新冠肺炎疫情下我国重要农产品应急保供体系实践与反思

普蓂喆 吴 磊 郑风田

突发公共卫生事件爆发时，除了对事件本身进行快速隔离与控制外，确保重要农产品稳定有效供给是安稳民心、保持社会平稳有序、打赢危机阻击战的重要基础。2020年初新冠肺炎疫情在我国迅速传播，是新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。此次疫情严重影响人民生命安全和社会正常秩序，不仅“是对国家治理体系和治理能力的一次大考”，更是对我国重要农产品应急保供体系的一次大考。

我国历来重视重要农产品生产稳定、供给有效，出台了一系列稳产保供措施。但在不同应对情境下，重要农产品的范围、保供优先序等细节存在一定差异。过去政府相关政策报告中的“重要农产品”主要包括粮、棉、油、糖、天然橡胶等大宗农产品。2020年以来，中央一号文件、政府工作报告中关于“重要农产品”的表述纳入了生猪、畜禽等“菜篮子”产品，并强调要“压实‘米袋子’省长负责制和‘菜篮子’市长负责制”。新冠肺炎疫情期间，中共中央政治局常务委员会于2月3日召开的关于研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作会议中指出，要“确保蔬菜、肉蛋奶、粮食等居民生活必需品供应，落实‘菜篮子’市长负责制”。2月25日习近平对全国春季农业生产工作作出重要指示，强调“越是面对风险挑战，越要稳住农业，越要确保粮食和重要副食品安全。除了粮油产品以外，抓好蔬菜、畜禽等生产……”。可见，“重要农产品”逐渐从大宗产品扩大到部分“菜篮子”产品。尤其在突发公共卫生事件中，首先要确保城乡居民基本的食物消费，“重要农产品”的范畴进一步聚焦到粮油和重要副食品。由此将本文关注的重要农产品分为粮油、畜禽产品(肉奶蛋等)、蔬果三类，相关论述也将围绕这三类产品展开。

从疫情期间的表现来看，三类农产品市场总体平稳、市场供应比较充足，有效稳定了“三农”战略后院，为抗击疫情提供了强有力的支撑。然而也不能忽视，局部地区出现的市场价格上涨、销售渠道不畅现象，影响抗疫期间的市场和社会稳定。更严峻的是，春耕备耕受阻、养殖户忍痛毁苗等问题也屡屡出现，可能威胁农业生产能力、农产品后市供应能力。这些问题暴露了当前保供体系在风险治理与应急管理上的短板(1)程国强. 筑牢保障重要农产品有效供给基础. 农村工作通讯. 2020-02-29.http:∥journal.crnews.net/ncgztxcs/2020/dsq1/djjd/131558_20200229112028.html。。分析当前保供体系存在的问题，完善公共卫生突发事件下的重要农产品应急保供体系，补足风险治理与应急管理短板，对全面提升重要农产品保供能力、提升国家治理能力和应对重大风险挑战有重要意义。

本研究聚焦重要农产品应急保供，梳理现行制度框架下重要农产品应急保供的法律法规，回顾此次疫情下农产品应急保供现状和存在的问题。从保供环节、对象、部门和疫情发生规模四个方面，分析重要农产品应急保供的复杂性。这些复杂性决定了重要农产品应急保供具有系统性，由此提出现行体系还需要全面谋划、系统设计。本文是对以往重要农产品保供、突发公共卫生事件等研究的补充和深化，以期为我国完善重要农产品保供体系、提升风险应对能力提供理论参考。

一、文献回顾

乌尔里希·贝克在《风险社会》中指出，人类“生活在文明的火山上”。外部环境在自然变化和社会转型的风险性和不确定性(2)吴海江.以科技支撑赋能公共危机治理. 人民论坛网. 2020-03-23. http:∥www.rmlt.com.cn/2020/0323/573601.Shtml。，不断威胁着人类生存和社会发展，也考验着国家化解急难险重的能力。在各类公共危机中，突发公共卫生事件具有突发性、紧迫性和严重危害性，发生区域、方式和人群均难以预测，扩散速度快、严重威胁公众健康，极易引发社会恐慌。

