流动的社会与固化的管理：属地管理限度及其呈现

高 飞

瘟疫是人类历史上永久性的治理难题，其对于生命的伤害及造成的死亡人数远远超过战争等灾祸，正因如此远离疾疫便成为人们彼此祝福的美好期许。世界史学家威廉·麦克尼尔在《瘟疫与人》中坦承，传染病甚至在一定程度上影响和塑造了世界的格局、国家的形态以及文化的样貌[1]。新冠病毒肺炎是近百年来人类遭遇的影响范围最广的全球性大流行病，面对这一突如其来的世界性危机和考验，许多学者进行了深入的思考和反思。有研究从长时段的历史比较视野出发，指出过去的70年间，中国疾控体系曾出现过多达四次危机，尽管这四次危机暴发的背景、原因、方式、程度、善后均不同，其教训却是相同的，即偏离预防为主的正确轨道[2]。有研究从人类文明和风险社会等叙事话语切入，指出新冠肺炎疫情是迈向风险社会的巨大考验[3]。也有学者观察到官僚体制应对疫情的弊端，指出一些官员在重大公共卫生事件防控过程中过滤信息失真、隐瞒真相、失职渎职、消极作为或者不作为等形式主义问题[4]。梳理这些成果可以发现，尽管上述研究指向不同，但其内在逻辑一致，都是沿着“冲击- 回应”线索而展开。具体而言，新冠肺炎疫情的突发性、不确定性以及危害性对于国家公共卫生体系和国家治理能力造成巨大冲击，而社会发展的脆弱性、治理能力的不适应性，共同促成了各类风险的产生、累积和叠加[5]，从卫生风险扩展为社会风险。与此同时，社会自我保护机制被激发。一方面，阿里巴巴、京东、顺丰等企业发挥市场主体优势[6]；广大志愿者投身抗疫洪流之中[7]；专业力量回应脆弱人群需求、处理负面情绪、重建社会信任关系和社会韧性[8]；掌握着专业知识的专家在此次抗疫中扮演了重要角色，专家意见越来越受到社会公众的认可和尊重(1)如钟南山、李兰娟、张文宏、王辰等专家成为网红，被公众所熟知，以至于在日常人际互动消息传播中，为了提高信息的可信度，前面会有意无意加一句“钟南山说”“张文宏说”等。。另一方面，在不同地区均出现对湖北、武汉人的语言轻蔑、过度回避、标签污名和粗暴对待等群际歧视的极端化现象[9]，以及正式权力非正式运作的所谓“硬核”极端化行为[10]。以上讨论进一步证明，新冠肺炎疫情不仅是对国家治理体系，或者更为直接的“政府治理体系的一次大考”，同时也是对社会组织形态的一次重大冲击。在疫情背景下的文献中，对于“社会”讨论比较充分，但对“政府”的研究并不系统，且比较宏观，即使有极少研究中提及政府，但其出现往往是一个制度和政策中的统一整体形象，对其内部组织运作缺乏细致观察。在社会学的研究预设中，政府并不是一个诉求一致、目标相同的统一体。政府行为需要置于央地关系的背景下进行考察，地方政府的各种行为需要在这种互动中而不是单一制度和政策中进行解读[11]。本文从政府对于公共卫生事件的管理原则切入，考察属地原则在新冠肺炎疫情暴发与防控过程中的重重暗障。以“静态”或者低流动性假设建立的属地原则很难适应“动态”或者高流动社会，特别是在此次疫情中这种流动性被无限放大。每次疫情防控向好趋势的出现，都是利用不同方式打破属地管理的结果。国家治理体系和治理能力现代化的重要部分是政府治理体系和治理能力现代化，这次新冠肺炎疫情折射出，政府治理体系和治理能力现代化不足以应对重大疫情冲击，主要原因在于针对固态、静态与低流动地域社会的属地管理原则滞后于高速流动的社会现实。

一、属地管理：脉络、内涵与隐忧

这次新冠肺炎疫情是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书指出，新冠肺炎疫情按照突发公共卫生事件中“分级负责、属地管理”进行应急处理[12]。通俗来讲，属地化管理原则可以简单理解为“谁主管，谁负责”，在行政管辖范围内发生的所有事宜，不管是否与行政隶属辖区有关，最终的后果都由辖区主管领导承担。由于幅员辽阔，治理规模庞大，传统中国属地化管理有着悠久的历史传统，并以路径依赖的形式得以延续到新中国成立以后。从历史上看，属地化管理有着重要的实际效用。在行政原则上规定了地方政府为其辖区户籍人口提供必需公共品的事权责任，同时也为户口登记条例的颁布和实施提供了合法性基础和事实性依据。

