关于建设幸福河湖的若干思考

谷树忠

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，100010，北京）

河湖是最重要的地表水体，是最重要的水资源、水环境、水生态和水空间形态，关系百姓生活、地区发展、国家安全、国际关系。 习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上要求“让黄河成为造福人民的幸福河”。 幸福河湖，成为未来河湖治理的主要方向。 幸福河湖，是新时代的一个新概念、新理念、新方向、新目标和新要求。 然而不可否认，关于幸福河湖的基础性问题尚需进一步研究和明确。 在此，从“什么是”“为何建”“谁来建”“为谁建”和“如何建”等五个方面，就建设幸福河湖谈谈初步的思考。

一、什么是幸福河湖？

水能载舟，亦能覆舟。 河湖既能造福于人，也会危害人的生命财产。 关于幸福河湖，既是主观的，也是客观的。 主观上看，是否幸福河湖，取决于人的主观感知、主观判断，往往仁者见仁、智者见智，加之民族、宗教、文化等方面差异以及受教育水平不同，使不同背景的人们对幸福河湖的认识差异性更大。 客观上看，是否幸福河湖，则一般地、较为一致地集中表现为水灾、水量、水质及水生态等实际状况。

综上，幸福河湖是指灾害风险较小、供水保障有力、生态环境优良、水事关系和谐的安澜河湖、民生河湖、美丽河湖、和谐河湖。

由此,判别河湖幸福与否的标准,主要有四个方面：一是河湖灾害危害。 主要指洪水（以及干涸、断流）灾害的发生频率（概率）、受灾情况、实成情况及应对灾害所付出的代价等。 二是供水保障能力。 主要指河湖作为原水供水来源所表现出的数量、质量等性状，亦即河湖取（供）水占当地供水总量的比例，以及作为饮用水水源地的水量、水质性状。三是生态环境质量。主要指河湖水质等级、水生生物数量、生态流量保障程度、河岸带植被覆盖状况、河岸带人工干扰状况、河流连通阻隔状况、鱼类保有指数、水鸟状况、生物入侵状况等。 四是河湖水事关系。 因水（水量、水质、水电、水运等）而发生的纠纷、矛盾、冲突以及由此引发的百姓上访、公益诉讼、官方照会等事件的数量、等级、后果等情况。

二、为何建幸福河湖？

我国是一个水患水灾频发、水污染严重、水生态退化严重、安全供水能力差、水事关系复杂的国家。总体上看，我国在幸福河湖方面尚有较大差距，主要表现在五个方面。

1.河湖洪涝灾害较为严重

过去100 年间共发生5 年一遇～10 年一遇以上的江河洪水213 次，平均每年超过两次。洪涝多发、频发，给人民生命财产、地区经济发展等方面带来诸多严重影响，特别是随着城镇化、工业化水平的提高，随着人民自有财产的增多，洪涝等河湖灾害所带来的破坏和损失与日俱增。 每年受灾人口达5 000 万以上，受灾作物面积数百万公顷，死亡百余人，经济损失近2 000 亿元。

2.河湖水体污染较为严重

2018 年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河监测的1 613 个水质断面中，水质较差的Ⅴ类占4.5%，水质很差的劣Ⅴ类占6.9%，二者合计达11.4%。 监测水质的111 个重要湖泊（水库）中，Ⅴ类和劣Ⅴ类各占8.1%，合计16.2%。监测营养状态的107 个湖泊（水库）中，处于富营养状态的占29%。

3.河湖生态退化较为严重

集中表现为湖泊消失和萎缩、 江河断流和流量减少、湿地减少和功能下降、水生生物多样性减少及外来物种入侵等现象较为严重，甚至仍呈上升之势。 特别是像长江这样的大江大河，其水生生物多样性严重下降。