2003年SARS疫情以来，国内围绕突发公共卫生事件开展了大量研究，分析完善了相关的危机应对措施，但就如何在危机中确保重要农产品有效供给的探讨相对不足。公共危机的影响具有社会性[1]，一次公共卫生事件往往演变成为蔓延到经济、政治及社会各个方面的一场复合性危机[2]，将危机治理难度全面升级。政府在公共卫生事件的危机管理中扮演核心作用[3]，其危机治理能力决定应对突发公共事件的成效[4]。尽管较强的社会动员能力有助于对单项危机事件进行快速反应，但在面对复合型危机时，过去只能采取“人海战术”，应对效率较低[1]。从SARS疫情的应对策略可以看到，当时政府比较缺乏应对复合型危机的应急管理机制、实践训练和准备[3]。随着危机管理意识的提升、危机应对经验的积累，我国逐步完善公共危机治理体系，突发公共卫生事件应对体系也得到快速发展。目前针对各类突发事件的危机管理系统已基本建立，并在历次黑天鹅事件中得到实践检验。公共卫生事件方面，我国已经建立起在中央政府领导下强有力的全社会联防联控机制、建立在举国体制上的资金保障和资源调配体系(3)陈秉正.大规模传染病的风险特征和应对策略. 澎湃网·清华经管说.2020-03-22. https:∥www.thepaper.cn/newsDetail_forward_6603058。。尽管现有政府文件和学术研究已经明确，危机治理中要确保居民生活必需品供应(4)马吉芬. 在战“疫”中提升国家治理能力坚决打赢疫情防控阻击战. 人民网-理论频道. 2020-02-27. http:∥theory.people.com.cn/n1/2020/0227/c40531-31606499.html。，但鲜有开展系统研究。一些学者意识到农业农村在危机治理中的特殊地位[5]，但也主要从农村社会冲突、基层治理等角度开展研究[5-8]，关注农村社区、乡土文化特殊性给危机治理带来的特殊要求。

国内一些学者分品种研究了应急供应措施，但除粮食受较多关注以外，其他副农产品的研究多伴随突发事件爆发而零星出现，系统性研究较少。由于粮食的战略极端重要性，无论从政策设计还是学术研究都对危机情况下粮食保供有大量关注[18-21]。李凤廷等强调要重视突发事件对物流网络的影响，认为在粮食储备数量充足的情势下，突发事件下粮食安全的本质是物流问题。另外，需要规范粮食应急供应的知识及经验存储，为粮食应急响应提供决策支持[22]。畜禽、蔬果等鲜活农产品有特殊性，其供应链面临的突发事件也更多、更复杂，但突发事件下供应链协调问题的研究还在起步阶段[23]。2003年SARS疫情期间，局部地区出现了农产品抢购行为，但过去的研究大多从农业农村发展[9]、农村社会保障[10]等角度分析疫情影响，很少探讨疫情中的农产品保供问题。近年来畜禽重大疫情也频繁发生，已有研究也主要是分析疫情影响下的市场动态[11-13,24]、对农民收入的影响[14-15]、基层政府应对逻辑[16]、疫情后种养殖恢复[16]等，尚未上升到全国层面农产品保供的角度加以分析。

总的来看，针对突发公共卫生事件的研究比较丰富，为完善危机应对体系提供了坚实的理论基础。此次新冠肺炎疫情中，我国医疗卫生体系快速响应、迅速动员、有效应对，也充分体现了这一方面的实践经验和学术研究非常扎实。但不应忽视，重要农产品作为维持基本生活、维护社会平稳的基本要素，在突发事件应对中发挥关键支撑作用[25]。尤其随着疫情持续蔓延，有关食物供应、粮食和食物安全的问题已经引发全社会、乃至全球关切。遗憾的是，无论是过去的应对经验，还是已有研究成果，都很难提供直接、有价值的参考。在此次疫情中，总结重要农产品保供存在的问题，分析问题形成原因，具有重要的理论价值和实践意义。

二、重要农产品应急保供法律法规：制度架构与潜在漏洞

通过梳理应急管理相关的法律法规体系发现，我国现行制度体系下没有针对重要农产品应急保供的统一部署，而是分为三个部分：中央颁布的突发事件应急类法律法规，粮食部门的粮食应急保供法律法规，商务部门的生活必需品应急保供办法(见表1)。在具体执行层面，主要由粮食、商务两大部门分别负责。

(一)中央层面的突发事件应急类法律法规

起总领作用的是中央颁布的突发事件应急类法律法规，此类法规关注突发事件本身，核心内容在化解突发事件的直接冲击。这类法律法规较少直接提及重要农产品保供，主要将其作为突发事件应对的外部大环境进行维护。

1997年通过的《中华人民共和国价格法》提出“政府可以建立重要商品储备制度……调控价格，稳定市场”。2006年国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件，预案指出“要做好受灾群众的基本生活保障工作，确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿……”，“确保应急所需物资和生活用品的及时供应”。2007年的《中华人民共和国突发事件应对法》是新中国第一部应对各类突发事件的综合性法律。其中，第四十九条明确公共危机事件发生后，政府要“保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应”。2017年《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》将应急体系建设纳入国家发展规划，其中提及要完善应急物资保障体系、提高紧急运输保障能力。

(二)粮食部门的粮食应急保障法规

我国历来重视粮食安全，粮食应急保供是粮食安全保障体系的重要组成部分。粮食应急保障的制度建设时间早，制度配套完善，保供网络覆盖面广。而且经历过洪水、地震等历次突发事件检验，经验非常丰富。

