正确”[6]（p.104）。目标群体具有基层或本地的信息优势，不仅对该地历史和现实最为熟悉，了解所在地区的资源禀赋、经济发展优劣以及现时贫困程度，也最清楚贫困户自身贫困实情、致贫原因和可能的脱贫出路。吸纳目标群体参与，借助他们提供真实的第一手资料，县乡政府可快速准确掌握贫困村的客观贫困状况和每一贫困户的实际困难，从而立足贫困村贫困户的贫困事实，从这种“原始”的客观实际出发，准确开出扶贫治贫药方，制定政策执行细则。

另一方面，目标群体参与迫使县乡反馈或修正某些不切合实际的政策。在精准扶贫政策执行过程中，总会出现某些政策与当地实际相脱节的情况。目标群体积极主动发现和反映那些不切实际的政策规定，有利于迫使政策执行人员打破条条框框禁忌，突破政策文本某些僵化规定，从实际出发找寻问题、根据现实需要修正政策，实事求是地推进精准扶贫政策执行，从而防止政策执行人员因不明客观现实而固守教条规则，脱离实际大搞形式主義。

（二）促使精准扶贫政策执行紧密联系贫困群众

形式主义的本质特征是脱离群众。在精准扶贫政策执行领域，一些基层政策执行人员强调对上级领导负责，忽视对贫困群众负责，存在“不怕群众不满意，只怕领导不注意”“不怕群众不高兴，就怕领导不开心”等心理，在政策执行过程中漠视贫困群众的呼声，偏离贫困群众的利益。目标群体脱贫致富是精准扶贫政策制定的出发点和落脚点。目标群体参与精准扶贫政策执行，表达自身意愿和利益诉求，从而使扶贫脱贫能紧密联系贫困群众，做到对他们负责。首先，目标群体参与有利于扶贫贴近贫困群众的真实需要。长期以来，目标群体深受贫困之苦，对于本村贫困历史和自身脱贫出路有较为清晰的认知和发言权，通过参与精准扶贫政策执行，有利于政策执行人员问需于贫困群众、问计于贫困群众，听取贫困群众的意见与诉求，集中群众智慧，发挥群众力量，制定贴合贫困群众需要的扶贫措施，选择恰当有效的扶贫方式，使扶贫工作真正能够坚持从群众中来、到群众中去的群众路线，在政策范围内最大化地满足贫困群众的真正需求，实现贫困群众的利益。其次，目标群体参与有利于实现高质量脱贫。脱贫是对扶贫政策执行成效的检验，也是扶贫工作的应然结果，高质量脱贫要求脱贫成效经得起历史、实践和人民的检验，这无疑离不开目标群体参与。因为脱贫总是有赖于一定的脱贫标准和脱贫程序，只有目标群体参与并提供自身真实信息以检验是否满足脱贫标准，切实参与到每一具体脱贫程序以有效监督脱贫过程，才能确保脱贫结果的真实性，从而实现高质量脱贫。

