河湖健康内涵与管理关键问题应对

李 云，戴江玉，范子武，王晓刚

（1.水利部交通运输部国家能源局南京水利科学研究院，210029，南京；2.水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京）

江河湖库是地球的血脉、生命的源泉、文明的摇篮，具有重要的资源功能、生态功能和经济功能。 河湖健康是人与自然和谐共生的重要标志。 长期以来，部分河湖乱采、乱占、乱堆、乱建等“四乱”问题，以及“水多”“水少”“水脏”“水浑”等问题不同程度存在。 这些问题的产生和恶化，除自然因素影响外，往往是人的错误行为损害了河湖健康，引起了河湖功能弱化甚至丧失。 为系统解决我国复杂水问题和河湖突出问题， 中共中央办公厅、 国务院办公厅于2016年印发《关于全面推行河长制的意见》，2017 年印发《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》，明确要求全面推行河长制湖长制，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用。

经过近3 年的努力，全国已有31 个省（自治区、直辖市）全面建立河长制，河长制的组织体系、制度体系、责任体系初步形成，百万河长上岗履职，推动解决了一大批河湖管理难题。 但是，我国河湖水资源短缺、水域面积萎缩、岸线乱占滥用、水体污染严重、生态系统退化等问题仍比较突出。2018 年10 月，水利部印发《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》，对河长制全面见效作出专门部署，要求向河湖管理顽疾宣战，推动河湖面貌明显改善。

全面实施河长制湖长制的效果关键在于河湖是否健康，是否符合人民群众对美好生活的需求。2010 年以来，水利部开展了重要江河湖泊健康评估试点研究。 研究制定了指导试点用的 《全国河流健康评估指标、 标准与方法》及《全国湖泊健康评估指标、标准与方法》，于2010—2016 年完成了35 个河（湖、库）的健康评估试点，形成了一套较为系统的研究成果（彭文启，2018 年）。

幸福河湖是基于健康河湖提出的更具深刻内涵的概念， 而科学认识健康河湖则是回答幸福河湖内涵的基础。河湖健康到底体现在哪些方面？ 如何有效保障河湖健康仍然是值得思考和深入研究的问题。 本文结合国内外河湖健康已有研究成果与新时期河湖健康管理需求，重新审视河长制湖长制背景下河湖健康概念与内涵，剖析河湖健康管理的关键问题， 提出解决河湖健康管理关键问题的建议，为推动河长制湖长制管理从“有名”向“有实”转变和保障幸福河湖建设提供参考。

一、河长制湖长制背景下的河湖健康概念

1.国内外对河湖健康概念的认识过程与发展

河湖健康是伴随生态系统健康出现的一个概念。20 世纪70 年代以后，对人类生存环境和资源问题的关注，推动了河湖健康概念的形成和发展（徐宗学等，2018 年）。 自从1972 年美国《水污染防治修正法》的颁布，关于河湖健康概念的认识就未曾终止。 完整而系统性的河湖健康概念起源于20 世纪90 年代的欧洲各国和美国等地（Vugteveen et al.2006 年；Elosegi et al.2017 年）。 根据Meyer（1997 年）的定义，一条健康的河流是“可持续并且有系统弹性的，能够持续保持自身的生态系统结构和功能并满足社会的需求及期望。 ”Karr （1999 年）总结概括了河湖健康概念的发展历程，提出在定义河湖健康概念时需要将河湖的生态完整性（保持生态系统结构和功能）与人类社会价值（生态系统对社会的贡献）进行有机整合。 Boulton（1999 年）在此基础上进一步归纳了河湖健康的概念并设计了整体概念模型。 除河湖生态属性备受关注外，河湖健康的人类社会价值也同样被广泛重视。 目前有关河湖健康的定义均认为，健康的生态系统不仅建立在生态标准之上，还应考虑人类能从这个系统中获得的社会价值、使用功能及娱乐享受。

虽然我国对于河湖健康的认识建立于国外研究基础之上， 但受我国江河湖库问题阶段性与复杂性的影响，国内有关河湖健康概念的定义较国外更为丰富。 我国水利工作者先后提出了“黄河健康生命”（李国英，2004 年）、“健康长江”（蔡其华，2005 年）、“河湖健康生命”（段红东等，2019年）等具有深刻内涵的河湖健康概念。 2010 年的全国河湖健康试点评估工作首次通过广泛的专家咨询与讨论，在遵循“人水和谐”理念的前提下，提出了河湖健康的概念，指出健康的河湖应自然生态状况良好，同时具有可持续的社会服务功能。 自然生态状况包括河湖的物理、化学和生态三个方面，用完整性表述；可持续社会服务功能是指河湖不仅具有良好的自然生态状况，而且具有可持续为人类社会提供服务的能力（彭文启，2018 年）。 国内的河湖健康概念在强调河湖生态系统完整性的同时，也注重河湖生态与服务功能的均衡性与可持续性。