1999年粮食流通体制改革后，政府加强了对中央储备粮的集中统一管理。2003年颁布《中央

表1 我国突发事件应急制度中与重要农产品保供相关的法律法规

储备粮管理条例》，后在2011、2016年两次修订。《条例》明确规定，中央储备粮“用于调节全国粮食供求总量，稳定粮食市场，以及应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况”，其中对储备粮计划、存储、动用、监督检查、法律责任等有详细阐述。随后为了维护粮食流通秩序，政府在2004年出台《粮食流通管理条例》，对“应对重大自然灾害或者其他突发事件等情况”做出了明确规定：第三十条指出“在重大自然灾害、重大疫情或者其他突发事件引起粮食市场供求异常波动时，国家实施粮食应急机制”；第三十一条明确“国家建立突发事件的粮食应急体系”；第三十二条说明全国、省、自治区、直辖市的粮食应急预案启动实施规定；第三十三条明确了粮食经营者在应急预案启动后的应急任务。2005年国务院发布《国家粮食应急预案》，围绕应急管理的预警监测、应急响应、应急保障、后期处置四个主要方面做出明确部署。

(三)商务部门的生活必需品应急保障法规

肉蛋奶、果蔬等其他农产品的应急保障主要在商务部门。生活必需品涵盖的产品较多，除本文关注的三类重要农产品外，还包括清洁用品、防护用品、方便食品等。但其应急保障办法的提出时间晚，制度架构比较单一。

2011年，商务部通过《生活必需品市场供应应急管理办法》。其中，第二十七条明确“市场异常波动发生后，地方各级商务主管部门，应当及时协调有关部门保证应急处置所需生活必需品的生产、运输”。尤其在“发生群体性疾病、动物疫情等易扩散公共卫生事件，要重点做好卫生清洁用品、防护用品、粮食、食用油、食盐、畜禽产品、方便食品等市场供应”。针对生活必需品中鲜活农产品滞销的市场异常波动状况，提出要及时发布市场信息，引导生产经营；组织开展形式多样的产销对接活动等措施。从《办法》内容上来看，主要还是集中于制度建设和应急处理的基本原则，不像粮食有配套细化的保障措施。

(四)重要农产品应急保供制度体系存在漏洞

通过梳理相关法律法规可以看到，目前突发事件下的重要农产品体系有一定的制度基础，尤其粮油保供的制度体系非常完善。但也存在以下三个方面的问题，给应急保供留下隐患。

第一，重要农产品保供在应急管理中的支撑地位不突出[25]，农产品在维护社会正常运转的基础性作用方面还缺乏足够的制度考量。这容易导致应急实践中，危机隔离手段简单“一刀切”，斩断重要农产品和农业生产资料供应链，影响城乡居民基本生活和正常的生产秩序。

第二，重要农产品保供的制度体系缺乏系统性，以分部门管理为主要特征，对重要副食品保供的设计比较薄弱。可以明显看到粮油主要是粮食部门负责，副食品则是商务部门，与生产密切相关的农业部门未在其列。而且缺乏部门间协作配合的制度架构，分部门、条块分割的管理结构不利于应对复合型危机的挑战。相比粮油的应急方案，畜禽、蔬果等重要副食品的应急管理只有原则性的处理方案，缺乏必要的细节，容易导致实际操作过程中缺乏主要抓手，不利于迅速进行危机反应。

第三，偏重产业链后端的消费保供，忽略了对生产环节、流通环节的保护。目前的制度设计中(尤其是副食品)，主要关注消费保供。如果疫情持续时间短，确实可以通过释放库存来满足市场需求。但如果时间拉长，产业链内库存耗尽，就会出现供应危机。尤其是重大公共卫生事件往往容易升级复合性危机[1]，影响范围广、持续时间长，随着危机持续，单单依靠现有库存无法维持供应，需要通过物流对接生产，形成持续供应通道，保证有效供应。这就需要在危机应对的不同进程阶段，充分考虑消费、流通和生产的相互制约和支持关系。

三、重要农产品应急保供体系实践：实施效果与突出问题

新冠肺炎疫情是对我国重要农产品应急保供体系的一次大考。疫情爆发后，局部地区出现短时抢购行为。随着应急保供迅速接档，市场供应逐渐恢复充足，居民对供给的预期趋于稳定和理性，抢购行为消失。在疫情防控最为严峻的2月，全国重要农产品交易数量显著下降，但粮油产品价格维持稳定，畜产品、果蔬价格在短期内上涨后稳定下降。但随着疫情时间拉长，疫情防控措施带来了一系列问题，暴露了应急保供体系的短板。

