“十四五”时期全面深化预算绩效管理的几点思考

刘薇

摘要：“十三五”时期预算绩效改革进入全面实施绩效管理阶段，初步形成有中国特色的预算绩效管理制度体系，取得显著成绩，但是，与“基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”的目标仍有较大差距。为此，“十四五”时期要紧紧围绕十九届五中全会对建立现代财税金融体制的重要部署，全面加快预算绩效管理改革步伐，构建预算绩效管理制度框架体系，明确“十四五”预算绩效管理制度建设重点任务，充分发挥预算绩效管理的导向、助推作用，促进我国政府治理能力持续有效提升。

关键词：预算绩效管理 框架体系 重点任务

党的十九届五中全会开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简稱《建议》）从宏观经济治理的高度，提出建立现代财税金融体制，明确了“十四五”时期我国财税改革六大重点任务。其中，“深化预算管理改革，强化对预算编制的宏观指导；推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理”的重要部署，为下一步政府预算绩效管理改革提出新要求、新目标。“十三五”时期预算绩效改革进入全面实施绩效管理阶段，基本形成全方位预算绩效管理新格局、初步建立全过程预算绩效管理新链条、推进完善全覆盖预算绩效管理新体系、初步搭建预算绩效管理制度新框架、健全完善绩效监督机制，取得显著成绩，但是，与“基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”的目标仍有较大差距。为此，“十四五”时期要紧紧围绕十九届五中全会对建立现代财税金融体制的重要部署，全面加快预算绩效管理改革步伐，构建预算绩效管理制度框架体系，明确“十四五”预算绩效管理制度建设重点任务，充分发挥预算绩效管理的导向、助推作用，促进我国政府治理能力持续有效提升。

一、构建“十四五”预算绩效管理制度框架体系

制度体系是绩效管理施行的准则，它对绩效管理的原则、范围、流程及主客体等给与直接规范，是绩效管理的“行动指南”。一个健全完善的预算绩效管理制度框架体系，是实现预算绩效管理高水平、高质量发展的前提。

（一）以完善的预算绩效法律法规体系为统领

在推进实现全覆盖绩效预算管理的过程中，良好的法治基础是夯实预算管理制度改革的根基，是规范财政治理的行为准则。绩效预算的法制体系建设是一个长期的任务，要在形成系统的预算绩效管理规章制度的基础上，进一步推动绩效预算方面的立法，将预算绩效管理有关理念、机制等以法律法规的形式明确下来，为绩效预算的形成建立良好的法律保障。在具体法制体系建设上，应当树立长期思想，有计划地逐步推进。

（二）以现代预算绩效管理规范体系为支撑

1.加强整体制度建设。按照预算绩效管理体系框架，从顶层制度设计上，建立涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价、评价结果应用各环节的管理制度，并促进各环节与现行预算编制、执行、监督等制度要求的无缝“焊接”，形成系统完整、有效衔接、运行顺畅的制度体系，为预算绩效管理提供实施支撑。从而提高财政预算绩效管理的质量和效果，加快预算和绩效管理一体化进程。

2.加强配套制度建设。围绕预算绩效管理内容要求，在配套制度建设上，健全预算支出标准体系，加强对资产和国库现金的全面管理，完善预算决算报表反映内容，实现预算绩效管理的信息化，推进绩效信息公开制度建设，为预算绩效管理提供管理支撑。

3.加强业务规程建设。立足于预算绩效管理工作流程，在操作制度细化上，依据相关法律、法规及管理办法，制订系统、规范的预算绩效管理工作流程和操作细则，明确各相关机构和人员的职责，规范操作程序，明确质量控制要求，健全协调机制，建立分级分类、适用高效、便于操作的实施细则及业务规范，为预算绩效管理提供操作支撑。

（三）以科学合理的预算绩效评价标准和指标体系为标尺

1.健全完善分领域、分行业、分层级预算绩效评价指标体系，陆续推出。考虑我国地区发展特点，秉持差异的“均等”原则，以科学的方法建立分领域、分行业、分层次的成本绩效目标和绩效指标，加快探索推进行业指标体系、支出政策的绩效指标体系的建立。重点研究出台农业、科技、教育等法定支出领域的评价指标体系，以及“三大攻坚战”领域、社会保障等重点支出评价指标体系，进一步完善预算绩效评价体系建设。

2.在广泛吸收国外及国内先进地方经验的基础上，按照“先易后难、简便有效”的原则，从指标内容、权重设置、评价标准等各个方面进行完善，逐步建立全面、完整和科学的绩效评价指标体系，实现绩效评价技术的规范化、标准化。