人们对于美好生活的向往使河湖健康的概念不断迭新和丰富。 2019 年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表了重要讲话，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，为新时代全国江河治理保护提供了遵循。 为贯彻落实习近平总书记考察黄河的重要指示，水利部部长鄂竟平提出了“防洪保安全、优质水资源、健康水生态和宜居水环境”的幸福河内涵，以人类幸福的需求作为出发点，既考虑了河湖自身健康的要义，更考虑了人类与河流相互制约支撑以及人水和谐发展的关系 （陈茂山等，2020 年；左其亭等，2020 年），为新时代基于河湖健康评价的河长制湖长制管理工作奠定了新基调。

2.河湖健康概念的提出

国内外河湖健康现有概念，国外从侧重于河湖生态系统完整性与自然恢复程度，逐步发展到兼顾生态系统完整性与社会服务价值；而国内侧重于河湖本身对生态与社会服务功能的满足程度，也开始关注生态系统的可恢复性，注重河湖生态系统与社会功能的平衡，强调自然与社会功能的可持续性，并开始提升到人水和谐的哲学境界。

新形势下，为适应河长制湖长制管理需求，河湖健康概念应赋予更多的内涵。 以往的河湖健康概念主要关注单条河道和单个湖泊，但河湖系统往往是相互联系的，亟待连通的，因此河湖健康概念中河湖的范围应从单个水生态系统提升至河湖水系与水岸， 即综合考虑水系整体性与濒水陆域。 同时，河湖健康概念中社会服务功能是随着人类活动需求变化的， 意味着河湖自然与社会功能的平衡是动态和可持续的。 因此，综合上述研究进展与新形势下的需求，提出河湖健康概念，即与人类认知和时代发展需求相适应，河湖水域与岸线生态系统的结构、过程及功能完整，在发挥可持续社会服务功能的同时，具有良好的抗干扰弹性。

二、河长制湖长制背景下河湖健康内涵

依据上述提出的河湖健康概念，河湖健康的内涵主要体现在以下六个方面：

1.生态系统须完整

生态系统须完整是指河湖水域与岸线生态系统的物理结构（“盛水的盆”）、水生境（“盆中的水”）以及生物三方面核心要素的完整性（吴浓娣等，2019 年）。 物理结构包括河湖水系格局、水域生态空间以及岸线生态空间，河湖水系连通性是衡量河湖水系格局的重要要素，生态空间完整性则是评判水域与岸线生态空间是否健康的重要特征，表现在河湖生态空间的侵占情况；水生境健康的标准主要体现在生态水量和水环境状况，河湖水量满足生态水量与水环境质量状况良好是水体本身健康的必要体现；水生生物是河湖健康重要的指标，不仅包含水体生物，还涉及岸线生物。 生物完整性首先应当考虑河湖普遍存在的生物要素。 此外，特殊生态灾害如蓝藻水华暴发、濒危鱼类灭绝等也是必须考虑的要素。

2.生态过程可恢复

生态过程可恢复是指河湖生态系统结构、功能以及物质循环与能量流通等生态过程始终保持一定抗扰动弹性。生态系统抗扰动弹性通常包含生态系统对外界干扰的抵抗力和恢复力， 抵抗力是生态系统对外界干扰的抵抗能力， 恢复力则是生态系统遭受外界干扰破坏后的恢复能力。健康的河湖生态系统应对自然与人类活动影响具有一定的抵抗力和恢复力（庞治国，2006 年）。 生态系统抗扰动弹性的表征可以从外部因素稳定性和内部因素抗干扰能力两方面阐述， 外部因素稳定性主要体现在外界干扰因素的稳定性和低强度， 内部因素抗干扰能力通常可体现在生境多样性、 水体自净能力以及生物群落稳定性来表征。 生态系统中物质循环与能量流通等过程始终是变化的，生态系统也始终处于演变过程中，健康的河湖生态系统对外界不同程度干扰的响应也存在一定的可适范围。生态系统抗扰动弹性是健康河湖必备的特性，但目前如何定量表征生态系统抗扰动弹性仍是制约河湖健康科学评价的难题。

3.河湖功能可持续

河湖功能可持续是指河湖系统能满足人类活动的适度需求，可支撑经济社会可持续发展。 河湖功能可持续的内涵是随人类活动需求动态变化的，现阶段人类活动需求主要体现在防洪、 资源供给以及水景观文化需求等方面。防洪功能核心需求是河湖可保证区域洪水风险等级低，是河湖水系蓄泄工程能力与调度能力的综合体现；资源供给能力不仅仅体现在河湖水系的供水能力， 还包括渔业、采砂、通航等资源或服务的供给能力；水景观文化需求主要可包含水面率、水体与岸线的感官品质、河湖景观知名度等。 河湖社会服务功能受人类活动需求和河湖自身禀赋影响，往往难以直接表征。 在河湖健康评价中，往往采用功能满足程度等指标予以间接表征。

4.自然属性占主导

自然属性占主导是指河湖健康必须以河湖生态系统健康为核心，强调河湖自然属性健康的绝对主导地位。 河湖首先是自然的生态系统，人类活动必然会对河湖生态系统原本的生态过程产生影响，从而可能改变河湖生态系统的物质循环与能量流通特征。 河湖生态系统健康是保障河湖社会服务功能的前提，也只有拥有健康生态系统的河湖才能满足人类社会可持续发展需求。

