金融精准扶贫视角下返贫路径的阻断与优化

张明春

摘要：扶贫是一项长期性工作，虽然2020年脱贫攻坚战既定目标即将实现，但是消除贫困存量、遏制贫困增量、防止脱贫不稳定人口返贫、边缘人口致贫的任务仍然艰巨。本文以宁夏回族自治区脱贫攻坚主战场固原市为例，基于金融精准扶贫视角，探讨金融在阻断返贫方面的着力点和切入点，在此基础上提出金融精准扶贫优化策略。

关键词：金融扶贫 阻断返贫 优化策略

宁夏回族自治区固原市位于六盘山集中连片特困地区，是宁夏脱贫攻坚主战场，2019年减贫3.9万人，未脱贫人口0.7万人，贫困发生率下降至0.55%。2020年3月，自治区批准原州区退出贫困县序列。至此，宁夏仅剩西吉县一个国家贫困县。

一、固原市脱贫人口返贫情况

调查显示，2016年以来，固原市四县一区累计返贫248户2657人，总体返贫率1.1%，其中返贫率最高的2018年为1.9%。

（一）因病返贫

因病返贫是我国脱贫人口返贫的主要原因，占比超过了50%。截至2019年末，固原市36.95万名建档立卡贫困户基本医疗保险参保率达100%，建档立卡贫困户患者住院费用实际报销比例达91%。但是遭遇大病后，贫困户人均个人负担医疗费用上万元。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因病返贫贫困户占返贫贫困户总数的51%；因残返贫贫困户占比7%；由于大病、慢性病或残疾造成劳动力缺乏的返贫户占比10%。因上述原因返贫的农户占比达68%，主要集中于40岁以上的中老年群体，长期医疗支出或突发性医疗支出导致贫困户家庭入不敷出并很快返贫。

（二）因学返贫

虽然国家对于义务教育阶段学生免收学杂费，但因物价上涨、就业压力倒逼全日制学历教育年限增加等因素影响，近年来高中阶段教育、大学教育的费用逐年增加，供孩子上学的贫困户家庭负担重，容易返贫。目前，宁夏公办普通高中学杂费每学期400元左右，区内公办高校学费每年约3000元，教材费和住宿费1000元左右，普通公办高校一名本科生上学4年至少花费4万元到8万元，艺术类院校和民办高校费用高达10万元以上。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因学返农户占返贫农户总数的11%。

（三）因灾返贫

恶劣的生存环境和频繁的自然灾害，是造成“返贫”的原因之一。由于固原地处宁夏南部山区，自然环境及生产生活条件差，干旱、洪涝、冰雹、霜冻等自然灾害时有发生。固原市农民的收入主要来源于种植业、养殖业和劳务产业，农村居民第一产业净收入占比37%、工资性收入占比39%，大部分建档立卡贫困户收入来源单一，抵御自然灾害的能力差。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因灾返贫贫困户占返贫贫困户总数的6%。

（四）因自身发展能力不足返贫

贫困地区自然条件差，基础设施落后，信息不对称，产业基础薄弱，存在“空心化”问题，贫困人口受教育程度较低，自我发展能力不足。调查显示，2016年至2019年，固原市四县一区因自我发展能力不足返贫贫困户占返贫贫困户总数的6%；因缺土地、缺水、缺技术、缺资金、交通条件落后、政策兜底等原因返贫农户占返贫贫困户总数的10%。

二、固原市金融精准扶贫阻断返贫路径的实践

（一）脱贫攻坚期内金融精准扶贫实现了脱贫不脱政策

固原市金融机构认真贯彻落实《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》《关于切实做好2019年-2020年金融精准扶贫工作的指导意见》，全面落实“两免一贴一保险”[免抵押、免担保、财政贴息、扶贫保]政策，结合实际建立并运行尽职免责机制，确保了脱贫摘帽贫困县金融支持政策力度不减。截至2020年7月末，全市涉农贷款272.6亿元，较年初增加27.8亿元，增长11.3%；金融精准扶贫贷款余额77.8亿元，剔除农发行已调出的贷款影响外，全市其他金融机构实际精准扶贫贷款较年初新增9.3亿元，增长13.6%。

