推进水治理体系与治理能力现代化建设的几点思考

韩全林，曹东平，游益华

（江苏省水利厅，210029，南京）

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署。 水治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，深刻把握我国发展要求和时代特征，把水制度建设摆到更加突出的位置，推动水治理体系更加成熟更加定型，推进水治理能力现代化建设，是水利行业面临的紧迫任务。

一、水治理的概念和内涵

治理是指运用一定的手段和方式，对特定的事物加以管理、调整、改造，使其达到有序状态、符合一定要求的活动和过程。就水治理而言，治理的对象是水和一切与水有关的活动；治理的目标是确保国家水安全， 推动江河流域高质量发展， 建设优美水环境，保障经济社会持续健康发展。

水治理体系是指实施水治理的全部要素、手段、方式的总和，即体系化的治理结构，包括制度、治理主体、治理的体制机制、 治理的方法手段等。 水制度是水治理体系的基础和重要内容，包括法律法规、政策、规划和标准规范等。 水治理主体是指参与和实施水治理的各种主体力量，包括政府、市场主体、社会团体、公众等。 治理的体制机制是指为实现水治理目标、提升水治理效能而建立的工作组织与工作模式， 如河长制湖长制、流域化管理、多元化投入、联合执法等。

水治理能力是指水治理体系对水和水事活动进行治理的能力和水平，包括防洪减灾、供水节水、河湖保护、农村水利、工程运行管理等各个领域。 推进水治理体系和治理能力现代化就是要按照精简、高效、可靠的原则，完善水治理体系，不断提升水治理能力，使水安全、水资源、水环境、水生态等涉水领域的各个方面都能满足建设社会主义现代化强国的内在需要。

二、新中国成立以来的水治理历程

我国是一个有着悠久治水历史的国家。 几千年来，除水之害、兴水之利的治水活动一直与经济发展和社会进步相辅相成，互为促进。 一方面，治水的成效不断改善着我们的生存环境，保障和促进了经济的发展、社会的稳定和文明的进步，另一方面，随着经济发展和社会进步， 水治理体系日趋走向成熟，治水技术、建设能力和管理水平也不断提升。 鸦片战争后的一百年，中国陷入内忧外患动荡时期，与此相对应，水治理能力出现衰落，水安全状况不断恶化。新中国成立后，整治江河和兴修水利已成为社会稳定和经济发展的迫切需要。 新中国成立70年来治水主要经历了以下几个时期：一是以江河洪涝灾害治理为重点的时期（1949—1957 年）；二是以农田水利建设为重点的改善农业生产条件时期（1958—1990 年）；三是以流域治理为重点的新一轮水利建设高潮时期（1991—2012 年）；四是综合治理时期（2012 年至今）。 概括起来，70 年的水治理呈现以下显著发展脉络。

1.从工程建设到建管并重

1949—2000 年，我国先后掀起三次大规模水利建设高潮， 这一时期，江河防洪标准偏低，人民生命财产安全保障不足是治水面临的主要矛盾，治水总体呈现以建设为主的特征。 新中国成立之初的三年恢复和第一个五年计划期间（1949—1957 年），掀起了第一次水利建设高潮， 使包括淮河、海河、长江在内的主要江河防洪体系基本形成。20 世纪六七十年代掀起了以农田水利建设为重点的第二次水利建设高潮， 兴建了大批水库、塘坝、灌区，建成集中连片旱涝保收和高产稳产农田，极大地提升了农业生产条件。 20 世纪九十年代掀起了以大江大河治理为重点的第三次水利建设高潮，淮河、太湖、长江等重要江河湖库的防洪标准逐步适应经济社会发展需求。进入21 世纪，长江三峡、南水北调、小浪底等重大工程相继开工，重大水利工程建设上马不再密集，水利工作重点开始逐步转向水利管理。 2002 年水法修订颁布，依法实施水资源管理、河湖管理和水利工程管理，推动水利各项管理工作逐步走向规范。