3.设立规范化的评价标准，建立健全绩效评价指标框架，逐步形成涵盖各项支出的绩效评价指标体系促进绩效评价质量提升。可统筹考虑绩效预算编制和绩效评价需求，尝试建立绩效指标库，将评价指标择优纳入指标库管理，实现一套指标满足绩效预算编制、执行监控和监督评价等各环节的需求，保证绩效信息的一致性和有效性。

4.建立完善、全覆盖的预算绩效目标体系，强化预算绩效目标考核。财政部门应通过目标对财政预算支出进行后续管理，必要时要对财政支出目标进行有效分解，转变成预算执行部门的分目标，再对预算执行部门的分目标进行分解形成项目目标，最后对项目目标进行考核与评价。在预算绩效目标考核中，绩效评价要彻底改变“重绩轻效”现状，以财政支出结果为导向，从较侧重技术、工程和资金使用的合规性，向侧重效益指标方向发展。

（四）以构建评价结果与预算安排挂钩机制为重点

1.预算绩效评价结果的应用是最终落脚点，也是深化预算绩效改革的必然要求。应尽快建立预算绩效评价结果与预算安排挂钩机制，将绩效评价结果作为下一年预算编制及调整支出结构的重要依据，防止“拍脑袋定决策”现象，从预算编制的源头提高科学性及精准性。优先保障绩效评价好的项目，督促绩效评价一般的项目进行限期整改，调整重复交叉的项目，削减或取消低效、无效的项目资金，收回长期沉淀在部门单位账上的资金。

2.不断健全预算绩效评价结果反馈制度，各级政府应要将绩效评估结果纳入政府绩效及干部业绩考核体系，建立绩效考核结果通报制度及激励约束机制，推动财政资金的聚力增效，进一步提升政府提供公共服务的质量。

3.重视绩效结果的应用。将预算安排与绩效评价结果挂钩，将部门预算项目、工作活动及综合绩效评价情况作为制定财政政策、安排年度预算的重要依据，调动各部门参与改革、推进改革的积极性。

（五）以完善的问责机制为保障

1.重大项目和民生政策绩效问责办法。重大项目和民生政策是社会之本，影响广泛，根据行政问责“权责统一”理念的要求，专门出台重大项目和民生政策绩效评价问责办法文件，对问责的对象、内容、奖惩方法进行明确的规定，不仅要做到权与责相统一，也要做到责与利相配套，建立完整健全的激勵方法，确保让老百姓获得感、安全感、幸福感进一步增强。

2.以结果为导向。明确“花钱必问效、无效必问责”，规定评价主体应当保留所有绩效评价底稿，所有支撑绩效评价报告的底稿数据都要标明可靠来源，以年度为单位组织专家进行审核，以避免单次评价出现偏差，提出绩效终身责任追究制，杜绝负责人的短视行为，提高预算资金使用的效率，从源头上提升科学决策水平。

二、明确“十四五”政府预算绩效管理重点任务

（一）加快启动预算绩效立法研究，完善预算绩效法律体系

1.严格执行新《预算法》和《预算法实施条例》。各级财政主体及政府各职能部门需要严格遵循新《预算法》的要求，做好“编制”、“执行”、“结果考评”整个过程的绩效管理工作，自觉接受内外部的监督，把新预算法的贯彻实施与预算执行审计有机结合，加大对被审计单位的宣传力度，使预算更能全面反映政府收支计划和现代化的治理要求。同时，针对新施行的《预算法实施条例》中细化的各项内容，各级财政主体以及政府职能部门应更好地熟悉掌握，贯彻执行有关政府与企业、社会合作提供公共服务项目的财政性资金的审查、批准、监督、执行等事项的相关规定。同时，推动《预算法》修改，在《预算法》修正案中增加预算绩效管理的相关内容，细化对政府及其部门的法律要求，提高绩效管理法律层级，引导全社会形成预算绩效的法律意识。

2.加快立法研究，营造预算绩效管理的良好法治环境。绩效预算是一种以结果为导向的预算编制方式，它强调提高财政资源配置效率，以及产出效果最大化。与传统投入预算相比，绩效预算不仅意味着以新的方式匹配资源，也意味着推陈出新的治理工具，两者都依赖于支持性的法治环境。随着改革的不断深入，由于行政性规章有其局限性，不足以为绩效预算提供最佳约束与引导。绩效预算只有建立在法治基础上才能扎根，绩效预算也只有在健全稳定的法治环境下才能长期稳定运行，改变资源配置方式与改变行为必须依赖立法。同时，要注意加快研究出台《关于实施部门整体预算绩效管理的意见》《部门委托第三方机构参与预算绩效管理办法》《部门预算事前绩效评估管理办法》《部门预算事中绩效动态监控管理办法》《预算绩效评价结果与预算安排挂钩激励约束办法》《财政运行综合绩效评价办法》等，修订《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》《预算绩效评价管理办法》《预算绩效管理工作考核办法》等制度规范，构建良好的法治环境。