（三）促进消除精准扶贫政策执行领域的“面子工程”现象

形式主义的突出特征是追求表面文章，不讲实际效果[7]。在精准扶贫政策执行领域，个别扶贫干部政绩观扭曲，不从贫困群众的切身利益出发谋政绩，而是从个人职务晋升出发造政绩，制造了许多中看不中用的“面子工程”，片面追求形式，严重忽略内容，这是形式主义最直观的体现。“面子工程”在很大程度上可归因于错误的政绩观。目标群体参与，有利于政策执行人员克服错误的政绩观，树立正确的政绩观。在精准扶贫政策执行过程中，政策执行人员追求政绩无可厚非，但个人政绩必须建立在贫困群众脱贫目标切实实现的基础上，为追求个人政绩而牺牲贫困群众利益，甚至不惜追求虚假政绩则背离了政策精神。目标群体参与，有利于政策执行人员明确自身政绩与政策执行成效密切相关：只有把握精准扶贫政策精神，严格按照政策规定忠实地执行好政策，把贫困群众利益放在首位，在实现扶贫脱贫政策目标的同时，个人政绩理想才能实现;如果仅从个人政绩出发，靠走捷径、耍聪明，不让目标群体参与政策执行，听不进目标群体的合理意见，他所取得的政绩不真实、不合法、不持久。目标群体参与有利于减少政策执行中的“面子工程”，注重实际问题的解决。在坚持正确政绩观指导的前提下，目标群体参与进来，随时与政策执行人员互动交流，表达自身发展瓶颈与利益诉求，有利于政策执行人员以目标群体诉求为导向，想贫困群众之所想，急贫困群众之所急，从目标群体最紧迫、最直接、最关心的问题入手，以真抓实干代替虚张声势，着力解决目标群体扶贫脱贫中的实际问题，从而自动生出切实有效的“里子工程”，自发减少无关扶贫的“面子工程”现象。

（四）促使真正实现精准扶贫政策目标

形式主义的直接结果是目标偏离。现阶段在精准扶贫政策执行领域，普遍存在数字脱贫、算账式脱贫、虚假脱贫等形式主义，这与精准扶贫政策真脱贫、脱真贫的政策目标背道而驰。目标群体个人目标与精准扶贫政策目标具有高度一致性，精准扶贫政策执行成效和目标实现程度关乎目标群体个人脱贫目标能否实现，因此，目标群体参与精准扶贫政策执行过程的各个阶段，必将有利于实现精准扶贫政策目标。首先，目标群体参与有利于科学制定政策执行计划。该计划是实现政策目标的重要前提，事关对目标群体的利益考量和供给，目标群体参与有利于制定符合自身利益的政策执行计划，实现个人扶贫脱贫目标，同时也实现政策目标。其次，目标群体参与有利于合理选择政策执行方式。目标群体参与，就政策执行方式提出科学可行的意见建议，优化政府单方面开会发文的政策执行方式，防止政府避重就轻、目标替代等不实政策执行工作，从而推动政策落实，促进政策目标实现。最后，目标群体参与有利于真实评价政策执行结果。因为只有掌握政策执行的真实情况，才能正确检验政策目标实现与否，及时发现并修正政策执行中存在的问题。作为政策终端用户的目标群体参与，有利于科学真实地评价政策执行结果，破除部分地方为掩盖问题而产生的虚假脱贫，从而实现真扶贫的政策目标。

二、精准扶贫政策执行领域目标群体参与不足导致形式主义的表现

（一）精准识别阶段整体参与水平偏低

精准扶贫政策执行的起点是精准识别目标群体即明确扶贫对象，这离不开贫困群众的广泛有效参与。贫困群众积极参与识别过程，既能充分发扬民主，确保识别结果基本契合当地群众公认的结果，又符合识别的法定程序，增强识别的合法性和真实性。精准扶贫政策推行之初，多地在识别过程中较为随意，错评、漏评率极高。2016年，广东等地提出“扶贫路上不漏一人、不错一户”等要求，重新组织建档立卡“回头看”的二次识别，贫困群众参与度有所提高，扶贫政策执行的精准性大有改善。总体而言，在贫困识别阶段，政策目标群体整体参与水平仍不高，导致识别过程出现了脱离实际、固守教条的形式主义。

