运用积极财政政策改善农村低收入人群的生产生活条件助力解决相对贫困问题

王朝才 童鑫 查梓琰 李天舒 周子超 李淑一

摘要：2020年我国将实现剩余贫困人口全部脱贫，消灭绝对贫困，取得脱贫攻坚战决定性胜利。消灭绝对贫困并不是贫困问题的终结，而解决相对贫困问题将成为今后的主要课题。本文在分析完成脱贫攻坚任务后我国贫困问题面临的新问题、新形势的基础上，提出在推动农村基础设施建设、加快城镇化、新农村建设步伐和完善农村居民社会保障制度等方面，充分发挥积极财政政策作用。

关键词：财政 政策 农村 相对贫困

一、解决相对贫困问题时期的新问题、新形势

目前，我国仍有6亿人口月收入不足1000元，且大部分分布在农村。因此，提高农村低收入人群的收入水平，解决他们的相对贫困问题将成为今后的主要任务。而正确认识农村低收入人群的特征、认清农村产业升级困难以及判断当前低保标准的提升空间等是解决农村相对贫困问题的关键。

（一）农村低收入人群的弱势特征

首先，获取资源能力有限。脱贫攻坚战的最低标准是“两不愁，三保障”，着力构筑贫困家庭基本生活保障网，化解农村物质匮乏问题。2020年消除绝对贫困后，贫富差距依然大，农村低收入人群不仅收入水平低，而且其获取教育、医疗、住房等方面的机会和能力也相对落后。

其次，抵御风险能力弱。脱贫攻坚战时期主要解决原发性贫困问题，而原发性贫困对象的自身收入及财富积累水平存在脆弱性，抵御风险能力较弱。他们在基本生活问题解决后，也极易因不确定性事件的发生致使家庭入不敷出，如大病、不可控自然灾害等刚性支出风险，以及暂时性失业导致农民工收入水平突然下降等，应对不及时则会导致其陷入生活困难，甚至返贫。

再次，融入城市难。随着城镇化加快，农村人口逐渐向城市转移，外出务工成为农民增加收入的主要途径之一。2019年我国农民工总量达29077万人，相比上年增加241万人，增长0.8个百分点。农村居民人均工资性收入对其总收入增长的贡献率高达38%。但农村人口由于知识水平、思维习惯及城乡社保体不统一系等的限制，很难真正融入城市生活，许多农民工变成收入不稳定、失业风险大的“候鸟式”新市民。

最后，“等靠要”思想严重。普遍文化水平不高、参与就业的积极性不高和缺乏开发创新观念，“等靠要”思想严重。他们在劳动力市场处于劣势地位，生产组织化程度低，缺乏主观能动性和应变能力。新技术运用及互联网时代新型交易模式对农村低收入人群产生挤出效应。此外，在帮扶政策实施过程中，危房改造、产业帮扶等项目一定程度上助长了农户间盛行攀比之风，存在干部帮扶能力有限与低收入群体劳动致富意愿不强、对帮扶期望值过高之间的矛盾。

（二）农村产业升级难

农村产业发展是提高农民收入的主要途径，而眼下产业面临升级困难。农村产业升级难首先是产业自身转型难。目前的农村产业多以第一产业为主，不仅面临较大的自然风险和市场风险，而且由于农产品的生产销售渠道未得到拓新，其增收能力有限。其次，依靠政府投资为主的产业可持续性不强。之前的产业扶贫多强调项目建设的前期投入，项目周期短，成效立竿见影，但往往缺少充分的市场评估和项目的后期管理维护，导致产业同质化严重、可替代性较强，产品销路困难，甚至出现滞销现象，影响农民增收。此外，产业升级过程中存在农民主体缺失的现象。部分新型经营主体多采用入股分红方式来带动低收入群体，虽然提高了低收入群体的财产性收入，但其并没有真实参与到产业经营活动中，这种方式违背了“造血式”产业发展的初衷，不能真正提高低收入群体的致富能力。

（三）当前我国低保标准的提升空间有限

我國最低生活保障制度自20世纪90年代建立以来，已取得巨大成效。2019年，城乡低保制度已覆盖4333.5万人，农村低保年人均标准为5247元，同比增长10.4%。与世界银行的国际贫困线相比，我国低保已远超低收入国家每人每天1.9美元的标准，接近中等收入国家每人每天3.1美元的标准。我国低保制度覆盖农村人口数量多，财政投入资金规模大，目前已基本实现应保尽保，在脱贫攻坚战中发挥了重要作用。