(一)新冠肺炎疫情下的重要农产品供应

1.交易数量迅速下降

1月20日疫情正式成为国家层面的公共卫生事件后，交通管制、需求抑制导致重要农产品交易数量明显下滑。春年前是粮食交易高峰期，1月22—24日粮食交易量连续同比骤减70%以上，折算为交易量减少约3 000万吨(见图1)。食用油交易量受疫情影响相对较小，1月25—26日间交易量相比去年同期下降15%左右(见图2)。受疫情和非洲猪瘟双重影响，畜禽交易量与去年同期相比低20%～45%(见图3)：其中，1月25日交易量仅为1 307.81万吨，比22日减少68.3%，比2019年同期下降71%；22号以后交易量略有恢复，但与去年同期相比仍减少50%～70%；2月9日交易量再次跌到谷底，仅为1 135.96万吨；此后交易量小幅稳定上涨，基本维持在2 000万吨左右，到2月底、3月中旬恢复到2 800万吨左右。蔬菜水果的交易量先大幅下降，随后呈波动恢复态势。在2月10日以前蔬菜水果交易量走势与2019年相反，蔬菜交易量从1月21日的9.88亿吨下降到27日的2.75亿吨，降幅达到72.2%(见图4)。水果交易量从1.82亿吨下降到28日的3 581.45万吨，降幅达80.4%(见图5)。

图1 粮食交易量变化：1月20日—3月14日 数据来源：全国农业农村应对新冠肺炎疫情数据服务平台，网址：http:∥snsj.agri.cn/market-operation。

图2 食用油交易量变化：1月20日—3月14日数据来源同图1。

图3 畜禽交易量变化：1月20日—3月14日 数据来源：全国农业农村应对新冠肺炎疫情数据服务平台，网址：http:∥snsj.agri.cn/market-operation。

图4 蔬菜交易量变化：1月20日—3月14日数据来源同图3。

图5 水果交易量变化：1月20日—3月14日数据来源同图3。

2.消费保供基础扎实

疫情期间，除了局部地区、个别产品供应出现暂时性短缺外，重要农产品供应可以满足城乡居民的基本生活需要。粮油供应充足，各省(自治区、直辖市)粮食库存多处于历史高位，应急保供体系运转高效。在粮食主销区，上海、广东的粮食库存量可维持消费6个月，浙江为4个月(114天)；在产销平衡区，云南、宁夏可供消费4.5个月，广西4个月，贵州仅地方储备粮就可维持近3个月(81天)。粮油应急加工企业、应急供应网点、应急储运企业、应急配送中心也陆续复工。2月6日山东省粮油应急加工企业复工率62%，10日四川恢复70%、云南91.8%，14日广东恢复96%，21日江苏复工70%、上海90%，23日左右陕西恢复70.8%、安徽70.38%(5)根据各省新冠肺炎疫情通报会内容、省级报刊内容整理。。截至3月7日，全国粮食应急加工企业共计5 388家，已开工4 264家，占比为79.1%(6)全国粮食和物资储备系统全力做好疫情防控粮油供应和应急救灾物资保障工作.国家粮食与物资储备局网站.2020-03-10. http:∥www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2020-03/10/content_249621.shtml。。畜禽产品和果蔬保供也有坚实基础。2019年禽肉产量增长12.3%，牛羊肉增长3.2%，禽蛋增长5.8%，牛奶增长4.1%。猪肉产量受非洲猪瘟影响减幅明显，为了满足市场消费，国家在1月至3月中旬组织投放中央储备猪肉10次，共计35万吨。全国冬春蔬菜在田面积8 400多万亩，产量约1.7亿吨，均比去年同期增加2%左右。作为疫情震中武汉，全省重点的调查大米、面条、食用油、禽肉、牛奶商业库存可以保障10～15天的供应，猪肉、鸡蛋可以保障5天左右的供应，蔬菜动态库存可以保障3天左右的供应，并在持续动态补货(7)国务院联防联控机制举行重要生活物资生产保供情况新闻发布会.国务院新闻办公室.2020-02-09. http:∥www.scio.gov.cn/xwfbh/gbwxwfbh/xwfbh/wsb/Document/1673055/1673055.htm。。