4.河湖安全供水能力较差

2018 年，全国供水总量6 015.5 亿m3，其中地表水源供水量4952.7 亿m3，占供水总量的82.3%，河湖是我国供水的主要来源。 全国集中式饮用水水源地（1 045 个）中，全年水质评价频次合格率100%的水源地仅为63.7%， 合格率在80%以上的水源地占83.5%。 另外仍有少数城镇没有真正意义上的集中式饮用水水源地。

5.河湖水事关系较为复杂

随着水在社会经济发展和国际关系格局中的地位和作用上升，气候变化及其影响日益显现，人民生活水平提高和社会水需求升级，水事关系日益复杂而敏感，集中表现为水事纠纷增多、增强，特别是在严重缺水和水污染严重地区表现得更为明显，并进而影响到社会关系、地区关系、国际关系。

综上，无论从河湖灾害、河湖水质、河湖生态角度看，还是从河湖供水保障、河湖水事关系角度看，我国距离幸福河湖还有较大差距，尤其在前三个方面需要付出更大的努力。 建设幸福河湖是建设富裕中国、美丽中国、和谐社会的需要，也是建设睦邻友好国际关系的需要。

三、谁来建幸福河湖？

不难理解，幸福河湖建设关系每个人、每个家庭、每个单位、每个阶层、每个团体、每个组织、每个地区，需要全社会的共同参与、共同贡献、共同监督，要形成全社会共建幸福河湖的氛围与机制。

1.要在法律、政策等层面构建幸福河湖建设多主体结构

我国的主体结构有其特色，表现为中国共产党的领导地位和人大、政协的独特地位。 我国幸福河湖建设的主体结构，理应包括中国共产党、人大、政府、政协、事业、企业、家庭、社会组织、其他机构等。

2.要充分发挥各类主体在共建幸福河湖中的应有作用

坚持中国共产党对幸福河湖建设的全面领导，加强各级党组织对所在地区幸福河湖建设的思想、方向、方针和组织领导；加强各级人大及其常委会在幸福河湖建设中的立法、执法和监督等作用；加强各级政府在幸福河湖建设中的统筹、组织、规划、计划、协调、规范等基础作用；发挥各级政协在幸福河湖建设中的咨询、协商、监督等作用；发挥事业企业单位和家庭在幸福河湖建设中的自律、参与、监督等作用；发挥各类组织、机构在幸福河湖建设中的协调、协商、监督等作用；发挥宗教及其团体在幸福河湖建设中的独特作用； 发挥各类媒体在幸福河湖建设中的信息传播、 舆论监督等作用。 同时要积极参与、贡献和影响区域、全球水治理体系，吸收、采纳相关国际机构、组织的有益知识和经验，推介我国河湖治理的成功做法与经验，为区域及至全球幸福、健康河湖建设做出应有的重要贡献。

3.共建幸福河湖要营造社会氛围、健全机制

营造共建幸福河湖的社会氛围很重要、很关键，关系幸福河湖建设的成败。 要尽快营造良好社会氛围，积极、主动、有效地关注、参与、贡献幸福河湖的建设。 要建立健全幸福河湖的全社会共建机制， 包括社会责任权利机制、信息披露机制、社会督促监督机制等。

四、为谁建幸福河湖？

幸福河湖是为了全体人民，以人为本，以民为本。 共建共享，让广大人民群众和社会各界都能共享幸福河湖建设的成果。 幸福河湖建设，必须坚持公平正义的理念和原则。包括资源环境在内的生态公平正义，已经成为当今国际社会高度关注的重要公平正义。 所谓生态公平正义，是公民或社会多数群体能够得到其所需的生态产品、 服务和补偿，在生态产品和服务的分配和供应上不受歧视，以及在解决生态利益矛盾、特别是司法程序中可以得到公正对待的态势。

幸福河湖建设旨在促进资源公平、环境公平、生态公平，让人民群众、社会各界能从幸福河湖建设中相对均等地得到实惠。是否幸福，要由百姓说了算，得到各政党、各阶层、各单位、各团体、各组织、各机构、各家庭的认可。