从提高低收入人群生活水平讲，低保政策是主要手段之一。但是，当前我国无法对低收入人群进行大规模资金援助。若不切实际地大幅度提高低保标准，一方面易使低收入人群滋生依赖心理，不能从根源上有效解决相对贫困问题，且会加剧其应对风险的脆弱性，发生“养懒汉”的情况；另一方面这不仅会增加财政负担，降低财政资金使用效率，而且财政也不堪负重。“输血”式的低保政策始终只能发挥兜底保障的作用。

（四）相关战略之间衔接不畅

从农村低收入人群的特征可以看出，其面临的问题较为复杂，如何使他们长效稳定增收便是未来亟需解决的问题。党的十九届四中全会提出要“建立解决相对贫困的长效机制”，相比单纯的“输血”，构建“造血”和保障双管齐下的政策体系则是未来更加现实的方向。

战略上，脱贫攻坚战主要是解决农村范围内的绝对贫困问题，它与新农村战略的内在机理上存在一致性。但是，农村相对贫困问题的解决不仅有赖于乡村振兴，更要依靠农民市民化，也就是农村人口的绝对和相对减少（从国际惯例看，农村人口比重降至30%或20%以下是彻底解决城乡差别，较好解决相对贫困问题的门槛之一）。而大规模农村人口转移仅靠大中城市也不现实，大量农村人口将转移至中小城镇。因此，解决农村人口相对贫困问题不仅要与新农村建设战略相结合，还要与新型城镇化战略有机结合。但是，由于各战略的制定和决策由不同的政府部门负责，目前我国相关战略间的衔接不畅。例如，新农村建设战略在农村地区遍地开花地开展建设，而城镇化战略强调人口相对集中，导致许多农村基础设施建设项目闲置或荒废；再如，脱贫攻坚战期间建了许多移民搬迁点，而有些点的基础设施或者公共服务设施长期滞后，等等。相关战略衔接不畅影响各战略实施效果，也严重影响财政支出绩效。

二、改善农村低收入人群生产生活条件的着力点

进一步改善低收入人群生产生活条件是解决相对贫困问题的根本性措施，应激发农村低收入群体内生动力以塑造和提升应对致贫风险的能力，促进城镇化和农村产业升级，筑牢解决相对贫困问题的战略基础。

（一）激发解决相对贫困的内生动力

发挥主观能动性，先扶“志”与“智”。一方面，加强低收入群体人力资本建设，注重低收入群体的专业化技能培训，加强子女教育的扶持力度。拓展“互联网+农业”线上远程教学方式，通过农业专家网络答疑，为农户提供农业生产技术指导以及咨询服务。另一方面，做好社会融入工作，帮助低收入群体在社会化大生产链条中找寻价值点，由被动接受帮扶转为主动参与。通过在疏导心理健康、居民身份认同、丰富文化生活等方面加大工作力度，解决农村易地移民搬迁户的融入问题，来缓解异地移民人群因社会网络重构、群体交往分化而导致的抗生计风险弱化问题。此外，应建设低收入人群利益维护平台，拓宽其利益诉求表达渠道。

（二）促进农村产业升级和城镇化建设

结合农村实际，应从以下三个方面有效推动农村产业升级：一是因地制宜选定特色产业，充分利用当地资源，促进新型农业经营主体的发展，增强本地区经济的内部活力，对历史悠久的特色地区或地区特色产品，可通过发展旅游业带动其发展；二是通过推进社区服务、产业指导等方式培育专业人才，使他们重逢了解家乡的产业现状、经济发展状况，主动地弘扬地方文化，巩固和提升产业质量，为地区经济发展作贡献；三是从改善外部环境制约入手，完善农村道路、水、电等基础设施建设，促进加工业、旅游业等二、三产业的发展。

新型城镇化建设已经推进了一段时间，尤其是党的十九大提出城镇化率具体目标以来，城鎮化取得了重大进展。但就当前的情况看，中小城镇的建设推进缓慢。其主要原因是承担中小城镇建设职责的县级或乡镇级政府财力极其有限，不仅很难为中小城镇建设提供充裕的公共服务基础设施建设，更无力开展相关产业发展所需的生产基础设施建设。应利用当前实施积极财政政策的机会，大力支持县乡政府推进小城镇建设步伐。

（三）构筑长效可持续的政策体系

构筑长效可持续的解决相对贫困问题的政策体系的关键在于清理复杂的政策工具，从而建立相互衔接、互不重复、目标明确的政策体系。改变各类救助政策碎片化、效益低的局面，将低保和其他类的救助性政策工具合并，形成瞄准对象准确、标准明确、易于操作的政策工具。构建适应现阶段经济社会发展的社会保障机制，改变原有的城乡扶贫二元框架和农村开发扶贫主导路径，从基于地理的静态扶贫转向基于人口流动的动态扶贫，避免社会保障制度的碎片化抵消兜底基本民生的有效性。在做到应保尽保的同时，也应注意杜绝“养懒汉”，识别并剔除不属于低收入人群的对象。

