新《土地管理法》下宅基地退出路径的思考

摘要：宅基地退出是我国农村土地流转制度改革的重要课题，具有重要的理论价值和实践意义， 但宅基地的退出过程却存在着很多问题。新《土地管理法》对原有农村宅基地退出制度不适应当前城乡一体化发展的条文作出了相应修订完善，但在宅基地用益物权、退出补偿标准、权属确认等方面仍显不足。本文基于新《土地管理法》施行的背景下，从宅基地退出的背景、退出存在的问题、退出路径的选择、优化宅基地退出制度进行思考，为进一步推进农村宅基地退出制度改革提供思路。

关键词：宅基地退出;新《土地管理法》;路径;优化

一、宅基地退出的背景及新《土地管理法》的修订

随着我国城乡一体化的不断发展，农村人口不断向城市迁移，城镇化成为国家发展的必然趋势，这对农村宅基地的退出起到了重要的推动作用。与此同时，城镇化发展带来诸多问题是不可避免的，近几年城市建设用地的极度紧张与农村宅基地的大量闲置的矛盾不断凸显，制约着城乡发展的协调性。宅基地作为农村建设用地的重要组成部分，其有偿退出对保障城市建设用地供给具有重要作用。然而目前我国宅基地使用仍存在诸多问题，如“一户多宅”、宅基地面积超标、宅基地违规私下交易等，还有大量宅基地处于闲置状态，导致资源的浪费^[1]。同时，宅基地的退出机制也不完善^[2]，存在着法律和制度的不健全和不规范、退出补偿标准缺陷^[3]等问题，这无疑制约着中国当前城市化快速推进、农村人口向城镇大规模迁移及土地高效集约利用的新形势。

在中国城镇化发展的新阶段， 原有的《土地管理法》无法满足中国经济转型升级发展的需要。2019年修改的新《土地管理法》强化了农村宅基地权益保障，新增了国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，同时也强化了宅基地的用益物权，明确鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅^[4]。在当前土地资源稀缺的大背景下，宅基地有偿退出是新一轮农村改革的突破口，农村宅基地的退出是农村发展不可避免的，也是新农村建设的内在要求^[5]。宅基地退出后的土地资源整合，是提升农村经济效益，破除城乡二元结构壁垒的途径。

二、宅基地退出存在的问题

（一）宅基地产权与房屋产权界定的分离

《物权法》规定宅基地使用权是一种用益物权，而在宅基地上所建造的房屋及其附属设施却归属于农民的财产所有权，两者的权利属性有着本质的不同^[6]。而依据“地随房走”的操作原则，农民对宅基地有着占有、使用、收益和处分的权利，但是宅基地和房屋具有不可分离性，房屋的转让必然会随着宅基地使用权的转让，一方的流转退出必然会涉及到另外一方。因此，农村宅基地与房屋权属性质界定的分离，会导致法律所赋予宅基地用益物权权能的缺失，因而会产生对《土地管理法》中规定的宅基地用益物权的弱化。

（二）登记制度缺失，权属不清

宅基地退出的前提就是要有清晰的边界和权属，从而确定赔偿的主体和数额标准，但是目前我国没有明确的宅基地登记制度，現实中存在的农村住宅的买卖和租赁行为无法登记，导致土地权属和宅基地之上的房屋所有权归属混乱，增加了农村土地管理的复杂度。同时，由于缺乏相关法律法规的限制和引导，农村宅基地私下流转的双方的财产权益都得不到保障。在实际宅基地交易中，宅基地上房屋的买卖和租赁或宅基地使用权的流转价格往往大幅度低于土地市场价格，在伤害农民自身利益的同时，对土地市场的秩序也会有一定的影响。

（三）退出机制缺乏可操作性

我国目前的现行法律虽然对于宅基地的退出和流转有一些法律条文来予以规定，但是大都是概念性的，缺乏可操作性，毫无实际意义。比如，《土地管理法》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：①为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的;②不按照批准的用途使用土地的;③因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”该条只规定了可以收回宅基地的三种情况，而且缺乏更进一步的明确性规定，给予补偿的情况也只有第一种公益用地，具体补偿标准和方式也没有列明，并且对于农民撤销、迁移等原因而停止使用宅基地的情况更是没有说明给予什么补偿政策，导致农民退出宅基地没有利益机制的推动，农村荒废宅基地现象长期存在。

三、宅基地退出路径选择的思考

（一）以宅基地换房，进城进镇居住

有意向进城入镇居住并具备一定经济基础或职业技能的农户可以以宅基地换取城镇住房居住。城里或集镇便利的生活条件和完善的基础设施是吸引农户进城入镇居住的主要原因，城镇完善的基础设施配套也能提高农户的生活质量。因此，进城入镇的退出路径在提高城镇化率的同时，也能改善农户的生活居住条件，可以说是最好的选择。