2.从行政管理到依法管理

新中国第一部水法诞生于1988年，在此之前水利工程建设和管理主要依赖行政手段，即政府主导，自上而下管理。 毛泽东“一定要把淮河修好”“要把黄河的事情办好”等指示对大江大河治理起到了关键性作用。 国家政务院1950 年作出的关于治理淮河的决定成为推动淮河治理的总方针和行动纲领。 行政管理手段有助于发挥社会主义制度的优越性，使需要集中相当多人力、物力和财力才能做成的水利事业顺利开展，并在较短时间内取得突破性成效。 行政管理至今仍然是水利管理的重要手段。1988 年《中华人民共和国水法》颁布，2002 年新水法修订颁布，涉水管理开始步入依法管理轨道。 经过多年努力，我国已建立以水法、防洪法为核心，多层次、相互配套的较为完备的水法规体系，在水利工程建设、防洪减灾、农田水利建设、水资源管理、河湖管理等各领域都建立了较为完善的法规制度。 依法管理不仅包括对水利工程建设、水资源、河湖的管理，也包括对涉水行为的规范管理，使得水利管理领域向全社会拓展、由行业管理向社会管理延伸。

3.从传统管理到综合治理

由传统管理到综合治理的转变，是中国特色社会主义进入新时代后治水的显著特点。 管理从主体来看，主要是各级政府，体现为自上而下的单向性和强制性。 治理从主体来看，不仅包括政府还包括社会组织和个人，从治理对象来看，不仅包括社会也包括各级政府，更多体现为合作性和包容性。 党的十八大特别是十八届三中全会以后，按照国家治理体系和治理能力现代化要求，遵循习近平总书记十六字治水思路，我国切实转变治水理念和思路，加强治水领域的综合治理、系统治理、源头治理和依法治理，逐步构筑起现代水治理体系框架，推动治水由传统管理迈入综合治理新阶段。

三、深刻理解习近平总书记治水理论及治理思路

党的十八大以来，习近平总书记多次就国家水安全、 生态文明建设、水污染防治攻坚战、推动长江经济带发展、大运河文化带建设、黄河流域生态保护和高质量发展等问题发表重要论述，深刻回答了水治理中的重大理论和现实问题，引导治水由传统管理向综合治理转变，有力地推动了水治理体系和治理能力现代化建设的进程。

1.确立了治水思路

习近平总书记科学谋划治水思路和治水方式的转变，确立了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，明确了新时代水治理的工作方法和实践路径。 节水优先是破解复杂新老水问题的治本之策。 节水优先强调把节水放在优先位置，从增加水供给转向水需求管理，提高用水效率，抑制不合理用水需求。 节水优先是按照问题导向确定的一条有针对性的水治理方针，节水可以抑制不合理用水需求，保留更多的生态用水，减少污水排放，促进水资源短缺、水生态损害、水环境污染等水问题的有效解决。 空间均衡是转变水治理思路的关键。 重点是要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为，尊重经济规律、自然规律、生态规律，树立人口经济与资源环境相均衡的原则，把水资源、水生态、水环境承载力作为刚性约束， 以水定需、量水而行、因水制宜。 系统治理是对传统水治理方式的革新。 改变就水论水的传统治水理念，充分认识生态是统一的自然系统，用系统论的思想方法，统筹治水和治山、治水和治林、治水和治田、治水和治湖等，实现生态系统的稳定和水资源的可持续利用。 两手发力是由管理向治理转变的突破口，核心是转变由政府大包大揽的传统管理模式，转向充分发挥政府和市场的双重作用，分清政府和市场的各自职责和发力领域。 政府要履行水治理的主要职责，建立健全一系列制度，更多依靠水资源税等税收杠杆调节水需求。 市场要发挥好在资源配置中的决定性作用，用价格杠杆调节供求，提高水治理效率。

2.提出了水治理理论

习近平总书记治水重要论述是习近平生态文明思想在治水领域的生动体现，总书记全面回顾总结中华民族几千年的治水实践，以马克思主义世界观和方法论为指导，创造性地提出了水安全理论、江河保护理论和河长制湖长制制度设计，奠定了现代水治理体系的理论基石。