在评价、考核幸福河湖建设时，要充分考虑幸福河湖建设给百姓和全社会带来的实际利益，将百姓、全社会对幸福河湖建设的认同感、参与度和获得感全面纳入评价、考核体系中来，并赋予较大的权重。

五、如何建幸福河湖？

建设幸福河湖，就是要趋利避害、造福人民。 其一，河湖应成为安澜的河湖，应对好、治理好江河湖泊的水患、水灾，尤其不能因洪涝等灾害让百姓流离失所，更不能因洪涝等灾害发生社会动荡乃至战争。 其二，河湖应成为造福百姓的河湖，为百姓、为社会提供数量充足、质量可靠的水源，尤其要为百姓提供数量、质量等安全可靠的饮用水水源。 其三，河湖应成为美丽的河湖，河湖水要清、岸要绿、鱼儿游、鸟儿飞，海晏河清，鱼翔浅底，鸟语花香。 其四，河湖应成为和谐的河湖，不因河湖（水量、水质、水利工程、取水口、排污口、水运等）发生国家之间、地区之间、邻里之间的纠纷、争端、冲突，而让河湖真正成为国际、区际、邻里和谐、和睦、和平的天然纽带。 为此，当前要重点做好如下工作：

1.对幸福河湖科学内涵作出明确界定

所谓幸福河湖，是指灾害风险较小、供水保障有力、生态环境优良、水事关系和谐的安澜河湖、民生河湖、美丽河湖、和谐河湖。 这个界定是初步的，需要进一步研究、明确，尤其要进一步厘清幸福河湖与河湖健康、美丽河湖等的关系。 要对幸福河湖的“主观性”和“客观性”特征作区分和表达。

2.建立健全幸福河湖评价判别指标体系

幸福河湖评价或差别指标体系应至少包括河湖灾害风险危害及其防治能力、综合供水保障能力与水平、河湖生态环境质量与服务功能、 河湖水事关系和谐状态等方面。 当然，随着对幸福河湖认识的深化，幸福河湖的评价、差别指标体系将逐步健全。

3.建立健全幸福河湖共建共享体制机制

幸福河湖建设需要共建共享，而共建共享需要有好的体制和机制。 体制上，要进一步改革、重构、强化流域管理，强化、健全河长制湖长制。 机制上，要进一步改革、创新约束机制，建立健全激励机制，发挥市场的重要作用，尤其要改革完善利益分配机制、生态补偿机制、价值实现机制，还要建立健全社会参与机制、河湖灾害预警预报机制等。

4.推进幸福河湖系列重点工程组织实施

组织实施防洪减灾工程（包括城市防洪减灾工程）、供水及输水工程、水源（特别是饮用水水源）保护工程、灌溉工程、水环境治理（特别是污水处理）工程、水生态修复工程（或山水林田湖生态系统修复工程）等。 当然，对上述工程要区分轻重缓急，先重后轻、先急后缓，以增强河湖的人民幸福感为目标和原则， 制订幸福河湖重点工程目录，广泛征求社会各界的意见建议，实行目录管理。

5.建立健全水事关系纠纷预警调处机制

本着国家利益至上、各方利益兼顾，尊重历史、直面现实，平等互利、和平共处，抑强扶弱、平衡关系，从长计议、协商协调的原则，建立健全水事关系纠纷调处机制。 同时，要建立健全水事关系纠纷预警机制，对水事关系纠纷可能的源头、诱因、形成等进行必要的预警。 无论是预警还是调处，都需要建立在公开、准确、及时的水信息披露的基础之上。 让事实公开、诉求畅通、关系平等、协商有效是建立健全水事关系调处机制的方向和目标。

建设幸福河湖必须常抓不懈。 幸福河湖，理念是先进的，但理论是滞后的，关于幸福河湖的科学内涵、差别标准、演进机理、目标体系、建设机制等都需要进一步深入研究。