1958年以来，人口自由迁徙和流动受到严格管制，居民以户籍为依据，划分为身份、待遇与地位具有迥异差别的“农业户口”和“非农业户口”两大群体单元。地方政府提供公共物品也以户籍所在地为依据。同时，户籍制度又是基本固定的，有利于明晰政府责任，避免其推诿塞责。属地也就成为事实上的社会管理范围和行政管辖区域。这意味着，属地化管理得以存在的基础在于个体对于属地组织的高度依赖。譬如城市社会个体对于单位组织的高度依赖；农村社会个体对于人民公社的高度依赖。不仅如此，高度一体化与封闭化的户籍制度规则共同维系了属地的治理特权。

20世纪90年代以降，市场化改革大潮奔涌向前。城市进行了国有企业改革，大量工人离开单位进入社会，对于单位的依附随之解体；农村地区人民公社解体，农村剩余劳动力摆脱土地束缚，钟摆于城市与乡村之间，演绎了中国农民“半耕半工”生动叙事[13]。与之相应，个体与属地的整体结构关系从依附关系转变为契约关系，跨地流动日益频繁，属地管理弊端不断显现，如属地之间的恶性竞争、不同部门之间的相互推诿、不同层级的相互搪塞等。为了应对属地管理过程中出现的问题，在后期的实践中进行了大量的制度修补和完善。

首先，为了克服属地化管理的地方或者部门各自为政，相互扯皮和推诿，上级政府进行了条块结合的体制构造，即通过垂直管理弱化横向联结的割据势力[14]。但是，由于垂直管理来自上级部门授权，有着天然的权力优势，与地方政府的协调又成为难题，制约当地的治理事务。如此治理方式，有利于绩效考核和明晰责任。但是，许多公共事务的治理有着属地的溢出性，很难进行责任划分。在新冠肺炎疫情防控中，属地政府解释说没有公布疫情的权力，而是上报到卫健部门，这反映了纵横权力的纠缠和牵扯。在急速变化的疫情面前，横纵部门的信息传递以及决策所需时间，极易贻误宝贵的防控时机。

其次，因为纵向行政链条的规模长度，上级政府很难具体知晓属地真实情况，只能赋权当地政府，对当地政府进行结果考核。加之上下信息的不对称，上级政府的检查只能依靠结果来反映。为了保证地方权力始终处于受约束的正常轨道运转，上级部门时常会打破常规的权力运行秩序，进行专项检查，以此实现对属地事务的重新判断。一般而言，专项整治人格化色彩浓厚，客观上软化和弱化了正式制度规则，主观上为公共事务的治理设置了暗障。这可以解释为什么第一次专家小组到武汉市，并没有将疫情上升到足够的重视程度，很大程度上属地政府倾向性地传递了结果信息，规避了对于属地政府不利的细节。

第三，由于属地政府(部门)之间存在本质上的竞争关系，因此相近属地或者职责归属相邻的部门之间会考虑在有限时间内能够做出成绩的公共事务进行治理。主政领导更愿意将精力和资源投放到容易用数字化指标衡量的强激励治理事务之上。在新冠肺炎疫情暴发之后，抗疫战争从湖北武汉延伸到全国，尤其是湖北周边省份，相继出台了所谓的“硬核”措施，以邻为壑，切断交通，反映了属地化管理的竞争特征。

第四，尽管属地管理在明确责任、推动工作落实方面发挥着积极作用。但同时不能忽视的是对于上级治理负担的制度化转嫁。一些地方与部门以合理化的属地管理为官方解读，以属地之名“压担子”“甩包袱”，把分内工作、应担责任向下传导，将属地或部门层级范围之内的治理事务，通常是风险较大、难以出成绩的工作转嫁到基层，导致基层权力和义务失衡，不堪重负，与落实工作、提升治理的目标背道而驰。在新冠肺炎疫情防控过程中，最没有权力的基层社区承受了直面广大居民群众的最大责任，尽管党政机关的许多干部在疫情期间下沉社区一定程度上缓解了社区压力，但是社区的艰辛和付出有目共睹，值得尊重。

