以《土地管理法》为视角完善我国的土地管理制度

翟睿延

摘要：《土地管理法》在耕地保护、维护农民权益、促进经济发展等方面有不可忽视的作用。本文从立法背景、存在问题以及如何修改完善等角度进行分析，明确其立法性质和定位，对部分条款进行修改和完善，力求要好地适应当前经济新常态的需要。

关键词：土地管理；耕地保护；征地

一、我国《土地管理法》的几次修订

（一）土地管理应满足市场经济的需要

1988年4月，在《土地管理法》实施后的第十六个月，第七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，根据修正案，删掉了《宪法》第十条第四款中“禁止土地出租”的规定，同时增加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”和“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。

（二）保护耕地上升为基本国策

尽管经济有了一定的发展，但1988年修改的《土地管理法》还是在土地管理尤其是保护耕地作用上显得力不从心，由此《土地管理法》的二度修改被提上土地管理决策层的议事日程。

1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过《土地管理法》。主要针对土地管理方式和土地利用方式进行重大改革。在立法思想上，实现了以保障建设用地供应为主到以保护耕地为主；在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的转变，首次以立法形式确立了土地基本国策，明确强调“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。

除以上两次修法外，在2004年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议对《土地管理法》作了适宪性修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。 2004年10月21日，针对一些地方耕地被大量占用、在征地中农民利益受损等问题，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》。这是新时期加强土地管理工作的纲领性文件，为今后的《土地管理法》修改提出了许多指导性原则。与此同时，各种实践性的探索一直在积极地前行，如征地制度改革、集体建设用地流转。

二、当前《土地管理法》亟待解决的问题

（一）缺乏相应土地民事规范的指引

由于我国没有一部专门的土地法来调整各种类型的土地法律关系，而是将私法范畴的土地财产权法律规范交由《民法通则》、《物权法》等具体部门法来调整； 将公法范畴的土地管理权交由《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等具体部门法来调整。因此，从这个意义来看，现行《土地管理法》的修改应主要集中于土地管理权层面而非土地财产权。

（二）过度依赖土地征收

土地征收的主要问题：一是征地补偿偏低，当前的土地征收补偿方式是按照土地原有的用途加以補偿，但是，农用土地转为建设用地后，其价格便会很快上涨，在现行的补偿方式下，农民是拿不回上涨的那部分土地价格的。二是“公共利益”的边界被无限放大。长期以来，我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定进行征地。但对于公共利益的界定，《土地管理法》没有明确阐释。征地成了各类项目取得新增建设用地的惟一途径。换言之，国家、企业、个人甚至外商，不论何种投资主体搞建设，均征用农民集体的土地，已经远远超出“公共利益”这个范围。

（三）监督土地违法行为的制度尚未构建

其一，《土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政管理部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。从此可以看出，事实上我国目前相当一部分土地违法行为是在地方政府和土地管理部门参与下做出的，而土地行政管理部门的土地违法行为却未明确规定由哪一行政主体或者相关机构来管理。

其二，《土地管理法》第三十二条规定：“县级以上人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良”。其中的“可以”两个字弱化了该条款的刚性，也表明了对耕地总量平衡制度及新开垦耕地质量不够重视。

另外，现行《土地管理法》的一些违法行为的法律责任也不明确，如：违反第4条规定，单位和个人不按土地利用规划规定用途使用土地的；违反第21条规定不严格执行规划、计划的；违反第36条规定占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼的；违反第47条规定擅自降低征地补偿标准的；违反第82条规定责令限期办理土地变更登记而不办理的等，这些应承担什么法律责任，不明确。

三、我国《土地管理法》修订的完善建议

（一）《土地管理法》的立法性质与定位

《土地管理法》既是一部土地权利法，又是一部自然资源法，是一部综合性调整土地关系的法律，既具有私法的属性，同时也具有公法的因素，还应凸显以公有制为基础的中国特色。从《土地管理法》法律地位角度看，它应当是一部土地基本法，是土地权利法与土地资源法相结合的综合性立法。

《土地管理法》的修改应当坚持以下三点。首先，从土地的资源资产两个属性出发，以资源保护引领，根据需要来实现制度表达，根据制度设计来确认利益、分配利益，进而实现保障。第二要注意社会制度功能的分支。这里又存在两个方面的问题，一个方面是定位问题，《土地管理法》应该是资源保护的基本法或者是以资源保护为基础设计的基本法，而不是去解决土地法是不是物权法的权利基础。另一方面是保护和利用问题，要通过规划制度和共同管制制度来解决。第三是权利平等支撑。农村村民的土地权利、集体土地上面的权利和国有土地上面的权利之间的平等。

（二）修法应有利于政府服务职能的发挥

自2003年底起，省以下国土资源管理部门开始推行垂直领导。为了适应体制变革的需要，我们需要合理地界定国土资源部门与省级以下地方人民政府的职能、职责，属于国土资源管理部门的业务性工作，地方政府不要承担。

现行《土地管理法》第11条规定：“农民集体所有权和使用权以及国有土地使用权登记发证，由县级以上人民政府登记造册，核发证书。”而事实上这项业务是各级国土部门负责做的，建议改为由县级以上人民政府国土部门按属地管理的原则，统一负责本辖区范围内的土地使用权、所有权登记发证工作，这些业务让国土资源管理部门依法核发就行了，有利于提高国土资源管理部门的服务水平。同时，国土资源部门应建立土地利用总体规划、土地划拨、土地出让及建设项目用地批准文件公示制度。国土资源行政主管部门还应将划拨、出让的每一宗土地的土地使用权人及土地用途、位置、面积、价款等信息及时在土地有形市场、中国土地市场网或者指定的场所、媒介向社会公布，接受社会监督。这些可以提高政府工作的透明度，促进依法行政，并充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这些改革的成果应及时上升为法律规定，以法律的形式来加以巩固和发展。

[参考文献]

[1]徐文斌.我国现行土地征收制度改革新思考[J].农村经济与科技.2016（07）

[2] 杨雨静.论农村集体土地所有权制度的改革[J].法制博览.2016（14）

（作者单位：西北民族大学，陕西 西安 730030）endprint