（1）水安全理论

2014 年3 月14 日， 习近平总书记在中央财经领导小组第五次会议上就水安全问题发表重要讲话，第一次系统阐述了水安全理论。 他指出，水安全对中华民族生存发展和国家统一兴盛至关重要， 治水即治国，治水之道是重要的治国之道。 河川之危、水源之危是生存环境之危、民族存续之危。 水已成为我国严重短缺的产品， 成了制约环境质量的主要因素，成了经济社会发展面临的严重安全问题。 全党要从全面建设小康社会， 实现中华民族持续发展的高度，重视解决好水安全问题。 习近平总书记第一次把水安全问题上升到国家发展战略层面，上升到中华民族能否永续发展的高度，这对于确立新时代治水在国家民族发展全局中的定位具有重大的指导意义，指明了新时代水治理的方向。

（2）江河保护理论

习近平总书记对长江、 黄河、大运河、洞庭湖等大江大河大湖的治理保护高度重视， 多次发表重要讲话，作出重要指示，形成了关于江河保护的重要理论。 江河保护理论的核心是阐明发展与保护的关系，是绿水青山就是金山银山发展理念在水治理领域的诠释，既明确了生态优先、绿色发展的战略导向，又确立了共抓大保护、 不搞大开发的江河治理原则，还明确了山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理、依法治理的江河治理实践路径，并在工作方法上提出要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、 破除旧动能和培育新动能、自身发展和协同发展的关系。 习总书记的江河保护理论开启了长江、黄河、大运河、太湖等大江大河大湖的“大治时代”，为水治理创造了良好的外部环境，使水治理的重要性和紧迫性更加凸显，水治理的战略方向和路径更加清晰。

（3）河长制湖长制制度设计

面对新老水问题交织的严峻水安全形势，习近平总书记从河湖治理入手，作出了河长制湖长制的重大决策部署，推动形成党政负责、水利牵头、部门联动、社会参与的河湖治理格局。 这一制度设计是完善水治理体系、 保障国家水安全的重大制度创新，有效破解了多龙治水、分割治水的困局， 落实了水治理的属地责任，健全了长效机制， 统筹了各方力量，推进了河湖综合管理和系统治理，为水治理提供了有实效可操作的实践方案，对提升水治理能力发挥了至关重要的作用。

3.明确了水治理目标任务

（1）确保国家水安全

总书记指出水灾害、 水资源短缺、水生态损害、水环境污染等新老问题相互交织，给我国治水赋予了全新内涵，提出了崭新的课题。 水安全是国家安全的重要组成部分，是国家发展的重要保障。 水治理应当认真落实总书记要求，确保防洪安全、供水安全、粮食安全、经济安全、资源安全、生态安全，有效防治水灾害，保障水资源可持续利用，维护山水林田湖草生态系统良性循环， 从水资源、水环境、水生态等各方面保障中华民族永续发展。

（2）保障经济社会持续健康发展

我国经济由高速增长向高质量发展跨越，建成富强、民主、文明、和谐、 美丽的社会主义现代化强国，着力解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间矛盾，都对水利基础保障提出了更高要求。 应当通过水治理，进一步提高水利基础设施网络现代化水平，构建协调配套的洪涝旱灾害防治体系及科学合理的水资源配置格局，健全水利公共产品供给结构体系， 提高供给质量，为经济发展、城乡建设和人民生活提供安全稳定可靠的水保障。

（3）推动江河流域高质量发展

总书记提出，要努力把长江经济带建设成为生态更优美、 交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。 推动黄河流域生态保护和高质量发展， 要以水而定、量水而行，共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河。 水治理应当贯彻总书记要求，落实最严格的水资源管理制度，建立水资源水环境承载能力刚性约束机制，以水定需、以水定产、以水定城，倒逼经济发展方式转变和产业结构调整，全面建设节水型社会，推动江河流域高质量发展。

（4）实施江河生态大保护

对江河治理，总书记把保护放在突出重要位置。 他指出，长江经济带发展应当坚持共抓大保护、不搞大开发原则。 治理黄河，重在保护，要在治理。 水治理应当着力加强生态保护治理，统筹做好河湖水系连通、水源涵养、水土保持、空间管控、退圩还湖等工作，确保江河湖泊空间完整、功能完好、生态健康，维护国家生态安全。