属地管理是按照行政隶属关系和属地原则进行人为切割和分解而非按照治理对象的外溢范围进行划分的治理规则，加之结果导向和人格化问责，虽然方便上级政府和部门问责和绩效考核，但对于地方和基层而言，容易出现责任、权力和能力的不对等与脱节，造成公共事务的治理真空。新冠肺炎疫情从公共卫生事件迅速演变为一场系统性的社会危机，一个不容回避的问题是：为什么在2003年非典之后得到完善的卫生应急制度又一次全线溃败？在此次新冠肺炎疫情防控过程中，以属地管理为主的应急管理体制显得捉襟见肘，超级流动性又反过来使得这一干预导致巨大的社会波动。也就是说，能不能控制疫情并最终战胜疫情，在很大程度上取决于政府治理能力。实际上，政府不仅是利益行动主体，也是各种政府间关系的节点，政府的行为受到各种关系制约[11]。按照“事件- 过程”分析策略，本文将回溯新冠肺炎疫情在武汉暴发的早期阶段，讨论疫情发生时属地政府的处置机制，分别是面向社会的维稳目标，面向上级的避责逻辑，面向基层的转嫁倾向是如何发生的。

二、属地管理约束与新冠肺炎疫情防控

将2020年“新冠”与2003年的“非典”置于历史大背景下进行比较，可以在一定程度上认为，因为“非典”的教训而建立起来的公共卫生事件直报系统在这次疫情中并没有发生应有的作用。

(一)维稳与公众预警之间的矛盾

根据中国疾病预防与控制中心、武汉市疾病预防控制中心等机构发表在《新英格兰医学杂志》的论文《新型冠状病毒感染的肺炎在中国武汉早期传播动力学》，该文提到早在2019年12月中旬即已出现了人传人现象。但是，在发现第一例疑似病例之后，地方政府和卫生健康部门迟迟未对社会公众发出警示，尤其是其感染性如何、严重性程度等关键性信息均被隐去。信息的模糊性造成了事件早期公众对疫情的忽视。2019年12月31日，武汉卫健委发出目前的不知名肺炎“可防可控，未见明显人传人”的通报，官方态度直接导致了社会公众对于疫情警惕性的下降，甚至在外地传言武汉疫情比较严重之时，武汉市民依旧在按部就班地工作生活，并不时在朋友圈和微博等自媒体自我调侃，“全世界都知道武汉疫情很严重，只有武汉人自己不知道。”其时的武汉正沉浸在跨年的喜庆氛围之中，大街上随处涌动的人潮似乎证明疫情离这座千万人口级的大城市非常遥远。

2020年1月1日，武汉市公安局中南路派出所对8位发布疫情消息人员以“造谣”为名进行训诫谈话。1月5日，武汉市卫健委发布通报称，确认符合不明原因的病毒性肺炎诊断患者59例，但未发现人传人证据，未发现医务人员感染(2)参见人民网报道.武汉卫健委通报：截至1月5日共报告不明原因肺炎59例，已排除SARS等病原.https://tech.sina.com.cn/roll/2020-01-05/doc-iihnzhha0517491.shtml。。1月6日，武汉市人大、政协“两会”开幕。1月11日到17日湖北省人大、政协“两会”召开。期间，武汉市卫健委的通报始终表示无新增新型冠状肺炎病毒病例(3)在1月16日通报中，将之前的“未发现医务人员感染，未发现明确的人传人证据”修改为“尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低。”。然而，后续的回溯性文章已经揭示在1月1—11日期间，有7名医务人员被感染[15]。但是，武汉市卫健委在2020年1月10日却向公众报告“未发现人传人”的证据。12日到17日，则表态为“无新增病例”(4)参见第一财经报道.武汉12天新增病例空窗期之谜.https://www.yicai.com/news/100481417.html?_b1580306971=b1580306971。。2020年1月20日晚的《新闻1+1》节目中，国家卫健委高级别专家组组长钟南山确认了人传人这一事实后，人们开始极度的焦虑和恐慌。

传染病防治应当秉持早发现、早诊断、早隔离、早治疗(简称“四早”)原则，是一个广为人知的社会事实。为什么没有第一时间向社会发布疫情真实情况，很大程度上是因为地方政府担心影响社会稳定，造成社会恐慌。其时正值武汉市、湖北省“两会”敏感时期，维护社会稳定营造社会和谐氛围是心照不宣的首要任务。直到中央层面接收到不同渠道的信息担心属地政府有所遮蔽，派出专家组进驻武汉。