3.市场价格先涨后降

疫情发生后，由于供给端物流不畅和人工短缺、需求端囤购，部分农产品价格明显上涨。2月食品价格上涨影响CPI上涨约4.45个百分点。其中，猪肉价格环比上涨9.3%，蔬菜、鲜果和水产品价格环比分别上涨9.5%、4.8%和3.0%(8)统计局解读2020年2月份CPI和PPI数据.中国政府网.2020-03-10.http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-03/10/content_5489368.htm。。猪肉价格受非洲猪瘟影响维持高位运行，白条猪平均价格在48元/公斤左右。白条鸡价格从1月下旬的19元/公斤平稳下降至3月中旬的16元/公斤，活鸡价格在2月10日以前有明显波动，1月29日—2月5日之间连续三次达到40元/公斤的高峰，此后逐渐恢复到约30元/公斤(9)数据来源：全国农业农村应对新型冠状肺炎疫情数据服务平台，http:∥snsj.agri.cn/market-operation。。鸡蛋、牛肉、羊肉价格总体平稳。根据农产品批发200指数，蔬果价格涨幅和波动程度增加，蔬菜的涨幅和波动更明显。20日后，蔬菜价格均值为157.56、波动系数为0.040 3，分别比20日前平均价格提高16.2%、78.3%，分别在1月30日、2月17日达到两轮高峰。水果价格波动程度低于蔬菜、高于其他农产品(见图6、表2)。粮油价格高度稳定(见图6、表2)粮食价格指数波动的变异系数仅为0.002 6，食用油仅为0.006 7。随着疫情逐渐控制，3月的食品价格环比下降3.8%，影响CPI下降约0.90个百分点。其中，粮食价格持平，食用油下降0.1%，猪肉下降6.9%，鸡蛋下降5.1%，蔬菜下降12.2%，鲜果下降0.2%(10)国家统计局解读2020年3月份CPI和PPI数据，2020年4月10日，中国政府网，http:∥www.gov.cn/xinwen/2020-04/10/content_5500822.htm。。

图6 农产品批发价格200指数：1月1日—3月15日 数据来源：农业农村部日度农产品批发价格200指数，http:∥zdscxx.moa.gov.cn:8080/nyb/pc/frequency.jsp。

表2 主要农产品价格200指数波动特点：1月1日—3月15日

(二)疫情下重要农产品供应存在的问题

扎实的农业生产和供应基础在抗击疫情、稳定民心上发挥了重要作用。然而，也观察到部分农产品销售受阻、生产经营受阻、部门分割应对等问题。

1.产品销售受阻，影响农户生计和再生产能力

我国农产品生产已形成专业化的区域分工格局，以物流为基础形成遍布全国的农产品产销网络。疫情爆发期恰逢春节，正是各类农产品销售高峰期，也是南方优势农产品产业带的主要收获上市时节。然而由于疫情快速传播，截至1月29日全国31个省区市均启动突发公共卫生事件一级响应，交通管制和人员流动限制力度全面升级。物流运输持续受阻，加工企业和经纪人不活跃，主要农产品生产区域出现严重滞销。2020年前5周，白羽鸡的库存规模已超过安全库存的50%，处于高度预警状态。温氏等十大企业在1月的生猪出栏量同比减少56.73%，环比减少28.55%，小规模养殖企业和养殖户则面临“有猪无市”的局面(11)中国农科院新冠疫情影响咨询报告之肉类供需.全国农业农村应对新冠肺炎疫情数据服务平台. 2020-03-03.http:∥wz.snsj.agri.cn/nczy/zjfx/202003/t20200304_346924.html。。广西砂糖橘滞销总量在2月26日达140万吨，占预计产量的四分之一。海南超过三分之二的市县出现不同程度的滞销，春节后第一周全省冬季瓜菜出岛量仅3.99万吨，较上一周减少2.48万吨。云南、四川、湖北等生鲜农产品生产大省也都存在滞销卖难问题。春节前后是东北粮食销售高峰期，然而截至2月15日，黑龙江入统企业累计收购新粮821亿斤，占全省粮食总产量1 501亿斤的55%，同比减少121亿斤。其中，玉米累计收购330亿斤，仅占产量788亿斤的42%，同比减34亿斤(12)黑龙江举行新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作发布会(第二十场).国务院新闻办公室网站. 2020-02-19. http:∥www.scio.gov.cn/xwfbh/gssxwfbh/xwfbh/heilongjiang/Document/1673645/1673645.htm。。农产品尤其是生鲜类产品滞销，将会给生产者带来无法换回的损失。一旦缺乏足够的变现渠道，会直接减少农业经营收益、降低农民收入水平、影响小农户基本生计。由于缺乏足够收益，农民生产积极性下降，也难有足够资金购买下一季生产资料，将直接削弱农业再生产能力。