（二）加快构建覆盖“四本预算”的绩效管理规范

重点是建立四本预算绩效管理体系。一般公共预算绩效管理体系主要聚焦于收入、支出和政府与企业、社会资本之间的合作项目这三个维度。收入方面，旨在追求收入结构多样化、多层次化和比例优化设置，同时扩大税收征管的覆盖面，避免遗漏征收的空白地带或重复征收的领域。支出方面，旨在聚焦预算绩效管理全部领域的综合资金使用效率、所惠及群体享受到预算绩效投资的收益和重大项目实施的预算资金配置效率是否达到相对最优化，实现转移支付向重点发展区域或待发展地区的深层次财权、事权与支出责任的覆盖。政府与企业、社会资本合作项目方面，积极开展涉及财政资金的“五种合作模式”及其对应的预算绩效管理，旨在扩大参与公共事务的主体覆盖面，提升预算资金使用的绩效和项目实施效果。其他公共预算绩效管理体系聚焦于将政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算纳入绩效管理之中。对于政府性基金预算绩效管理，旨在明晰政府性基金征收的界限范围；对于国有资本经营预算，旨在使政府全面掌握经营性国有资本收支情况和资产负债情况，从而增强对国有资本保值增值的推进，最大限度地发挥出国有资本收益的效能；对于社会保险基金预算，旨在对于医疗、养老等各类民生领域社会保险基金管理，从而实现财政地区拨付平衡、运行风险规避和受政策福利效果普及化。此外，要注重“四本预算”之间的有机融合统筹。

（三）研究建立对冲公共风险的绩效目标和标准体系

根据“公共风险防范论”，财政是作为对冲未来公共风险的制度安排。要将“预算绩效”作为一个整体来认识，预算的是实现战略和政策的行为绩效。即从以资金为对象内容来编制、执行预算，转向以支出和政策行为绩效为对象内容来编制、执行预算。因此，在贯彻落实《预算法》、《预算法实施条例》和党的十九大报告提出的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”的有关要求基础上，努力构建对冲公共风险、内容完整、结构优化、定额科学、支出合理、程序规范、修订及时的预算项目支出标准体系，充分发挥标准体系在预算编制和管理过程中的基础支撑作用。

（四）加快推进全覆盖的绩效评价体系建设

1.健全评价机制。建立健全重大政策、项目预算绩效评价机制，从中央部门开始逐步开展部门整体绩效评价，并加快政策评价机制建设，进一步完善对省以下政府财政运行情况的综合绩效评价机制。

2.强化绩效评价主体。进一步加强财政部门、预算部门的绩效评价主体地位，探索引入社会中介等第三方评价力量，形成多元化的评价主体格局，并以评价主体的多元化促进绩效评价的独立性、客观性。

3.创新绩效评价方式，逐步建立自我评价与外部评价相结合、下级评价与上级再评价相结合，项目评价与整体支出评价相结合、定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式，实现内外、上下、点面、量质等多维度的评价网络，确保绩效评价结果的权威性、公正性。

4.加快出台预算绩效工作规范，统一预算绩效评价流程。将绩效管理贯穿预算编制、执行、监督的全过程。推进全过程的绩效评价体系建设，将预算绩效评价贯穿于预算编制的初步阶段、执行过程和结束环节。

（五）分行业分领域分层次规范绩效评价报告

绩效评价报告是以结果为导向、以评价为手段，以指标为工具，以改进公共支出管理为目标的公共支出管理活动的成果，对财政支出的经济性、效率性、效益性进行客观公正分析与判断，从投入与产出情况来分析资金使用效率，回应财政资金分配与使用的合理性问题，构建起了预算单位的财务与业务联系，为政府决策提供咨询。绩效评价报告应当做到项目情况完整清晰、评价指标科学合理、报告数据详实准确、项目问题客观公正、项目建议明确可操作。高质量的绩效评价报告融合了预算绩效管理理念、触及问题根本、提出有针对性的切实可行的建议。是评价结果被有效运用的重要载体，满足政策制定者、执行者和利益相关者的需求，为后续预算安排和政策调整提供强有力的依据。

（六）积极培育、引导、发展第三方评价机构

第三方机构参与预算绩效管理是全面实施预算绩效管理的重要途径之一，权威的第三方机构有利于增强预算评价、监督的透明度和公开度，提高政府预算绩效管理的可信度。同时引入第三方机构还可以缓解地方政府在进行预算绩效评价时面对大量项目人力不足的情况，将部分项目交予第三方机构独立评价或在绩效管理中加入第三方机构人员，可以从不同角度切入工作，有利于工作的开展。