在中国，地方党委和政府具有双重角色，承担着双重功能。一方面，作为中央的下级部门，地方党委和政府有责任帮助中央做好决策工作，了解民众疾苦，反映群众呼声。另一方面，自实行“放权让利、分灶吃饭”的改革以后，地方利益日益凸显，地方党委和政府作为地方利益的代表者有责任组织与协调地方经济发展，他们更有愿望向中央表达地方的利益要求[16]。如上所述，因为纵向行政链条的规模长度，上级部门时常会打破层级限制进行专项检查，对属地内部事务进行重新判断。事实上，也正是代表更高层级权力授权的专家组到来，做出“人传人”判断，才使新冠肺炎疫情的防控进入新阶段。2020年1月20日，国家卫健委高级别专家组第二次抵达武汉，“人传人”的病毒特性被钟南山院士确认后，才真正拉响了警钟。与之形成鲜明对比的是，以传谣为名被训诫的李文亮医生引发了后面的汹涌舆情，在与政府维稳目标相冲突时，民众的话语权的界线在哪？一定程度上反映了公众对真相的渴望和知情的迫切。在此次疫情暴发初期，公众知情权和话语权受到较大限制。医护人员因维稳需要被要求保持缄默，公众了解疫情情况的官方渠道，在经历了“不会人传人”到“确认肯定会人传人”再到“网爆就诊困难远难于实报情况”后，政府公信力不断贬损、持续下降，跌入“塔西佗陷阱”(5)塔西佗陷阱来自古罗马时代历史学家塔西佗。后被中国学者指称部门或组织失去公信力时，无论是说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事，类似中国“狼来了”的故事寓意。。

对瘟疫的恐惧、恐慌、疑心和污名，是疫情期间普遍的“社会- 心理”表现。这源自于人类对未知危险的天然恐惧[17]。但是，正如《大流感》中得到的教训一样，“无论真相有多么恐怖，领导者都必须将其公诸于众。只有这样，人们才能打破恐怖。”无数事实已经证明，在全媒体的网络时代，任何企图隐瞒突发公共事件信息的做法都是不明智而且是危险的，最终都可能会演化成谣言，并在某种程度上增加社会风险。在此背景下，尤其需要政府强有力的组织、协调，尽快将前期疫情暴发时的无序和恐慌进行疏导和控制。事实上，前期疫情暴发的猝不及防使人们在心理上受到冲击，疫情早期防控的慌乱则更是雪上加霜。因为前期的信息公开不透明，以及处理疫情时出现的各种混乱、无章法，人们对于属地政府及主政官员产生了严重的不信任，加上恐慌心理的蔓延，很多普通感冒患者担心自己染上新冠肺炎病毒，一时间大量疑似病例涌向医院，产生医疗资源挤兑的同时，暴露和感染的风险持续增加。

