行政执法三项制度在烟草专卖中的实施与探索

孔强 贾春生

[摘 要]行政执法三项制度对促进严格规范公正文明执法、增强执法透明度、全面提升执法能力和执法公信力具有重要意义。本文结合淄博市局专卖行政执法实际情况，首先对专卖行政执法三项制度实施中存在的问题进行分析，然后构建以“四项工作机制”和“1+6+6”制度流程体系为核心的试点推行工作方案，最后对淄博市局推行行政执法三项制度试点改革工作的情况进行了总结，提出了合理化的建议与对策。本文旨在为淄博市局接下来的行政执法工作提供经验，进一步促进行政执法工作开展。同时，也期望能给其他有关单位提供借鉴。

[关键词]三项制度;烟草专卖;方案设计

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2020.02.083

[中图分类号]F721;F426.8[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2020）02-0-02

0     引 言

随着我国社会主义法治建设不断加强，依法行政已经成为不同执法主体和行政相关人员的工作准则。烟草专卖制度确立以来，行业在规范和改进烟草专卖行政执法方面取得了很大成效，但是与建设法治烟草的要求相比，烟草专卖行政执法的现状仍不容乐观。根据国务院《通知》要求，国家局决定适度扩大试点任务，专门印发了《关于开展行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作的通知》（国烟专[2017]111号），将山东省淄博市、胶州市纳入了行政执法三项制度试点单位。2017年5月，淄博市局开始推行行政执法三项制度试点改革工作任务，两年来，淄博市局在山东省局的悉心指导和大力支持下，始终牢牢把握如何回答好行政执法“三项制度”试点工作这一命题，坚持问题导向、大胆探索创新、制度机制先行、落实落地为重的试点思路，全面推行了试点工作。

1     烟草专卖行政执法三项制度实施中的问题分析

行政执法三项制度实施是一项系统工程，需要在行政执法公示、全过程记录、重点执法决定法制审核方面做出全方位优化设计。为此，本文从设备、信息、实施、政府有关部门4个方面，对影响烟草专卖行政执法“三项制度”试点工作的原因进行了分析。

1.1   信息化水平与三项制度工作要求不匹配

目前，市县两级局使用的网络均是从省局端口接入的工作内网，无法连接外网，所有工作资料及数据传输均通过内网运行，导致部分信息无法更新维护。执法设备无法完全满足三项制度的需要，也未建立单独的询问室，存储设备不能满足实际工作需求。

1.2   “三项制度”实施上不够深入、全面

行政执法决定公示的范围、内容、方式、时限有待完善;执法全过程文字和音像记录资料，保管、制作入卷方面还不够规范;重大行政执法决定法制审核方面，具备法律专业知识背景的人才少，业务能力不能完全满足工作需要;试点工作整体开展情况不平衡，个别单位重视程度不够。

1.3   与政府相关部门的沟通衔接力度有待进一步提高

试点工作离不开地方政府部门的支持与指导，仍需进一步加强与政府法制等有关部门的沟通协调。

2     烟草专卖行政执法“三项制度”试点的方案设计

淄博市局按照依法有序、科学规范、便捷高效的工作原则和可复制、易借鉴、便操作、能推广的试点标准，经过数次调研、反复论证、审慎研究，构建起了以“四项工作机制”和“1+6+6”制度流程体系为核心的试点推进工作框架方案。

2.1   全面推行“四项工作机制”

构建上下联动机制，成立以市局主要负责人为组长、分管负责人为副组长，专卖科、法规科和8个区（县）局主要负责人为成员的“三项制度”试点工作领导小组;完善调研沟通机制，深入开展“向基层问计、向先进取经、向政府谋方”活动;打造推进落实机制，出台《全面推进三项制度工作方案》，厘清工作目标、工作任务、实施步骤和完成时限;践行考核问责机制，纳入市局对区（县）局的年度考核，切实发挥考核指挥棒的作用。

2.2   构建“1+6+6”的制度流程体系

①“1”，即一个推进意见。2017年10月，制定出台了《淄博市烟草专卖局关于全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的工作推进意见》（淄烟专[2017]13号），清晰界定了市局9项、县级局12项共计21项工作任务。②“6”，即6项配套制度。先后出台《专卖监管随机抽查事项清单和工作细则》《淄博市烟草专卖局行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施办法》等6个配套制度文件。③“6”，即6个三级流程。将试点工作与流程建设深度融合，结合工作实际，逐步建立并优化与三项制度相关的三级流程。