2.生产经营受阻，影响后期保供能力

疫情管控给畜禽养殖业造成的冲击非常大。各地采取了严格交通管制和人员流动管制，饲料企业停工，农村地区“封村封路”现象比较普遍，阻断了饲料、兽药等关键生产物资的生产、运输通道，导致畜禽口粮断供、病害防疫无法开展[26]。部分家禽养殖场资金断裂，毁禽苗现象突出，预计将导致禽肉供给减少约20%。在新冠疫情与非洲猪瘟叠加影响下，全国猪肉产量将减少约350～550万吨，降幅约为10%～12%，加剧猪肉供需失衡(13)中国农科院新冠疫情影响咨询报告之肉类供需.全国农业农村应对新冠肺炎疫情数据服务平台. 2020-03-03. http:∥wz.snsj.agri.cn/nczy/zjfx/202003/t20200304_346924.html。。种植业受到的影响也不容忽视，疫情最严峻的2月，华南和西南南部地区进入春耕期，华南等地早稻直播时间推迟大约10天。粮食主产区在年后进入备耕期，但疫情管控导致农资运输不畅、配送不及时，人员管控影响土地深翻进度。湖北、黑龙江、山东、河南等省高风险县市进村入户困难较大，肥料入户率相对偏低，全国平均为36%(14)春耕农资保供怎么样？请看大数据.农民日报(全国农业农村应对新冠肺炎疫情数据服务平台转载). 2020-03-04.http:∥snsj.agri.cn/article-detail?id=2c99dbe2-5dd2-11ea-a392-0242ac120002&route=agricultura-manage。。农业生产是自然再生产与经济再生产的结合，一旦破坏了农作物和动物自然生长周期，将会直接干扰农产品市场供应周期。禽类方面，由于无害化处理、种蛋转菜蛋销售和种禽提前淘汰等措施，将影响禽类产品供给1～2个生产周期[27]，大约需要4个月才能恢复。这将导致禽肉对猪肉的替代效应下降，可能加剧肉类供应紧张。我国粮食供求处于紧平衡，一旦粮食因生产延迟或管理不当而减产，将会导致未来供需关系紧张，不利于市场和社会稳定。

3.部门分割应对，影响应急保供效果

抗疫初期，相关隔离和管控措施简单“一刀切”，忽视了重要农产品对疫情应对的支撑作用，直到引发局部供应紧张才引起相关部门重视。此次疫情发展速度快，为了达到有效隔离病毒的目标，除医疗卫生等物资等重要应急物资外，其余商品流通、企业经营等均在短时间内暂停。如疫情能在短时间内缓解，则不会对农产品生产经营造成较大影响。但此次疫情持续时间长、范围广，成为影响全社会的系统性风险，此时再延续抗疫初期简单“一刀切”的管控措施，显然会带来严重后果。最直接的体现是居民食物供应不足，局部地区出现商品“空架”现象，加剧消费恐慌。此时，有关部门才把粮油、蔬菜、肉蛋奶等农产品纳入疫情防控期间生活必须品保障范围[25]。然而在具体应对措施上，各部门分别出台措施，缺乏统一指挥。1月底到3月中下旬，国家相关部委相继发布有关重要农产品稳产保供的紧急通知16条(见表3)，其中8条与农业农村部相关、6条与商务部相关。从通知内容上来看，两大部门的应对分工基本按照制度体系中的职能划分进行，但能明显看出在维护产销秩序上存在重叠。只有在春耕生产工作部署上，才从更高层面进行了统一指挥和协调。在面对农产品滞销问题时，商务部门和农业部门均在安排产销对接活动，呈现明显的碎片化应对特征。由此导致此次应对仓促、零散，对畜禽、蔬果等产业的冲击不可忽视。另外要注意到，此次农业农村部门在保持重要农产品生产能力、重要农资运输、产销对接方面持续发挥了重要作用。但从第二部分的制度架构里可以看出，现行制度体系中几乎没有对农业农村部门的安排，再次突出了现行制度体系存在的缺漏。

表3 新冠疫情爆发后相关部委发布的关于应对疫情稳产保供的临时通知

四、重要农产品应急保供体系反思：应急缺乏系统性考量

此次新冠肺炎疫情中，重要农产品应急保供体系表现出一些不适应之处。突出表现为当疫情上升为复合性危机后，重要副食品应急保供体系接档不够快，短期的危机隔离措施破坏农产品供应链，政府应对措施条块分割、缺乏系统性。这与现行制度体系存在的漏洞密切相关。重要农产品应急保供具有多环节、多对象、多部门、大规模等特征，保供系统的复杂性，决定了重要农产品应急保供设计上需要有系统性考量。

(一)多环节：需覆盖生产、加工、流通、销售全链条

农产品保供覆盖从田间到餐桌的全产业链条，具有多环节特征。疫情防控初期，一味强调风险隔离、交通管制，忽略了农产品应急流通，导致产销无法有效对接。随着疫情持续，食品加工主体大量停工，常规农业生产经营难以开展，加工环节和生产环节的问题凸显，直接威胁后市保供能力。不同环节采取的管理措施不同，措施启动条件和启动时间存在差异，增加了多环节管理的难度。在重大公共卫生事件爆发初期，需要及时切断物流网络，以便控制传染源流出渠道，所以首先冲击物流。在有限流通空间下，农产品流通存在潜在传播风险，易遭到严格管控。加工管理和生产管理多在疫情持续较长时间、农产品现货库存降低后才逐步启动。加工管理多为室内空间管理，对人口密度、通风设施、消毒设备有较高要求。生产管理因生产对象差异而不同，共性问题是生产资料、种子种苗供应。差异性问题是种植业生产关键在不误农时，养殖业的关键在预防人畜交叉感染风险。