比较两组满意程度；妊娠期糖尿病疾病知识的掌握水平、妊娠期糖尿病血糖达标时间；护理前后PBS以及FBS两项血糖指标；产妇并发症以及新生儿并发症的发生率。

(二)条块分割与慢半拍的早期应对

疫情暴发初期的武汉缺乏科学管控风险的意识，应对疫情需要专家和专业人士的介入，这些基础性知识甚至是常识被搁置一旁。前期发出警示的医生后来被称为“吹哨者”，可以确定的是，这一严重警示在当时并没有受到当政者重视。1月19日，新闻报道武汉百步亭社区在小年夜举行有4万多个家庭参加的“万家宴”(6)参见中国新闻网报道.武汉社区办万家宴 4万户家庭共叙邻里情.http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-01-21/doc-iihnzhha3902341.shtml。。在1月20日明确发出“人传人”的警告之后，1月21日，湖北省领导还参加了一场欢庆春节的大型团拜文艺演出，丝毫没有疫情暴发前应有的警惕(7)参见全球财经新闻报道.1月21日，2020年湖北省春节团拜会文艺演出在洪山礼堂圆满举办.https://3g.163.com/exclusive/article/F3JLGIII0525DVBA.html?from=history-back-list。。作为疫情中心的武汉在1月22日才开始启动突发公共事件二级应急响应，一级响应则更是晚于浙江、广东和湖南(8)这三个省份在23日已经将风险级别提升至最高级别一级，湖北在24日才调高风险级别。。1月23日凌晨2点离汉所有交通通道关闭，但有消息称，封城前有近500万人口从武汉离开。26日武汉封闭市内交通，“外防输出，内防扩散”的原则才真正得以落实。然而由于前期应急反应迟缓积压病例迅速增加，有限的定点医院和床位难以满足需求。另一方面，由于早期确诊方案条件苛刻，核酸试剂检测数量非常有限，大量疑似病例因未能确诊及时入院导致交叉感染严重。疫情防控的迟缓未能将潜在风险扼杀在摇篮之中，早期防控思路错置又付出了极大的代价，这种只擦地板不关水龙头、对于疑似患者的忽视性管理，造成了多重问题：其一，患者得不到及时诊断，无法及早治疗阻断病程，有的病人甚至去世的时候都未能确诊。无法确诊就不能入院接受治疗，这导致轻症患者得不到合适治疗快速发展成重症、危重症，显著提高了致死率；其二，由于大部分疑似病人无法入院隔离，只能在家等待床位，家庭性传染和社区性传染等聚集性传播持续，形成规模更为可怕的新增病例；其三，疑似病人发展到重症、危重症后，会出现呼吸衰竭等无法自抑的症状，必须到医院进行医学处置，不得不来回于居住地和多家医院排队挂号、输液以及等待核酸试剂盒检测入院，导致更多交叉感染(9)参见财新网报道.武汉长镜头：从居家隔离到“全面清零”.http://www.yidianzixun.com/article/0OdXTWtO。。

复盘当时的疫情现实，倘若早在第一例新冠病毒感染肺炎确诊之后，立即向全国其他地区发出疫情警告，武汉市进行高级别防控，那么有充分证据显示疫情不会恶化到之后这种情况。因此，当新冠肺炎病人被发现后，政府有关部门对该事件做出应急反应和处理的时间十分紧迫，必须遵循生命优先和预警原则，不能有任何迟延。一旦风险大量存在并开始大范围扩散时，无论事后采取多么严厉的风险管理措施，也只能是亡羊补牢。

事实上，对于烈性传染性疾病而言，怎么强调其信息公开透明都不过分，因为越早公开，人们越早防范，被感染的机率便越小。在武汉应对新冠肺炎疫情的早期，可以明显感觉到属地化管理在应对以流动性为主要特征的疫情蔓延时的慌乱和迟钝。一方面出于属地政绩考虑，希望能够将此事在内部消化，尽快恢复到正常生活状态，或者以掩盖方式使突发事件尽量不引发较大规模的社会反响；另一方面，在疫情发生之后属地横向政府与纵向卫生部门的协调效率很低，没能抓住极短的阻止病毒蔓延时的黄金时间，而使疫情向外扩散出去。从新冠肺炎疫情首例患者发病到极短时间完成基因测序、甄别出病原体，速度不可谓不快，这意味着“非典”之后中国的医学技术水平取得了长足的进步。但是，正是因为顾及其他方面的因素，对疫情的披露不及时、不充分，将技术进步所争取而来的宝贵时间消耗殆尽从而痛失好局。

造成疫情应对的被动局面，原因是深刻且复杂的，涉及到社会治理现代化，尤其是应急治理体系和治理能力的现代化。如首都医科大学教授崔小波在媒体采访中所言，“似乎行政层级把信息隔离了，中央派出的工作组、专家组也了解不到真实情况，不管是医务人员还是政府官员，都没有说出真实情况，这就形成了一种系统偏差”(10)参见凤凰网报道.边缘化困境难解：中国疾控体系如何履行“吹哨权”.http://finance.ifeng.com/c/7vJHVwfupId。。这与疾控中心在政府组织体制中的结构位置有关，更为深刻的结构性根源在于中国地方政府独具特点的“条块分割”治理结构。在任何一级政府中既有“条条部门”又有“块块部门”，两者相互交织构成矩阵式纵横组织结构。条块结合使得地方政府及其职能部门处于一种复杂和微妙的权力关系之中。以疾病控制中心在政府组织体制中的结构位置为例，其需要同时面对同级地方政府的领导和上级条条部门的指导。所谓领导关系是强调行政隶属和人事控制，指导关系则是业务安排、监督和指导。也就是说，上级疾控中心对于下级疾控中心没有行政领导关系，而只是业务指导关系。疾控中心需要对同级地方政府汇报工作，而没有权力独自发布信息。如此纵横交错的条块结构带来上层领导的超负荷和政府部门间的相互扯皮和推诿、信息失真或扭曲、官员专断等问题[18]。