1.目标群体参与贫困识别办法制定方面方式單一

在实际制定识别贫困办法的过程中，由于农村贫困问题的复杂性，上级政府难以充分考虑到贫困群众的方方面面，制定的贫困识别办法不尽合理，只能甄别出大部分贫困户，而不能把所有贫困户精准地甄别出来，引起部分贫困群众不满。贫困群众要求参与到调整贫困识别办法中来，但参与方式普遍较为单一。一方面，固守传统的参与方式。对于贫困群众而言，仍习惯于通过听广播通知、参加会议、个别接触等传统方式来参与贫困识别之类的公共事务，但这些参与方式在某些方面传达民情民意的功能有限。另一方面，网络参与方式应用尚不广泛。随着电子政务推行，便捷高效经济的网络为政府与贫困群众跨部门、跨层级协商对话提供了广阔平台，但贫困群众网络参与仍存在技术难题。最终只能是贫困群众参与作用微乎其微，无力改变现有的贫困识别办法。比如多地出台的“五看”“六不评”“七优先”等贫困识别标准，并非贫困识别的金科玉律，不适用于很多家庭情况复杂的贫困群众，却被基层政策执行人员奉为圭臬。部分贫困群众虽有参与热情，积极努力向上级反映实情，但因参与方式单一，且主要以私人形式向村两委、乡政府以及县扶贫办等地怯弱询问、诉苦求助，很少能得到有效回应，只能任由不合理的贫困识别办法将真正需要帮扶的目标群体排斥在政策范围之外。

2.贫困识别过程中参与组织化程度低

贫困识别过程一般要经过贫困群众提出申请、村两委入户调查、民主评议、向上级提交申请、上级经信息对比后做出最终决定、公示公告等系列环节。在贫困识别过程中，贫困群众参与组织化程度低主要表现在两个方面。

一是村民委员会功能异化。在农村，作为基层村民自治组织，村民委员会了解贫困群众实况，具有代表并维护贫困群众利益之功能。但是，当前部分村委会已“逐渐衍化为辅助上级政府在农村地区开展工作的机构，主要承担行政性事务，偏离村庄代言人和农民群众利益捍卫者的角色”[8]。例如，在贫困识别过程中，由于取消贫困户指标限制，且经过多年的政策宣传，贫困户申报条件已人尽皆知，符合“五入”条件的显性目标群体早已通过自主申请获得贫困户资格，而部分着实贫困但又在“六不评”行列的隐性目标群体则处于边缘化状态：他们向上提出的申请，通过了村干部入户调查和村内民主评议，但在乡县两级政府利用互联网大数据进行信息比对时，其申请却因家庭成员存在“不得入贫”条件而被驳回，村委会很少替他们申述，导致这些隐性目标群体被政策拒之门外。显然，村委会的确未能充分发挥应有功能，不仅不代表贫困群众向上级组织反映，反而屈服于既定程序，僵化执行贫困识别规定，致使隐性目标群体游离在政策之外。

二是农村社会组织作用失调。农村虽然成立了一些社会组织，但大多发育不良，有名无实，运作不善，功能失调。譬如，隐性目标群体面对不公正的识别结果，大多采取个体分散化行动维护个人利益，而缺乏强有力的农村社会组织将之组织起来依法向上级政府反映。笔者于2019年对河南省林州市某贫困村的调研中了解到，该村部分非贫困户的贫困程度不亚于贫困户群众，只因家中有用于营生的二手面包车或因早年参加过社会保险等情况，均被排斥在政策之外。类似的情况在全国各地并不少见，却鲜有专门的社会组织代表弱势群体向上级政府反映，非贫困户势单力薄，多次求助无果后只好作罢。

（二）精准帮扶阶段消极被动参与

精准帮扶是精准扶贫政策执行的核心环节，通过扶贫项目规划和扶贫项目落实助力目标群体脱贫。为保证政府的扶贫项目供给与目标群体的脱贫需求相匹配，在帮扶阶段政府要借助目标群体参与以提供贫困村和贫困户详细信息，因地制宜规划并落实扶贫项目。但实际上，目标群体在帮扶阶段参与的主动性不足，多半是消极被动地参与其中，导致“面子工程”和填表帮扶等形式主义。