(二)多对象：需兼顾最终产品、中间产品和生产资料

从疫情应对实践可以看到，应急保供的范畴已经超出传统最终产品的范围，对初级产品、甚至生产资料保供也提出挑战。最终产品是现货，最接近消费终端，也在突发事件爆发后率先发挥市场缓冲作用。最终产品的商业库存比较有限，需要足量初级产品作为后备。初级产品主要是原粮、畜禽存栏等，是应急保供的大后方。在最终产品库存降低到警戒线下时，初级产品经加工后可迅速投放市场。然而初级产品存量也是有限的，尤其禽类、蔬菜等生产周期短的农产品往往不会有大量库存。这就需要通过稳定生产资料供应来稳定生产，确保这类产品有源源不断的供应能力。已有制度体系的框架内，除了粮油对原粮、成品粮有明确划分和细致设计外，其他重要农产品基本未对消费终端以前的产品供应做细节设计。在疫情冲击时间拉长以后，初级产品供应相对吃力，而生产资料断档更加剧了初级产品供应乏力。

(三)多部门：需粮食、商务、农业等各部门有效协同

现有农产品应急保供体系主要由粮食部门、商务部门负责，这样的制度设计和职能划分在此次疫情中暴露出不少问题，多部门管理导致碎片化应对问题严重(15)程国强. 筑牢保障重要农产品有效供给基础. 农村工作通讯. 2020-02-29.http:∥journal.crnews.net/ncgztxcs/2020/dsq1/djjd/131558_20200229112028.html。。政府指定的蔬菜、肉类、蛋类、奶类、大米、面粉、食用油和方便食品等8类生活必需品中，只有大米、面粉、食用油和部分方便食品在粮食应急管理体系下。蔬菜、肉类、蛋类、奶类等都在商务部门，而商务部门尚未形成完整的制度化体系，显然难以满足消费升级后广大群众的需求。从保供环节上来看，制度体系中注重流通，但基本忽略了生产环节。而在抗疫战线拉长以后，为了确保长期保供，需要重视农产品的基本生产能力，这就需要把农业部门也纳入应急体系中来。除了生产流通核心部门以外，还需要交通、工商、质检、新闻等其他职能部门密切配合。复杂的多部门体系要高效运转，离不开顶层设计和系统安排。

(四)大规模：需考虑应对大范围、长时间的系统风险

农产品保供要考虑突发事件的发生规模，保供措施也需要根据疫情进展而动态调整。如果是短时间、局部地区受到冲击，农产品保供的重点主要集中在产业链末端和地区间调配。但如果发生范围大、时间长，必须将保供范围扩大到产业链前段，确保持续生产能力。此次疫情就凸显了我国重要农产品保供体系应对系统性风险的短板。

从空间尺度上来看，我国原本在应对局部风险上具有天然优势，国土面积辽阔、物产丰富，加上有中国特色社会主义制度的强大动员能力，可以充分利用周边地区进行调配。但此次新冠肺炎传染性强，传播速度快，伴随春节返乡潮在全国大规模传播，使之成为系统性风险。在系统性风险下，经济社会活动全面减少、物流体系短时间内切断，全国统一调配的条件不复存在，各地区只能依靠自身保供。所以，需要考虑跨区调配能力丧失等极端情境下的应对措施。

从时间尺度上来看，疫情持续时间长，消耗了现有农产品保供体系内的产品库存，对应急加工和生产能力提出要求。此次疫情持续时间比较长，加上初期局部地区民众恐慌出现抢粮现象，现货农产品库存消耗迅速。除了粮油、猪肉有一定政府储备外，鲜活农产品就很难采取储备方式保供，必须要确保其持续生产能力。而从更长远的角度上来看，还要防止防控措施影响春耕生产、夏粮管理、动物生长周期，避免破坏下一季生产能力。因此，需要考虑疫情时间较长情境下的应对措施。

总的来看，重要农产品应急保供的复杂性和系统性，决定了制度设计、应急措施出台上需要有系统性考量。需要注意的是，系统性考量并非意味着应对措施要面面俱到。这里强调的是决策时的系统性思维。即在出台应急措施时，要充分预判到对重要农产品的产业链、后市保供的影响，避免措施短视导致长期利益受损。而在梳理系统特征以后，也有助于抓住疫情不同发展阶段下的保供重点，明确抗疫各阶段保供措施的优先序。

五、完善重要农产品应急保供体系

过去的突发公共卫生事件往往时间较短、范围较小，我国重要农产品保供体系能够有效发挥安天下、稳民心的作用。但这次不同，新冠肺炎疫情迅速发展成为大范围、长时间的复合性危机。依靠商业库存应急、地区间调配的空间收窄，暴露出应急体系环节割裂、措施短视、部分产品应对乏力等问题。迫切需要补足重要农产品应急保供的短板，加强应对策略的系统性考量，提升应对措施的协同性，进而全面提高应对各类风险的能力，促进国家治理体系和治理能力提升。