图1 疾控中心在政府组织体制中的结构位置

此外，还与地方政府的施政理念密切相关，但这些都无可辩驳地最终以属地政府的公信力和执政水平呈现在社会公众面前。按武汉市长在接受新闻媒体采访时作出的解释，有疫情上报规定，按当时来看，还没有达到“有关标准”，所以，从“讲政治”的角度，依然可以等一等，看一看，观察一段时间再说；但是，等到疫情扩大并且不可收拾以后，又“非常自责”(11)参见中国讯息网报道.应对疫情与中国地方政府治理能力.http://chinaxunxi.com/yd/10231.html。。事实上，在后期的疫情防控过程中，国务院在网络征集疫情瞒报线索，也是希望能够掌握地方的实际情况。

属地政府面对跨域危机时，往往政治站位不高，大局意识不强，缺乏整体性治理的战略和全局观念，过于强调地方利益而犯本位主义的错误。在属地管理的责任压力下，行政体制分割和区域壁垒，加剧地方间的利益竞争和矛盾冲突，带来疫情治理的协同困境[19]。同时，中央疫情防控指挥部的成立以及高级别领导在一线的指导，释放了一个强烈的政治信号，只有打破属地的资源、人力等限制，举全国之力，动员全社会，形成“全政府- 全社会”模式，发动群众，依靠群众，全国一盘棋，联防联控才可能打赢这场疫情阻击战。

(三)权责失衡与不堪重负的社区

“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道”。2020年1月23日武汉封城，公共交通停止运行，1月26日，市内交通禁行，居民被强制在家隔离，突如其来的封城给这座千万级人口城市的内部管理带来巨大挑战，社区作为直面民众的基层组织，应对的事务极其繁琐和庞杂。从医学管理来看，新冠肺炎疫情的控制分为确诊病人、疑似病人、发热病人和密切接触者四类。其中疑似病人对疫情发展最为关键，但也是真实情况最为模糊的一个群体。按照诊疗方案，无论是疑似病例还是确诊病例，应该在具备有效隔离条件和防护条件的定点医疗机构进行隔离治疗，且疑似病人应该单人单间隔离治疗。但随着确诊病例和疑似病例数量呈爆发增长，武汉当地的医疗资源十分匮乏，应对艰难。大量的疑似病例积压在社区，无法确诊不能入院治疗，社区超负荷运转成为疫情防控期间的常态。也就是说，疫情防控最严峻的任务转嫁到了资源和人力最薄弱的基层社区。上级对于社区没有提供实质性的帮助，社区本身没有医疗资源，没有处置权力。很多社区人员在缺乏专业知识、防疫物资的情况下，不得不以命相搏。从疫情的暴发到利用方舱医院进行集中隔离再到“应收尽收、不漏一人”，基层社区承担着疫情防控最沉重的压力，也暴露出最复杂的问题。

由于“职责同构”的原因，上级政府与下级政府之间的分工很少，基层政府分担了绝大多数的行政、经济和社会管理事务的具体执行[20]。在疫情管控高度行政化的防疫期间，基层政府又将防控任务转嫁到行政化色彩浓厚的社区。于是，社区在“四类人员”集中收治和隔离中被顶到了抗疫的第一线，社区工作人员主要从事两项工作(13)参见武汉新型肺炎防控指挥部通告(第7号)，2020年1月24日，湖北省人民政府网站。。

第一，全员排查发热病人。由全市各社区负责，全面排查所服务辖区发热病人(含已就医和未就医市民)，并送社区医疗中心对疫情进行筛选、分类。对于需要到发热门诊的病人，各区统一安排车辆送达指定发热门诊就诊，指定发热门诊不得以任何理由拒收病人；对于不需要到发热门诊就诊的病人，由各社区落实在家隔离观察，社区负责做好市民居家观察服务工作。

第二，分类安排发热病人。已确定或高度疑似的新型冠状病毒感染的肺炎病人，由市卫健委负责，安排车辆送至指定治疗点治疗；疑似的发热病人，留在发热门诊留滞观察；发热情况较轻、还不能确定为疑似的病人，由各区负责接回指定地点隔离观察；确定不是新型冠状病毒感染的肺炎病人，由各区负责送回家中居家观察。