（二）整村授信，确保建档立卡贫困户实现应贷尽贷

在金融扶贫政策及货币政策工具引导下，固原市脱贫摘帽县金融机构坚持“扶上马，送一程”的原则，用足用活扶贫小额信贷政策，坚持落实应贷尽贷、收回再贷、无还本续贷、风险化解等措施，确保扶贫小额信贷只增不减，实现从支持建档立卡贫困户向支持摘帽贫困户巩固脱贫成果和其他小农户融入现代农业转变。农业银行、农商行、信用社探索开展金融扶贫整村授信模式，其中固原农村商业银行计划在3年内实现原州区整村授信全覆盖，发放扶贫产业发展贷款50亿元。截至2020年6月末，固原市建成金融扶贫示范村300个，占行政村总数的37%；全市建档立卡贫困户贷款余额43.64亿元，获贷贫困户8.59万户，户均5万元，贷款覆盖面94.9%。

（三）优化信贷服务，解决农户“融资难、融资贵”问题

今年新冠肺炎疫情暴发后，固原市涉农金融机构探索数字化转型战略，积极推广纯信用线上信贷产品，降低农户贷款利率，拓宽担保渠道，推进贷款线上、线下融合发展，支持贫困户通过产业脱贫实现可持续发展。农业优化加快推广“惠农e贷”“网捷贷”“微捷贷”纯信用线上信贷产品，改变了原担保人仅限于公职人员的担保规定，加大非公职自然人担保和多户联保方式，将农户小额贷款由5万元提高到30万元，对建档立卡贫困户除享受5万元以内贷款贴息外，对其超过5万元、且非政府贴息的生产经营贷款，一律享受基准利率下浮10%。农商行和信用社通过“整村授信”，为农户上门办理30万元以内、2年期限、免担保、免抵押、优惠利率贷款。

（四）分类施策，解除扶贫小额信贷到期偿还之忧

固原市从“三信评定、风险补偿、农业保险、预警止损”四方面构建风控体系，形成了风险防控的立体架构，为信贷资金安全建立起了坚固的“防火墙”。针对扶贫小额信贷到期偿还问题，各金融机构因地制宜、分类施策，对于正常发展有还款能力的贫困户，通过还本续贷方式继续给予信贷支持；对于资金短缺一时无法按期还款的贫困户及返贫户，通过贷款展期、無还本续贷等方式给予支持；对于因贫困户发生意外无法偿还的贷款，申请地方财政使用风险补偿基金代偿；对于恶意拖欠贷款的贫困户以及因赌、因毒、因懒返贫的贫困户贷款，联合相关部门通过司法手段进行清收。截至2020年6月末，全市62个乡镇812个行政村全部建立了村级信用协会，完成评级授信15.8万户，其中建档立卡贫困户9.1万户，实现了全覆盖；全市7家融资性担保公司在保户数2.2万户，在保余额32.81亿元，代偿户数548户，担保代偿金额4.91亿元，代偿率14.96%；全市扶贫小额借款人意外伤害保险8734户，投保额4.2亿元。2019年以来，固原市各县区通过法院调解、公安拘留等司法手段，共收回逾期扶贫小额信贷资金66户238万元。

三、固原市金融精准扶贫阻断返贫路径面临的问题

（一）脱贫攻坚后的微观金融扶持政策还需进一步明确

2017年以来，党中央、国务院关于建立贫困退出机制的意见明确提出，贫困县摘帽后保持现有政策到2020年之前不变，金融扶持政策同樣延续至2020年底。2019年，中国人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发了《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出了金融服务乡村振兴的总体要求，明确了工作目标，细化了支持重点，在宏观层面明确了脱贫攻坚后的金融扶持政策。但是在贷款贴息、利率优惠等微观层面，缺少实施细则和操作标准，导致金融机构扶贫信贷安排均基于脱贫攻坚时限，并未按照贷款项目客观需要合理确定贷款周期。另外，建档立卡贫困户贷款到期后，对于2020年之后是否贴息有顾虑，续贷积极性不高。

（二）信贷需求减弱，导致精准扶贫贷款增长后劲不足

根据固原市“六个精准”脱贫攻坚计划，对于贫困村坚持“有土”产业和“离土”产业双轮驱动，因人因户、分类因村确定扶持产业。对“有土”产业，实施“5.30”（户均5头牛或30只羊）及其倍增计划，放大“龙头企业+合作社+基地+贫困户”模式；对“离土”产业，开展10万劳动力技能培训工程。基于资源禀赋约束，固原市的贫困村产业主要集中于种养殖业，产业结构单一，加上疫情和经济下行压力双重因素叠加影响，造成当前农业企业、农户等承贷主体缺乏投资意向、缺少配套项目跟进。尽管很多贫困农户在政策指引下去贷款，但面临着“怎么花钱”“在哪里花钱”的困境。部分贫困户因为生产能力不足，还贷能力较弱，怕用了还不起，被追债，导致部分扶贫资金闲置，对银行信贷资金需求减弱。调查显示，固原市各县农行、农商行及信用社授信贷款额度闲置率达20%。西吉县农行反映，有60多户建档立卡贫困户贷款到期清偿后不再续贷；西吉县农商行反映平峰乡大部分贫困户小富即安，贷款到期偿还后不再续贷。