（七）深化预算绩效公开制度

1.各级財政部门要及时推进预算绩效信息的公开机制。重要预算绩效的评估结果要与预决算草案同时报送人大并同步向社会公开，自觉搭建公众参与预算绩效管理的渠道和平台，主动接受人大代表和社会各界的监督。对单位申报预算绩效目标单独批复，随同预算一并下达，在公开预算信息时单独公开预算绩效目标。年终决算必须对当年绩效目标完成情况进行全面自评，自评结果与年度决算信息同步公开，自觉接受社会监督。

2.扩大重点项目绩效评价信息的规模和数量。各中央部门参照财政部主导的重点项目绩效评价信息公开内容和结构，主动公开由其部门主导评价的重点项目绩效信息。让公众和社会通过重点项目的绩效评价信息，看到执行与评价的全过程，更好地了解到部门目标与职能、重点项目目标与范围、项目执行过程与基本情况、预算执行效果等。对于多年期的项目或者已设立多年的重点项目，可以绩效信息公开的当年为基年，基年的绩效信息为基线，为以后持续性评价提供比较信息。

3.重视重点项目的成本核算与管理问题。通过政府会计等相关制度改革，逐渐在项目成本与结果之间建立起合理、可行的联系，进而为预算决策提供更多有用的数据和信息。在未来五至十年中，实现从重点项目绩效信息公开走向预算绩效管理报告全公开。

（八）推行评价结果与预算调整、改进管理、完善政策挂钩机制

1.推行评价结果与预算调整相挂钩。将绩效评价结果体现到年度预算编制中，实现绩效评价结果与预算安排的有机结合。将绩效评价结果嵌入到日常预算管理中，做到绩效评价结果与预算管理相互促进。根据绩效评价结果反映出来的问题，要进一步分析原因，制订完善措施，明确改进方向，健全相关管理制度，使之促进预算管理和项目管理水平的有效提高。

2.将预算绩效评价结果与改进管理建立联系，带动各预算主管部门（预算单位）绩效责任的提升以及对预算绩效管理工作的重视。将绩效评价结果纳入到政府行政问责体系中，建立完善约谈机制、诫勉机制，并形成绩效评价结果与改进管理的一体联结。

3.推行完善财政政策与绩效评价结果相挂钩机制，将预算绩效管理作为检验政策执行效果、完善财政政策的重要依据，加强重大政策和项目预算事前绩效评估，优化财政资金配置，发挥财政资金使用效益。

（九）进一步完善监督问责机制

1.发挥各部门在预算绩效管理中的主体作用，加强对预算绩效管理工作的组织领导，推动中央部门和地方财政成立预算绩效管理工作领导小组，形成有效的协调领导机制，进一步建立财政部门统一组织指导、预算部门具体实施、专业机构支持配合、社会各界广泛参与的领导工作机制和监督制约机制，为预算绩效管理提供组织保障。

2.构建预算绩效可视化监督体系。发挥多方积极性形成推进预算绩效管理的合力，充分调动社会各界的积极性，发挥人大、纪检监察、审计等部门的作用，健全完善监督体制机制，构建预算绩效可视化监督体系，大力推行激励相容原则下的监督结果的运用。加强社会公众参与，将公众满意度作为绩效评价的重要指标，提高评价结果的认可度，发挥社会合力，形成共同推进的力量，为预算绩效管理提供外部保障。

3.全面推行权责发生制的政府综合财务报告制度。权责发生制政府会计制度的一个重要特点是将预算收支确认标准由投入转向结果，可以反映长期项目以及或有债务的信息，更准确反映财政资金的成本与效益，成本与产出的配比，使政府的业绩更加透明化，政府预算更加完整、可信，有利于加强财政资金使用者对绩效目标实现的责任意识，有利于促进全面预算绩效管理改革的落实。“十四五”期间，着力进一步推进编制权责发生制政府综合财务报告，将政府会计、政府部门财务报告、部门预算、部门决算相结合，为预算编制提供详实可靠的科学依据。

参考文献：

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[2]程瑜.中国预算绩效管理制度创新研究[M].北京：中国财政经济出版社，2014.

[3]刘尚希.不确定性、公共风险与预算绩效管理.澎湃新闻[N].2019-9-29.

[4]王泽彩.预算绩效管理：新时代全面实施绩效管理的实现路径[J].中国行政管理，2018（4）：6-12.

（作者单位：中国财政科学研究院政府绩效研究中心）

责任编辑：宗宇翔