随着2月3日晚，方舱医院的开始建设，一床难求的困境开始逐步缓解。社区的重点工作从排查转变为将小区病人和疑似病人转移到指定的隔离点，因为有时间限制，必须要在截止时间内完成任务。很多社区为了完成任务，一股脑地将确诊、疑似、重症、轻症病例都拉到隔离点，但因为组织混乱、对接阻滞，很多病人到了之后，或者因隔离点已满无法进入，或者进入隔离点没有医护人员治疗，没有基本的生活设施等。

除了上述规定工作之外，社区还负责封闭小区居民日常生活资料的运输供给，许多社区工作者、志愿者每天为居家隔离的居民送去生活必需品，随访健康状况，为居民提供引导就医、转诊、咨询等服务。他们的无私奉献，是疫情防控中的动人风景，不断筑牢着疫情防控的“社区防线”。但是，同时也必须承认疫情大考也凸显了基层治理能力的不足，权责失衡被进一步放大。一边是在疫情漩涡中苦苦挣扎而迟迟得不到救治的病人，一边是陷入困局无援没有实质权力只能等待上级命令的基层社区。

一方面，上级政策不断变更，口径不一，让基层社区无所适从，疲于应付。在没有任何防护物资和防疫知识的前提下，要求社区工作人员上门逐户排查体温；在方舱医院尚未完全建成的情况下，要求社区转移病患等。武汉市新冠肺炎防控指挥部1月24日发布的第七号通告，要求各社区分类安排发热病人，已经确定或高度疑似的新型冠状肺炎病人，由市卫健委负责，安排车辆送至指点治疗点治疗。但在1月24日武汉市落实分级分类筛查工作视频调度会中又要求，各区立即确定隔离观察地点和运送病人专门车辆。这个“专门车辆”究竟是由市卫健委安排还是各区确定，并没有统一说法。

另一方面，形式主义沉疴被放大。口号喊得很响，但是许多社区干部轮番转发各级各种指挥部消息，实际工作中出现了不少的形式主义。中央指导组3月5日在武汉市青山区翠园社区开元公馆小区考察时，有居民隔窗高呼“假的”，反映社区物业假装让志愿者送菜送肉给业主，实际工作不到位的情况(14)参见中新网报道.武汉居民高呼“假的”向中央指导组举报物业.http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20200307/u7ai9140774.html。。还有，在疫情防控期间不同部门要求基层社区填写患者信息表格，登记发热人员名单向街道汇报，第二天更新再向街道汇报，周而复始，甚至一天填写几遍而且不同部门又有不一样的填写格式和填写要求，耗费了大量的防控力量。

三、结论与讨论

属地管理在公共治理方面发挥了重大作用，可以最大可能激发属地政府的积极性和能动性。属地行政边界与辖区边界重合，避免了责任不清和相互推诿等容易在官僚体制内滋生的问题。并且，遇到紧急情况和重大问题，中央还可以通过层级关系把任务和责任迅速落实到最基层，形成了“压力型体制”[21]。而一旦出现问题也可以贯彻“谁主管，谁负责”的宗旨，追究主管领导的责任。例如，在新冠肺炎疫情愈演愈烈之际，2020年2月13日，湖北省委书记和武汉市委书记双双换人，强烈显示出中央对于属地政府处置能力的质疑和不满。但是，其代价也是非常大的，迟滞了社会发展，损耗了社会链接，磨损了社会信任。随着信息技术的进步和网络社会的来临，个体的流动轨迹完全可以通过数据的刻画进行准确勾勒，而不再需要在狭小时空范围内对个体行动自由的控制。

当下，社会流动已经成为最为频繁的互动方式，任何试图阻止流动来消灭病毒的方法都是不可持续的，何况属地管理在预防大规模传染性疾病上本身有着难以克服的制度弊端。在这种背景下，急需要转变观念，重新认识人与病毒的关系，不能一味指望科技的进步彻底消灭病毒，更应该重新思考社会交往模式和重构社会心态，做好与病毒长期共存的心理建设。实际上，一部瘟疫的历史就是人与微生物寻求平衡以及平衡不断被打破再寻求平衡的历史[22]。就像《鼠疫》一书结尾部分写到的一样“翻阅医书，便可知道，鼠疫杆菌不会灭绝，也许会等到那么一天，鼠疫再次唤醒鼠群，给人带去灾难和教训”[23]。