(一)重要农产品应急保供需要系统设计

重要农产品在危机应对中的支撑作用不言而喻，当务之急是要形成完善的顶层设计，尤其是要有系统性思维。过去的应急保供体系主要关注消费端，其背后隐含的假设是生产、流通环节不会受到严重影响。显然，这样的前提在复合性危机下不成立。应急保供体系应充分考虑到系统性风险的冲击规模。突发事件的发生范围、持续时间，决定应急保供的深度和广度。当危机范围扩大、时间拉长时，要从农产品生产的产前、产中、产后和消费终端综合管理，要重视初级农产品、生产资料持续供应，才能打赢系统性风险管理的“持久战”。

要注意对农产品加工产能、生产能力、农资产能和流通能力的保护。要在短期应急和长期保供能力间做好平衡，预判防控措施可能对产业链其他环节带来的负面影响。注重在危机中保护综合产能，为危机后迅速恢复做好前瞻性谋划。在我国农产品生产趋于专业化分工格局形成的当下，流通成为对接全国产需的“大动脉”，尤其要重视流通能力保护。不能因为交通管制挤压必要的农产品流通，否则一旦造成全国性滞销，将会极大打击农民生产积极性，加剧农业产业萎缩。流通本身也是维持整个产业链正常运转的关键环节，流通跟不上则产前、产中、产后都无法顺利开展，产业链条顺畅程度将大打折扣，制约加工产能、生产能力、农资产能的实现，也会降低农业产业链的危机应对能力。

要政府加强顶层设计、构建各部门协作机制。流通能力、加工产能、生产能力和农资产能中每一个环节的保持，都需要多个部门直接参与，综合供应能力保持必然需要多部门协作机制。除此之外，还需要发改委、财政部、质检总局、公安部等辅助配合，新闻部门及时进行信息发布和舆论监测，还有专家智库提供农产品作物学、风险管理、危机应对、经济管理等方面的专业建议。此外，尤其要注重对重要农产品市场监测，对所有保供对象的现货、存货、产能加以追踪，在突发事件爆发后及时做好预判和预警，传达给相关责任部门做好准备。

图7 关于完善重要农产品应急体系保障机制构建的设想：大规模复合性危机情境

(二)完善重要农产品应急保供体系的建议

第一，完善重要农产品应急体系顶层设计和制度建设。学习粮食应急保障的经验，建立畜禽、果蔬等重要副食品应急保障制度，完善副食品生产、流通环节的制度设计。建立重要农产品应急保供的顶层制度，搭建部门间协调配合的制度架构，提高应急保供的协同性。要借新冠肺炎疫情的经验教训，梳理重要农产品保供链条的复杂关系。要充分考虑到保供体系的复杂性，明确各环节、各对象、各部门的重点、措施，尤其要注意防止应急措施破坏必要的农产品供应链。理清楚不同危机程度下，重要农产品保供的重点、范围和优先序。可以参照《国家突发公共事件总体应急预案》对突发事件的等级划分，对每一危机级别下的保供制度进行设计，明确每一级别范围内的重点保障范围、保障任务、保障措施。

第二，加强供求预警监测，建立动态、分级应对机制。要建立全国范围内的农产品供求预警系统，在供求关系出现重大变化时及时发布预警。在突发事件发生时，及时跟踪重要农产品供需形势，为应急工作随时提供动态信息。采取分阶段应急管理措施，根据预警监测信息及时调整防疫措施，建立动态应对方案，避免抗疫手段“一刀切”。危机隔离期，流通管制要求高，要保证现货供应，利用成品库存及时缓冲供求异动。在危机管理期，要及时根据各方信息研判危机发生的范围、可能持续时间，区分短期应急、长期应对的措施差异。一旦产生大规模负面冲击，要及时有序恢复重要产品及物资流通，确保加工产能恢复。对疫情较轻的区域，要分区域、分情况施策，及时有序恢复农业生产，确保后市供应能力。危机后处理期，要促进产能全面恢复，尽快疏通流通渠道。

第三，构建多部门协同应对、联动管理的应急组织结构。在重要农产品应急保供体系制度框架下，建立国家重要农产品应急工作指挥部，成员为应急保供的直接负责部委和辅助部门。国家发改委主要负责人任总指挥，发改委分管负责人、农业农村部作为副总指挥，做好重要农产品应急指挥。国家粮食局、商务部等完善应急产品投放网络建设，交通运输部负责应急农产品运输，农业农村部采取有力措施促进农业生产，财政部核算应急经费、保证足额按时拨付，工商总局加强对农产品市场及流通环节食品安全监管，质检总局监督农产品加工环节，公安部维护农产品供应秩序，新闻部门组织发布相关通知和新闻发布、正确引导舆论，专家智库及时开展应急影响、应对调研，为指挥部决策提供专业意见。