1.扶贫项目规划方面参与基本缺位

目标群体参与的主动性不足，在扶贫项目规划阶段尤甚，主要表现为参与基本缺位，结果是被动接受上级安排。个别领导在错误政绩观的引导下，为打造可视范围内的扶贫项目，往往不深入基层调研，罔顾群众意见，更未进行科学性可行性论证便拍脑袋制定了扶贫项目规划。在目标群体未参与、不知情的情况下，上级已经确定好扶贫项目，他们只能选择被动接受，给什么要什么。例如，贵州三都县原县委书记梁某负责对口都江镇的帮扶工作，他为了“招商引资”，不考虑当地实际条件，不顾及他人反对，一把手变为一霸手，盲目决定一系列与精准扶贫项目无关的“养生谷”“千神广场”等综合开发项目。基层干群坦言：“大项目想上就上，很多项目我们都是在要推动实施时才知晓，没有前期研判、没有相关手续，毫无民主决策可言。”[9]可以说，目标群体参与缺位，少数政策执行者身居衙门不察百姓疾苦，盲目地确定扶贫项目，片面追求“面子工程”，所规划和推动的扶贫项目与目标群体实际需求的匹配度低，严重浪费国家扶贫资源，同时也使贫困群众受益甚微。

2.扶贫项目实施方面消极配合

在实施扶贫项目前，各地政府相关部门早已设计好业务流程规范，保障项目有序落实，此举有利于帮扶过程有法可依、有章可循，本无可非议，但扶贫项目实施程序规定得过于具体，导致实际落实的过程中基层干部和目标群体耗费巨大时间精力却收益不多，有悖于经济效率原则和目标群体实际利益;目标群体对此却往往保持缄默，缺乏参与积极性，思想上被动接受不合理的扶贫项目实施程序，行动上消极配合繁琐的扶贫项目实施过程。以农村贫困户危房改造为例。在危房改造施工前，目标群体首先要配合排查并填写排查表，配合填写申请表、预算计划书和招标计划书;在危房改造施工中画押、填表，并配合拍照、录视频等以展示工作进度与整改效果;危房改造施工结束后，填写验收表，便于汇报项目完成情况。不少贫困户抱怨基层干部“事不大，但材料要厚”的政策执行逻辑，哪怕只是给房子补个缝，都要经过一系列填表手续，严重挤占了他们正常干农活的时间。面对基层政策执行人员“一刀切”地落实扶贫项目的程序和措施，精准帮扶变成了“精准填表”，目标群体明知自己深受其害，却缺乏参与的主动性，没有提出修正意见，全程消极被动地配合扶贫项目实施。

（三）贫困退出阶段参与功能弱化

贫困退出是对已达到稳定脱贫目标的目标群体的动态管理，是我国以贫困户和贫困人口为瞄准重点的精准扶贫政策执行的必然结果。2016年，中办国办印发的《关于建立贫困退出机制的意見》（厅字〔2016〕16号）提出要以脱贫实效为依据，以群众认可为标准，并规定贫困户退出程序主要包括民主评议、拟退出贫困户认可和公示公告等。民主评议要集中民智，广听民意;公示公告要让民知晓，受民监督;贫困户认可更是将目标群体认可度作为退贫的重要标准。目标群体参与贫困退出的必要性不言自明。尽管退贫政策对目标群体参与的角色作用非常重视，但在实际过程中目标群体参与功能弱化，并没有显著影响到贫困退出程序。

1.民主评议和贫困户认可环节参与功能弱化

该环节主要是民主评议拟退出贫困户是否满足“一达标两不愁三保障”的退贫标准，以及贫困户是否认可民主评议结果。这需要目标群体参与其中，提供自身收入、义务教育、基本医疗和住房安全等信息，表达自身对退贫的认可度。但在部分地区，村干部并未征集目标群体收入和其他信息或公开进行民主评议，而是根据自己平时经验估算拟退出贫困户的脱贫状况，经内部讨论协商后确定退贫对象，民主评议沦为少数人的“评议”，目标群体参与民主评议的机会被无故剥夺，贫困户的认可度也成为一纸空文，其在民主评议和贫困户认可环节的参与功能弱化乃至被剥夺。有学者在湖北陈家河村调研时发现，69.1%的贫困户认为贫困户退出时没有评议公示也未征集群众意见[10]。