（三）脱贫不稳定，人口及返贫人口金融承载能力弱

2018年统计数据显示，固原市建档立卡贫困户60岁以上单老户、双老户、多老户占未脱贫贫困人口数的36%。2016年至2019年，固原市四县一区因病、因残及由于大病、慢性病或残疾造成劳动力缺乏的返贫户占比达68%，主要集中于40岁以上的中老年群体。调查显示，还未脱贫摘帽的西吉县2019年底剩余贫困人口致贫原因主要有因病因残、自身发展能力不足、缺技术、缺资金、因学，其中因病因残致贫户数862户，占比57%；自身发展能力不足62户，占比4%；返贫农户小学、文盲及半文盲文化程度占比79%。建档立卡贫困户金融意识较低，现代金融知识匮乏，特别是留守老人和留守妇女文化水平有限，金融工具运用能力不足，导致贫困户脱贫及巩固成果难度较大，主要依靠政策兜底，缺少金融支持着力点。

（四）精准扶贫贷款集中到期，带来潜在不良贷款风险升高

2019年末，固原市建档立卡贫困户贷款余额达7.7万户38.9亿元，覆盖率78%；不良贷款224户711万元，不良率0.18%。截至2020年3月末，固原扶贫小额信贷不良贷款316户1102.8万元，不良率0.28%。虽然不良率保持较低水平，但绝对值在缓慢增加。2020年下半年，金融机构发放的小额信用扶贫贷款将进入偿还高峰期，潜在不良贷款风险升高。一是贫困户因大病、重大变故、产业发展失败等因素返贫，丧失了贷款偿还能力；二是个别贫困户没有将扶贫贷款用作发展产业或投入创业，而是用于消费娱乐、冒险赌博等，导致贷款不能按期偿；三是扶贫办及乡政府对建档立卡贫困户识别始终呈动态调整状态，不断有贫困退出或进入，已获得贷款支持的贫困户因取消贫困资格不能享受贴息政策，不能纳入风险补偿，导致还款意愿发生变化；四是扶贫贷款联动清收、协同震慑机制弱化，少数有偿还能力的贫困户存在观望心理，个别贫困户因移民搬迁或外出务工失联，造成扶贫贷款逾期或不良。

四、固原市金融精准扶贫阻断返贫路径的优化策略

（一）长短兼顾，保持金融扶持政策持续性

防止脱贫后返贫，不仅需要立足当前、切实解决突出问题，更需要着眼长远、建立健全体制机制。短期在脱贫攻坚期内，一是保持脱贫摘帽贫困县金融扶贫政策不变、力度不减，统一金融精准扶贫政策宣传口径，积极开展金融扶贫再贷款过渡到乡村振兴再贷款可行性研究，进一步明确增量扶贫贷款2020年之后贴息政策，打消金融机构和建档立卡贫困户顾虑。二是主动作为，通过固原市金融扶贫信息管理系统对即将到期贷款和逾期贷款亮灯预警，并向县、乡、村发送预警信息，提示致贫、返贫风险，助力地方政府相关部门防返贫监测预警和动态管理机制有效运行。从中长期来看，要根据中央脱贫攻坚的总体部署及乡村振兴战略适时优化调整有关政策，从货币政策工具引导、财政支持撬动、实施差异化监管政策、开展乡村振兴金融服务考核评估等方面，着手及早谋划后续政策措施，强化激励约束，建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，满足乡村振兴多样化的金融需求。

（二）探索建立金融支持稳定脱贫防返贫长效机制

要总结普惠金融发展规划（2016-2020年）实施以来的实践经验，借鉴“金融服务创新+金融知识扫盲+便捷基础设施”的农村普惠金融发展“宜君模式”以及兰考试验区普惠金融发展之路和井冈山“基础金融不出村、综合金融不出乡镇”的普惠金融服务模式，出台“普惠金融发展规划（2021-2025年）”，重点对脱贫摘帽贫困县相关支持政策进行明确，扩大普惠金融试点县范围和数量，推进普惠金融发展模式全覆盖，推动金融支持稳定脱贫政策由“特惠”为主向“普惠”为主过渡，实现金融从“输血”到“造血”的转变，助力产业扶贫与乡村振兴协调推进，支持发展和壮大农村集体经济，推动乡村产业融合发展，形成稳定脱贫长效机制。