三、发挥积极财政政策作用，着力改善低收入人群生产生活条件

改善农村低收入人群的生产生活条件，提高收入水平，需充分发挥积极财政政策的作用，补短板，强基础，推动财政支农惠农政策“提质增效”。

（一）统筹推进基础设施建设

产业振兴离不开基础设施强有力的支撑。应进一步加大对县乡财政的支持力度，同时构建由政府引导、农民主导、社会广泛参与的投入体系，创新财政农村投融资方式，实施农村基础设施建设战略，为乡村产业发展夯实基础。

既要加快补齐传统基础设施建设的短板，又要积极推进新型基础设施建设。应主要围绕农村路网、农田水利、供水供气、电力通信等领域来提高农村生产基础设施水平。同时，农村地区根据自身发展条件和特色资源优势，开展以新一代“物联网+”、“互联网+”、“大数据+”等信息技术为代表的新型基础设施建设，从而助力提高农村产业发展的现代化和信息化水平。

（二）加快城镇化、新农村建设步伐

低收入人群集中在农村地区，从长远看包括他们在内的许多农民将进入城镇。即使部分低收入人群可能将继续留在农村，其他村民的离开也将为留下者提供更多的土地等生产条件，也有利于他们改善生产生活条件。因此，在加快新农村建设的同时，要加快城镇化建设。在当前，可以利用比较充裕的特殊国债和地方债、地方专项债资金加强城镇化相关道路、交通、环境等基础设施建设，还可以增加对城镇学校、医院等公共服务设施的建设。

关注农村和小城镇的教育、文化、法律等社会事业的发展。在办好基础义务教育的基础上，支持幼儿园建设，积极发展免费的中等职业教育、农业职业教育和职业技能培训班。建立图书馆、居民活动室以及农村居民法律保障队伍，维护低收入人群社会权利，消除其参与、分享障碍。

（三）完善农村居民社会保障制度

由于存在城乡二元结构，农村居民在医疗、教育、养老、就业等社会公共服务的获得感上明显弱于城镇居民。社会保障“安全网”不完善背景下的农村居民在面临疾病、辍学、养老、失业等风险时表现出明显的脆弱性，特别是对于农村低收入群体而言，任何突发性风险事件都会使其陷入低收入陷阱，无法实现收入的可持续增长。因此，必须健全农村社会保障体系，筑牢民生发展的“安全网”。

一是构建优质高效的医疗卫生体系。推动基层医疗机构标准化建设，在房屋建设、设备购置、配套设施等方面给予资金支持。加强乡村全科医生人才的培养和引进工作，建立基本药物长效补偿机制，提高医药报销范围和比例，巩固城乡居民医保全国异地就医联网直接结算。完善农村低收入人群的医疗救助制度，提高重大疾病保障水平和大病保险能力。二是完善城乡一体化的基本养老保障体系，建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金标准正常调整机制，对于农村地区低收入群体，要求地方政府和集体经济组织代缴部分或全部基本养老保险费，实现基本养老保险的全覆盖。三是加强农村就业公共服务保障体系建设。统筹和优化城乡公共就业服务资源，培育新型职业农民。重点推行农民终身职业技能培训制度，加强农村就业创业人员培训。

（四）搞好战略衔接，科学规划农村地区空间布局

整合新农村建设、新型城镇化建设和解决相对贫困策略的目标、任务要求，对现有农村地区空间布局进行科学合理的规划。通过集聚化开发，营造宜居宜业的土地布局，既要体现功能布局的“集约化”，又要便捷农村居民的生产生活。在条件成熟的地方，以中心村为核心或者实施村庄合并建设农村社区，有效集中分散的教育、医疗等资源，从而大幅度提升农村社区的公共服务水平。同时，又要体现村落的“人文化”，做好古村落历史文化的保护和修复工作，重拾村落的传统文化，形成村落的无形财富和旅游资源。当然，科学合理的农村空间布局规划，离不开政策支持。通过加大财政投入力度，统筹整合相关部门的财政支农资金，采用“购买服务、直接资助、以奖代补”等方式，制定和实施空间规划，实施至城镇与乡村一体化的空间布局，实现财政支农投入的精准化，提高财政资金的使用效率，助力解决农村地区相对贫困问题。

（作者单位：中国财政科学研究院）

责任编辑：宗宇翔