2.公示公告环节参与功能弱化

公示公告退贫结果，目的在于通过增强信息透明度和方便监督质疑，强化政策目标群体参与功能，确保退贫真实合理。而在实际公示公告环节，目标群体即使对退贫结果有异议，一般都不公开提出质疑，即便提出反对意见，也无力改变退贫结果。目标群体参与仅限于获知退贫结果，在公示公告环节参与功能微弱。这是因为，全国多地为完成2020年脱贫任务，根据当地贫困人数制定了详细的脱贫计划和任务，每年都有固定的脱贫户数、人数。在扶贫脱贫目标责任制下，即使目标群体并未达到退贫标准也会被强制脱贫，公示公告只是为了显示退贫形式的合理性。以笔者2018年在中原地区夏邑县某贫困村访谈的贫困户程某为例。之前曾有村委会成员登门，对程某的收入进行估算，看其是否达到退贫标准，在未得到程某明确认可的情况下，程某的名字便出现在之后的贫困户退出名单上;在公示公告期间，尽管程某对自己“被退贫”心有不满，也不赞同之前村委会以种田收入、临时工作收入（扫大街）和子女给赡养费为标准的收入估算法，但却未曾提出质疑，而是被迫接受安排。显然，在公示公告环节，基层干部存在很大的操纵空间，目标群体参与作用被大大削弱。

（四）脱贫考核阶段参与有效性不足

精准考核是检验政策执行成效的重要环节。上级督查考核和基层迎检应检是精准考核的两个方面。无论是上级督查考核，还是基层迎检应检，无不围绕目标群体脱贫成效展开。在精准考核阶段，目标群体参与有效性不足，导致上级督查考核走过场、基层迎检应检搞形式，出现“虚假脱贫”“算账式脱贫”等现象。

1.上级督查考核过程中目标群体参与有效性不足

上级督查考核主要包括书面检查和实地入户调查两种形式。目标群体参与有效性不足主要体现在如下两个方面。一方面是书面考核过程中参与有效性不足。书面考核注重档案材料，上级在考核时习惯于通过听汇报、翻材料、看展板了解扶贫开展情况，依靠开会发文评判工作落实程度，根据数字衡量整体扶贫工作进度。虽然书面考核的档案材料与目标群体密切相关，但目标群体除了在这些材料上签名外，绝大部分信息都是由帮扶人员负责填写录入。显然，单靠档案材料未必能如实反映情况，目标群体对书面考核结果影响极为有限，他们参与考核的有效性不足。另一方面是实地入户调查过程中目标群体参与效果不佳。从样本范围看，实地入户调查主要包括逐户调查和抽样调查，这为目标群体直接参与考核提供了良机。现实中个别地方领导在入户调查时，调查内容机械化套路化，不接地气，侧重点偏离，如询问贫困户政策知晓度有多高、能否叫出帮扶责任人名字等;目标群体则囿于文化水平不高，主动反映脱贫现状的意识缺乏，实际参与能力不高，只知你问我答，照搬照答，不会积极主动地反映没有被问及而又十分重要的关键情况。最终结果往往是调查内容脱离贫困群众实际，即便目标群体参与到脱贫考核过程中，也很难真实反映实际的扶贫效果，真正对考核结果产生影响。

2.基层迎评应检时目标群体参与有效性不足

在迎检应检时，基层干部为应付检查，故意制造扶贫的红火场面，虚张声势。目标群体非但没有检举揭发其虚假行为，反而伙同基层扶贫干部应付检查。比如，河南孟津县横水镇闫庄村在脱贫核查验收工作中为应付上级验收，向乡政府借钱分发给贫困户当收益，待检查完后再收回来[11];在吉林省长岭县大兴镇，存在通过租牛迎接上级检查等闹剧[12]。此类事例表面看是基层政府弄虚作假，实则与目标群体在脱贫迎检过程中未能有效参与并充分行使监督检举权利有直接关系。