（5）建设优美水环境

总书记高度重视生态文明建设，指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，应当提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。 河湖是生态环境的重要组成部分，水治理应当切实保护河湖生态，科学布局河湖空间， 系统挖掘河湖历史文化内涵，打造生态绿岸、景观风光、文化长廊、宜居家园，满足人民日益增长的美好生活需要。

四、准确把握水治理体系和治理能力现代化建设实践路径

水利行业在推进水治理体系和治理能力现代化建设的新征程中，应当以习近平总书记确立的治水思路、理论和目标任务为指引，进一步健全制度体系， 统筹协调治水各种主体力量，创新治理机制，有效探索实践路径。

1.进一步完善水法规体系

树立流域立法理念，加快《长江保护法》立法进程，修订《太湖流域管理条例》，同步启动黄河法、淮河法等重要江河立法程序。 着眼于江河流域的整体性、系统性和协调性，遵循水的自然规律，统筹谋划干支流、上下游、 左右岸和山水林田湖草系统治理。 树立生态优先、绿色发展立法理念，加快节约用水、地下水管理、河湖保护、水资源管理、水环境保护、水生态治理等领域的立法进程，将水需求侧管理、河湖空间管控、系统治理、市场机制参与水治理等作为立法重点内容，加大创制性立法力度，以立法引领和推动水治理能力现代化进程。

2.进一步加大政策研究和制定

加强资源管理的政策研究，探索运用价格杠杆和市场机制开展水资源配置、节约用水、水域岸线及砂石资源集约高效利用的有效途径。 加强河湖空间管控的政策研究，依法科学划定河湖空间范围，明确功能分区管控要求，纳入国土空间“一张图”，实现“一体化”管理。 加强推动水利高质量发展政策研究，深入分析水利发展中存在的不平衡不充分问题，研究土地、 投资等制约水利工程建设政策，探索具有中国特色的水利高质量发展之路。

3.进一步健全水利规划标准体系

深入研究江河流域综合规划编制任务与要求， 加大水安全保障规划、 水利基础设施空间布局规划、水资源节约集约利用与保护规划、河湖保护与生态修复规划编制力度。 充分考虑水利规划与“多规合一”国土空间规划协调衔接， 实现水资源管控、空间管控、河湖保护、生态治理等规划内容与国土空间规划深度融合。 完善水利行业规范标准体系，加快制定节水标准定额体系、河湖健康评估指标体系、水生态修复标准体系、水土保持技术标准体系、水利工程建设技术标准体系和水利高质量发展评价指标体系。

4.进一步培育水治理主体

在明确政府在水治理中主体责任的同时，要积极推动市场、社会组织和公众参与水治理。 要充分发挥市场在水治理中的作用，建立健全水价形成机制，健全社会资本参与水治理的政策制度， 推动建立水权制度，探索多种形式的水权交易流转方式。 要建立社会组织和公众参与水治理的良性机制，探索节水型载体、水利公益基金、民间河长、水利志愿者等水利社会治理形式。 制定各类主体参与水治理的分工方案， 建立资金扶持、组织指导等工作机制， 形成政府、市场、社会合作包容的水治理新格局。

5.进一步健全水治理机制

完善顶层设计， 加强统一领导，开展综合协调，实施整体推进，推进跨区域跨部门合作共建，形成水治理合力。 遵循水的自然规律和系统治理思路，借鉴国外流域管理委员会和流域管理局模式，以流域为生命共同体，构建流域化管理机制。 落实节水优先、以水定需原则，对水资源超载或接近超载区域实行限制性措施，建立水资源刚性约束机制。 建立水生态损害补偿机制，将水生态损害经济价值纳入企业生产建设成本，倒逼产业转型升级。

6.进一步加大人才培养和科技创新力度

把提高治理能力作为新时代水利干部队伍建设的重大任务，大力培养高素质水利专业人才、 管理人才、技能人才，引进国土管理保护、水生态修复、 水环境治理、 经济管理、法律、金融等领域专业人才，完善人才培养、使用、评价和激励机制，为各类优秀人才在治水实践中脱颖而出创造良好的外部环境。 科学技术是第一生产力，要加快节水、水生态修复、河湖空间治理等重点领域科技创新步伐，把更多的科技创新成果应用于水治理实践。