就此次新冠肺炎疫情而言，面对高度不确定性、高传染性的病毒和空前普遍与频繁的、超级流动性的中国社会，全面停止流动进而阻断一切有可能的传播途径成为近乎唯一的选择[24]。然而，流动和交流是社会发展的主流和常态，如果不能尽快恢复经济社会秩序，由此带来的危害可能甚至超过疫情本身。如习近平总书记所言，“新型冠状病毒肺炎疫情防控是对我国治理体系和能力的一次大考”。因此，“一个国家的治理体系能否将非常时期的非常治理纳入常规化体制中，是否具有应对非常时期问题的能力，从一个侧面反映了其国家治理体系的优劣和治理能力的高低”[25]。如何尽快建立起符合高度流动性的社会治理体系，将国家政府层面的高效控制与源于社会组织以及民间自治层面的社会自组织统一起来，国家层面的治理文明如何转化为社会层面的治理，成为后疫情时代的主要议题和新时代社会治理的重要任务。

这次疫灾中，湖北及武汉迟迟不能从常规的治理模式转向疫灾社会的非常规模式，实际上同其常规性治理文明的严重滞后有很大关系，部分官员的慵懒、社会组织与公共卫生系统的失职、医疗防护物资供给及分配方面不及时不合理等问题，不一而足。“封城”是理性且必要的，但“封城”之后相关资源支撑及其医疗系统迟迟难以做到对病例患者的应收尽收，是武汉的疫情没有得到及时控制并导致局面被动的关键。在疫情灾害的应激反应方面，不同地域的治理水平高下立判，如江浙地区的治理效果明显相对较高。

新冠肺炎疫情不仅使个体生命陨落和普通家庭摧毁，更进而引发次生灾害对社会肌体的侵蚀。比如对制度设置的信任贬损、疫中群体污名化、心里恐慌的蔓延、社交恐惧的持续、失业等问题的增多。因此，后疫情时代的治理，不能仅仅关注罹患疫病问题，单从风险的防控和抑制考虑，同时需要促进社会的治理韧性，强化社会整合，这也要求从社会关系、社会链接的角度进行研究。就此而言，属地管理是相对地域社会或者低流动社会而言的，强调整齐划一、标准化、规模化。而从乡村社会向城市社会的转型过程，必然伴随着从地域社会向流动社会的转型，这一转变构成了当下国家治理能力的结构性挑战。换言之，之前的国家治理体系都是或者绝大部分是针对低流动社会而设计和运转的，而新冠肺炎疫情恰似一面镜子，折射出国家治理能力应对流动社会的治理经验的不足和应对手段的缺乏。

值得注意的是，在这次举国抗疫的过程中，专家组、国家领导小组和大数据为打破属地化管理弊端提供了组织基础与技术力量。专家组的到来明确了“人传人”的结论，为抗疫拉响了警报。国家领导小组的到来最大限度地整合了全国的力量，纾解了疫中困厄的武汉。大数据的实时流动数据监测，“健康码”等软件的推行为全国追踪流动人口踪迹提供可能。但是，同时也应该注意到，从武汉回乡人员的身份信息、家庭住址等隐私信息在微信群等网络空间肆意传播，当事人不堪其扰；市场力量没有被规制，有的甚至趁火打劫，哄抬口罩价格，回收戴过的口罩等行为屡禁不止；红十字会等组织丑态百出，社会力量没有被有效动员；尽管举国体制优势尽显，但是行政链条过长，反映迟缓；以邻为壑，对湖北、武汉的污名化和歧视还在继续，狭隘的地方保护主义盛行；越过法律界限私闯家庭进行暴力执法时有发生等，这些现象也必须引起相当的重视。

2020年这场突如其来的新冠肺炎疫情是整个国家，乃至全球的一个巨大考验，在这场没有硝烟的战役面前，不仅看到了集中力量办大事的国家制度优势，同时也暴露出了许多社会问题，包括消除阻碍及时开展早期预期和快速应对、短时间内大幅扩容隔离和救治能力、优化医疗机构一线医务人员防护、加强关键优先的科研领域协同合作、促进与国际社会共享关键数据等(15)参见中国-世界卫生组织新型冠状病毒肺炎(COVID-19)联合考察报告。。如何化危为机，不仅考验治理智慧，也事关人类未来。身处疫情中心的笔者深感疫情防控的艰辛与不易，向所有在疫情防控过程中做出贡献、做出努力的人员致以最崇高的感谢、敬意和礼赞！