三、保障目标群体参与：治理精准扶贫政策执行领域形式主义的路径

（一）精准识别阶段提升目标群体整体参与水平

1.在贫困识别办法制定方面拓宽目标群体参与渠道和方式

制定精准有效的贫困识别办法，必须充分考虑目标群体的实际情况，听取目标群体的意见建议，其前提是畅通民意表达渠道，丰富参与方式。一方面，要充分利用既有的传统参与渠道和方式。村民会议、村民代表大会、个别接触等传统参与方式因采用地方化语言、符合乡土习惯、方便群众参与等优势，至今仍具有一定的本土适用性，目标群体要充分加以利用，为贫困识别办法制定、改进出谋划策。另一方面，要学习新兴的网络参与渠道和方式。网络的发展尤其是电子政务的大力推行，深刻影响并改变着政府管理行为模式和目标群体参与方式，为目标群体获取政策信息、表达利益诉求、监督检举不法行为提供了便捷平台。面对不合理的贫困识别办法，目标群体应借助电子邮件、网站建议申诉、微博微信公众号留言等新型网络参与方式，向政府反映实际情况，以引起组织重视并纠正和调整不合理的贫困识别办法。

2.贫困识别过程中提高目标群体参与的组织化程度

贺雪峰指出，在资源下乡过程中，提高国家资源效率，激发农民的主体性，让农民组织起来，加强村社组织建设，是反贫困的关键[13]。在贫困识别过程中，目标群体个体力量过于微弱，一定要提高其组织化程度，动员其整体力量，自下而上表达公共利益偏好。一是要有效发挥村委会的组织功能。村委会不仅承担执行精准识别政策的行政性功能，还具有代表群众参与上级决策的政治性功能，要平衡村委会的政治性功能与行政性功能，通过定期召开村级会议、座谈会、入户访问等形式使其真正回归到群众自治组织，加强与群众沟通和协商，尤其要听取弱势群众（贫困群众）的意见诉求，从而代表含弱势群众在内的广大群众利益积极影响上级政府决策，促使其出台更贴合实际的贫困识别办法。二是要培植农村社会组织力量。鼓励引导零星分散的个体群众集中起来，形成章程统一、结构严密、职能健全的农村社会组织，以反映群众意见、维护群众利益为使命，通过参与贫困识别过程，形成农村社会组织与政府之间以及组织内部贫困成员之间良性互动机制，整合包括弱势群体在内的贫困群众力量，提升目标群体的话语权，保证贫困识别过程科学合理有序，减少错评漏评贫困户的情况发生。

（二）精准帮扶阶段提高目标群体参与的主动性与实际能力

1.树立贫困群众主动参与意识

意识是个人行动的先导。要想改变以往的消极参与方式，其前提是摒弃政策目标群体旧有的消极参与观念，树立主动参与意识，增强权利自觉。一是要克服参与冷漠心理，树立主动参与意识。扶贫项目与目标群体利益攸关，目标群体对扶贫项目规划和落实不能袖手旁观或消极配合，而是要把握国家对贫困地区资源输入的政策机遇，主动参与进来，在政策允许范围内最大化地为自己争取利益。二是要培育权利意识，激发权利观念，充分行使个人权利以维护自身利益，勇于向上级政府申诉反映不合理的扶贫项目安排和落实方式，敢于同精准帮扶阶段的形式主义等歪风邪气作斗争，为创造一个风清气正的帮扶环境而贡献个人力量。