（三）结合政府产业扶持规划，分类细化优化金融支持措施

在脱贫攻坚期内，固原市根据不同发展条件确定了产业扶持方式，对有资源、有劳动力但无发展门路贫困人口，扶持发展特色产业；对因学致贫和缺技术的贫困人口，开展教育扶贫和就业创业扶贫；对既无发展条件又无法在原地生存的贫困人口，进行异地搬遷扶贫；对因病致贫和无劳动能力的贫困人口，通过低保政策和大病救助等医疗救助政策解决生计问题。下一步，应围绕政府发展规划，通过灵活运用差别存款准备金率、再贷款等工具，引导金融机构通过大力开展扶贫小额信贷、生源地助学贷款、妇女创业贷款等业务，分类支持贫困人口逐步脱贫。要积极探索应用“互联网+”扶贫模式，在优化线上金融服务的同时，借助电商扶贫平台开展精准扶贫，建议相关部门及机构结合地方政府发放消费券刺激消费举措，通过数字钱包发放基于区块链技术的消费电子货币，定向用于采购电商扶贫平台农产品。要及时掌握全市已脱贫建档立卡户和非贫困户因病、因灾、因突发事故导致易返贫致贫的基本信息，对扶贫小额贷款在风险可控的前提下，对症下药，采取有效帮扶措施及时跟进帮扶，区别对待逾期和不良贷款，积极开展信用救助，防止已脱贫人口返贫或出现新的贫困人口。

（四）密切关注并妥善防范化解扶贫领域金融风险

对于存量扶贫信贷，要摸清建档立卡贫困户贷款底数，提前结合实际情况分类处置，降低扶贫贷款集中到期形成的清偿压力及潜在不良风险。建议继续完善风险补偿机制，补充扩大担保基金规模，对于无法收回且符合代偿条件的扶贫贷款，通过风险补偿基金按比例代偿。要完善政策性农业保险，在大力推广“扶贫保”的基础上，积极发展农村小额人身保险、农房保险、农机保险、巨灾保险、城乡居民大病保险等普惠保险业务，向农户提供保障适度、保费低廉、保单通俗的“三农”保险产品。要注重金融生态环境建设，充分发挥金融扶贫示范村的示范效应及便民金融服务站功能作用，在加大金融知识宣传教育的基础上，通过对欠贷农户或贫困户采取宣传教育、通报曝光、集中清收、依法起诉等形式，建立常态化清收机制，营造良好的农村社会信用环境。

参考文献：

[1]卜海.我国脱贫再返贫防范机制的建立和运行问题研究[J].江苏师范大学学报，2018（6）：1-6.

[2]高聪、张建武.脱贫人口返贫的影响因素及对策研究[J].当代经济，2020（2）：118-121.

[3]刘晓玲、周子寒、宋叶、王慧.浅谈“保险+期货+扶贫”模式的农村返贫防范机制[J].保险职业学院学报，2019（6）：35-38.

[4]冯家臻、赖作莲、梁裕晨.关于建立和完善深度贫困县稳定脱贫长效机制的调研与思考[J].新西部，2018（12）：69-72.

Blocking and Optimizing the Path to Return to Poverty from the Perspective of Financial Precision Poverty Alleviation

——Based on the investigation of Guyuan City， Ningxia

Zhang ming chun

Abstract： Poverty alleviation is a long-term task. Although the set goals of the 2020 poverty alleviation battle are about to be achieved， the task of eliminating the stock of poverty， curbing the increase in poverty， preventing the unstable population from poverty alleviating from returning to poverty， and the marginal population from causing poverty is still arduous. This article takes Guyuan City， the main battlefield for poverty alleviation in Ningxia， as an example. Based on the perspective of financial precision poverty alleviation， this article discusses the focus and entry point of finance in preventing poverty reduction， and proposes an optimization strategy for financial precision poverty alleviation on this basis.

Keywords： Financial poverty alleviation Back to poverty Thinking

（作者单位：中国人民银行固原市中心支行）

责任编辑：欣文