3     烟草专卖行政执法“三项制度”试点工作成效

3.1   行政执法公示制度方面

①依托行政执法信息平台加强事前公开。按照谁执法谁公示的原则，明确公示内容采集、传递、审核、发布职责。2017年下半年，淄博市局依托政府网站——“行政执法网”信息平台，累计公示信息4 300余条。②“三个百分百”规范事中公示。一是百分百主动亮明身份;二是百分百主动告知当事人执法事由、执法依据、权利义务等内容;三是百分百进行岗位信息明示。8个区（县）局在专卖科、办证服务窗口等场所设置岗位信息公示牌28个。③“四个平台”推动事后公开。为确保“执法决定作出之日起7个工作日内公开”的规定落实到位，淄博市局搭建4个事后公开平台，及时向社会公布行政许可、行政处罚的执法决定等信息。一是2017年6月-2018年12月，在“两法衔接”网络平台公示假冒卷烟的行政处罚案件122件起;二是在“行政执法网”或政务公开栏公示“双随机、一公开”事项719次，检查零售户9 790户次;三是2019年4月，淄博市局烟草行政许可和行政处罚成功纳入淄博市社会信用体系范畴，通过信用中国（山东淄博）公共信用信息平台公示公布;四是积极探索运用微信公众号等新媒体手段。张店区局面向社会推出“张店烟草”微信公众号，及时公示有关信息，推進行政许可办理向零跑腿升级。

3.2   执法全过程记录制度方面

①规范文字记录。按照《国家烟草专卖局关于印发烟草专卖行政处罚文书（试行）的通知》（国烟专[2015]9号），分别于2018年3月、2018年5月，举办案件审理员、证件管理员参加两期专卖执法文书培训班，培训覆盖率实现100%。在省局2017年度专卖执法案卷评查活动中，淄博市局一份参评卷宗获评全省优秀案卷。切实规范档案管理，2017-2018年，淄博市共计查获涉烟违法案件1 138件起，结案案件999件起，所有处罚卷宗均已归档保存。②推行音像记录。制定《淄博市烟草专卖局音像记录事项清单》，安排专人集中存储音像资料。2017年以来，淄博市局共录制执法视频5.1万余条，视频容量3 600 GB。

召开执法视频回放点评活动等，把音像记录情况纳入绩效考核。③加强执法装备建设。2018年3月，市局投资70余万元用于执法装备建设，建立了《行政执法音像记录设备使用管理规定》。

3.3   重大执法决定法制审核方面

①制定细则，明确目标。制定了《淄博市烟草专卖局烟草专卖重大执法决定法制审核实施细则》。②理清思路，划定重点。针对重大执法决定事项，编制了《重大执法决定法制审核目录清单》。③严格执行，规范执法。《淄博市烟草专卖局烟草专卖重大执法决定法制审核实施细则》实施以来，共审核罚款1万元以上或没收违法所得1万元以上的、沒收违法运输的烟草专卖品价值5万元以上或者卷烟数量100万支以上、没收违法收购的烟叶1 000 kg以上3种类型的重大行政处罚案件15件起;责令停产、停业或取消从事烟草专卖业务资格类型的重大行政处罚案件3件起，提出有效法制审核建议21条，整改率100%;审核重大行政许可案卷3件起，提出有效法制审核建议5条，整改率100%。

4      行政执法三项制度在烟草专卖中的对策

4.1   行政执法公示制度重在阳光执法

要建立健全公开机制，梳理执法内容，明确事前、事中、事后公开事项，做到“应公开、尽公开”。加强事前公开方面：编制随机抽查事项清单，明确抽查主体、依据、对象、内容、方式等须事前公开的内容，明确具体操作流程，编制行政执法服务指南，明确行政执法事项名称、受理机构、审批机构、申请材料、办理流程、监督方式、地址电话等内容，方便群众办事。规范事中公开方面，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，行政执法人员开展检查、调查等执法活动要主动亮明身份，出示证件。推动事后公开方面，按时主动向社会公布行政执法决定、行政检查情况等执法结果，主动接受群众监督。

4.2   执法全过程记录制度重在规范执法程序

要通过文字、音像等方式，对立案、调查、取证、审查、决定、送达、执行等行政执法活动进行记录并归档，实现行政执法行为的全过程留痕和可回溯管理。按行政许可、行政处罚、行政检查的执法类别，修订完善各类行政执法全过程记录制度，制定行政执法流程，明确各个执法环节记录的内容、方式、载体等事项，完善执法信息采集、存储、分析、归档等规范化建设制度。

4.3   建立完善执法人员和重点执法对象名录库

配套制定随机抽查管理对象、随机抽查执法人员的“双随机”抽查制度，强化对行政执法行为的事中和事后监管，并积极与政府进行平台对接，推动执法办案、信息公示等平台与执法信息公示平台的互联互通。

主要参考文献

[1]周训.规范行政执法公示制度的思考[J].楚天主人，1999（11）.

[2]刘印国.开启“三项制度”阳光执法新模式[J].中国卫生法制，2018（6）.

[3]袁雪石.行政执法三项制度的背景、理念和制度要义[J].中国司法，2019（2）.

[4]张莉.行政执法三项制度再出发[J].中国司法，2019（2）.

[5]章志远.行政执法三项制度的三重法治意义解读[J].中国司法，2019（2）.