2.培养贫困群众实际参与能力

在具体政策执行实践中，应努力培养目标群体主动参与能力。首先，在规划扶贫产业项目时，要积极鼓励目标群体为项目规划出谋划策，让他们反映基层实际情况和表达脱贫需求，使基层政府能够制定出贴合贫困村与贫困户实际的扶贫产业项目，确保每一分扶贫资金都花在“刀刃”上。其次，在实施扶贫产业项目时，对于符合自身利益的扶贫项目，目标群体要主动参与并积极配合帮扶人员工作，与帮扶人员通力合作，保证扶贫产业项目高效落实。同时，对于不符合自身利益的扶贫项目或不合实际的帮扶业务流程，不能一味地全盤接受，而要与帮扶人员一起向有关机构和人员反馈情况，促使上级政府及时叫停无效扶贫产业项目，调整扶贫流程规范、简化扶贫程序以精准实施产业项目，克服以往耗费资源不求实效的“面子工程”和固守程序不问实效的填表式扶贫等形式主义。

（三）贫困退出阶段加强目标群体参与制度保障

1.建立健全目标群体贫困退出的参与制度机制

尽管《关于建立贫困退出机制的意见》（厅字〔2016〕16号）高度重视贫困户参与及其认可度，但相关规定过于笼统，目标群体参与实际的退贫过程仍缺乏制度性保障，这导致他们参与功能弱化。为此，要出台专门制度，明确规定目标群体参与贫困退出的民主评议、贫困户认可与公示公告等各环节的权利，同时要详细规定目标群体参与贫困退出各环节的具体内容、程序和形式，增强参与的可操作性，为目标群体参与提供法律依据、制度保障与具体准则，确保目标群体实质性参与到贫困退出的过程中，以切实强化目标群体的参与功能，提高目标群体对退贫结果的影响。

2.不断健全政策执行信息公开制度机制

信息公开是目标群体参与的前提，只有充分保障知情权，目标群体积极有效参与贫困退出过程，遏制形式主义才得以可能。一方面，要明确规定信息公开范围，细化信息公开内容。对于主动公开的信息内容，要通过各种形式进行政策宣传解读，使退出程序家喻户晓;依申请公开的信息，要提供信息查阅平台，方便目标群体申请;对于不能公开的信息，要明确告知申请人并说明理由，以免打击目标群体参与的积极性。另一方面，要建立信息公开追责制度。将信息公开的工作质量好坏作为考核评价政府工作的重要内容，提高政府对信息公开的重视程度;同时，应完善监督保障措施，为对退贫结果不满意的目标群体提供受理申诉举报单位的具体名称、联系电话或官方网站，以畅通目标群体监督投诉通道。

（四）脱贫考核阶段增强目标群体参与的有效性

1.上级督查检查过程中增加参与的有效性

目标群体要积极有效地参与上级督查检查。首先，要注重目标群体的评价，科学设计书面考核体系。书面考核不能仅仅依靠材料报告来了解整体精准扶贫政策执行情况，还要关注目标群体对政策执行成效的评价;注重目标群体满意度指标，提高目标群体评价在整个脱贫考核评估指标体系中的权重，使之真正对考核结果产生重要影响。其次，实地调查时提高目标群体参与的有效性。不能仅仅关注表面上的问题，还要科学设计调查内容;在实地调查时灵活提问，全面深入了解扶贫政策执行进展和目标群体实际脱贫情况;鼓励目标群体积极主动倾诉，聆听目标群体对政策执行状况的真实评价，从而确保调查过程有效、调查结果真实，达到实地调查之目的。

2.基层迎检应检过程中增加参与的有效性

精准扶贫政策执行存在问题并不可怕，可怕的是掩盖问题，到最后损害的只能是脱贫胜利果实和目标群体个人利益。面对个别基层政府在迎接检查时的弄虚作假行为，目标群体不能再无所作为，而要有效地参与迎检应检，直面扶贫政策执行中的不足与缺陷，实事求是地反映政策执行情况，及时调整改进，真正解决贫困问题。目标群体有效参与脱贫考核过程，成为影响考核检查结果的重要主体，自然能迫使基层干部不再单方面只对上负责，而重点转向对基层群众尤其是贫困群众负责，努力服务好基层群众和贫困群众，切实帮助贫困群众脱贫，提高其满意度，在对下负责的同时对上级负责，从而实现对上负责和对下负责的统一。

参考文献：

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[责任编辑：杨 健]