（二）以宅基地换钱，换取货币补偿、购房补贴等

在城镇有稳定收入和住处或村内具有“一户多宅”的农民，可以选择货币化补偿退出的路径。通过积极引导这部分拥有闲置宅基地的农户对其旧宅进行拆旧及复垦，可提高土地的利用效率，促进土地节约集约利用。同时，农户也可以在不承担任何成本的情况下拆除旧房屋，增加耕地，提高自己的收入。

（三）以宅基地换权，换取工作入学、养老保险、社会保障等

社会技能不足致使收入途径单一，无法从事非农的农民可以选择集中技能培训，在培训合格后政府为其安排相应工作，实时跟踪保障就业服务;同时给农户购买养老保险，用就业和保险的条件换取宅基地退出^[7]。相比于农村，城市具有更高的教育水平和社会福利，农民为了子女可以受到更好的教育，同时自己可以在城里找工作上班，获取更高的收入，会选择以权退出宅基地。将闲置宅基地退出和户籍改革结合在一起，为他们提供城镇户籍，使农户能享受到城镇户籍带来的福利，促使合理有序的城镇化。

（四）宅基地盘活，符合规划下改建自建，盘活利用，增加收益

改建自建，盘活利用宅基地适用于出于情感依赖、耕作方便等原因不想离开原宅基地的农户。在新《土地管理法》的背景下，考虑到这部分农户的需求，允许他们按县规划设计要求进行改建自建，将闲置农村宅基地开发成乡村旅游的项目，建设民宿、农家乐等，开拓乡村旅游市场，增加农民收入。

四、优化宅基地退出制度的建议

（一）明确权属关系，建立登记制度

国务院关于深化改革严格土地管理的决定^[8]中明确提出：“宅基地使用权登记涉及到广大农民的基本权利和利益。改革并完善宅基地使用權的登记注册制度，有利于保护宅基地使用权人的合法权益，有利于农村的宅基地管理，也有利于进一步开展集体土地使用制度改革和土地统一登记制度。”为了保障宅基地合法顺利的退出，防止不必要的纠纷发生，更好地保护当事人的合法权益，必须明晰产权关系，规范登记制度。目前，对于现实中出现的“一户多宅”和“宅基地超标”等问题，法律和政策上并没有给出明确和详细的规定，导致实践中没有原则指导，比较混乱。因此，统一的宅基地登记和变更制度能使土地产权清晰明确，为宅基地的有效退出提供基础保障，《土地管理法》应当对此制度予以进一步建立和完善。

（二）完善补偿及收益分配机制

在宅基地退出过程中要完善补偿机制，一要扩大补偿范围，在构建宅地退出补偿机制时，要充分考虑宅基地的资产价值属性，不仅要对农民房屋进行补偿，而且也要对宅基地的实际占有面积进行合理补偿，实行“房地双补制”;二是要提高宅基地退出的补偿标准，提高农民在土地增值收益中的分配比例。政府在对宅基地退出补偿标准制定时不应该以耕地的农业生产价值为标准，而是要以宅基地真实市场价值为依据进行补偿;三是补偿方式多样化，如进行现金补偿、实物补偿、土地入股分红、宅基地换社保、城镇住房补贴等多种手段，满足不同类型农民的利益诉求。新《土地管理法》只对公益用地补偿作了说明，而具体补偿标准和方式也没有列明，只有明确宅基地退出补偿情况、提高征地补偿标准、完善收益分配机制，才能有效减少宅基地退出过程中存在的纠纷，最终实现双方共赢。

（三）增强社会保障体系立法

宅基地退出实际效果与我国目前存在的户籍、社保二元结构有关。城乡户籍差异导致的不公平待遇从思想上减退了农民退出宅基地的热情，阻碍了宅基地退出的进程^[9]。通过户籍制度改革，消除城乡差异化待遇，可以消除农民宅基地退出的后顾之忧。户籍改革结合农村土地制度改革，退出宅基地的村民对于其承包的土地，可以采取自愿保留的态度，这样可以为退出宅基地的村民提供生活保障。

参考文献

[1]欧阳安蛟，蔡锋铭，陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学，2009（10）：26-30.

[2]孔誉婧.农村宅基地退出机制存在的问题及解决办法[J].农村实用技术，2019（09）：78.

[3]郝莲梅.农村宅基地退出补偿机制研究[J].农家参谋，2019（09）：68.

[4]严金海.农村宅基地整治中的土地利益冲突与产权制度创新研究——基于福建省厦门市的调查[J].农业经济问题，2011，32（07）：46-53+111.

[5]王楠楠.我国农村宅基地退出机制研究[D].中国社会科学院研究生院，2014.

[6]黄瑞芹，谢冰.民族地区新型农村养老保险参保意愿及其影响因素分析——基于中西部民族地区农户的调查[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2012，32（03）：132-136.

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[8]宋伟.人口“乡—城”迁移视角下宅基地退出补偿问题研究[J].中共郑州市委党校学报，2019（05）：37-40.

[9]张安毅.户籍改革背景下农村宅基地使用权的性质变迁及制度重构[J].成都行政学院学报，2017（02）：21-25.

作者简介：张奕琪（1999年-），男，汉族，本科，南京农业大学公共管理学院