5.河湖特征存差异

河湖特征存差异是指应当考虑不同类型河湖在自然属性与服务功能方面的差异性，避免笼统性评价对不同类型河湖健康状况的误判。 我国幅员辽阔，气候类型多样，地理特征复杂，地跨温带、亚热带和热带3 个气候带，自西向东形成三大阶梯状地貌，复杂的气候与地貌状况决定了降水禀赋和河湖生态系统特征，也造就了我国江河湖泊水体自然特征的多样化。 对于我国而言，河湖分区分类是系统、科学评判河湖健康状况的前提。 目前，已有部分基于河湖分区分类的河湖健康评价工作，徐宗学等（2018 年）将我国水体划分为10 个生态分区，并对我国近12 年河湖健康评价典型研究成果进行整理分类，初步提出了一套针对河流和湖库的河湖健康评价候选指标体系，但其候选指标体系仅涉及河湖自然属性，在河湖生态过程与服务功能方面仍需完善。

6.健康要素容发展

健康要素容发展是指河湖健康涵盖的关键要素会跟随人类社会需求产生变化， 河湖健康内涵是不断发展的。河湖健康最初的内涵仅是关注河流生态系统的完整性，随着针对河流的人类社会服务价值的争论，其内涵变得更为丰富。 同样，“幸福河”的河湖健康内涵也是基于现阶段我国人民的现实需求提出的符合时代发展的号召，彰显了从河湖自然生态系统健康向人水和谐哲学境界提升的发展过程。 伴随我国生态文明建设的大力推进，我国河湖健康状况必然会得到质的改善，人们对于河湖的关注点将会从污染治理转向生态恢复，以及为人们提供更多、更优的本就属于河湖的自然风貌和服务功能，而那时人们对河湖健康重点关注的要素和内涵也必将进一步迭新和发展。

三、提升河湖健康管理水平的建议

1.河湖健康评价体系的科学性与标准化

随着水利部《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》的出台，各省（自治区、直辖市）积极响应并因地制宜制定了众多河湖健康评价体系，部分体系已作为地方性规范予以颁布。 各地河湖健康评价体系一定程度上借鉴了国内外河湖健康研究的成果，并考虑了地方的河湖自然特征与服务功能需求，增强了河湖健康评价工作的可操作性。但从另一个角度来看，河湖健康评价体系的多元化并不利于河长制湖长制的逐级管理。 体系众多的健康评价方法，虽然一定程度上满足了河湖长对于河湖健康评价可操作性的要求，但在评价标准方面的科学性未完全经过科学论证，可能过于关注指标的可监测性和可评价性，而忽略了指标的代表性。 河湖健康评价体系缺乏标准化也必然增加河长制湖长制逐级管理的难度，无法对全国河长制湖长制实行统一的强监管。

我国的重要江河湖泊健康评估试点研究提出过一套较为系统的河湖健康评价体系，多地的河湖健康评价体系也一定程度上参考了该评价体系，但该评价体系在实际推行过程中还是遇到了困难，关键在于评价指标与评价标准选取是否充分考虑了不同类型地区的问题与需求。 河湖分区分类研究是解决这一问题的一种途径，但我国气候地貌类型多样，水资源时空分布不均，东西、南北经济发展不均衡等问题造就了我国多样的河湖自然与功能特征，完全自上而下开展研究在短期内不切实际。 因此，要建立一套科学与标准化的适用于全国的河湖健康评价体系需要采取自上而下与博采众长两种方式相结合的手段，一方面通过专业的科研机构开展普适性的河湖健康评价体系研究，保障评价体系的科学性；另一方面，要充分考虑和吸纳各地河湖健康评价体系的特色，保障评价体系的可操作性。 两者兼顾方可在短期内形成一套兼具科学性与实用性的河湖健康评价标准化体系。

2.河湖健康管理的有效性与智能化

河湖健康问题涉及水利、环保、国土、市政、航运、化工等多个行业，河长湖长在管理过程中一方面应注重建立多方会商制度，基于河湖健康评价客观结果，明确河湖健康问题源、风险源以及责任方，并实时予以信息公开，综合运用法制、行政以及舆论手段，督促责任方落实河湖健康问题整改； 另一方面要提升河湖健康管理的信息化水平，建设河湖健康问题库、措施库、对策库等大数据库，运用物联网技术提升河湖健康监测信息化水平，集成河湖健康实时监测、评价、应对、监管等一体化管理流程，从而实现河湖健康管理的智能决策。

3.监管体系的规范性与法制化

就河湖健康管理监管体系而言，在水利监管制度体系建设方面，要充分落实河湖健康定期评价制度，采取第三方专业研究机构评价的形式，确保河湖健康评价工作的科学性与客观性；在职责结构与人员编制建设方面，要推进河长制湖长制及相关职责的法制化，强化河长办湖长办的履职能力，开展执法队伍专业与法制培训，提高执法队伍的业务素质；在内部运行规章制度建设方面，要建立河湖健康管理奖惩制度，以激励为主，惩罚为辅，充分发挥河长制湖长制管理下河湖健康评价动态和实时优势，引导河长湖长快速发现和解决河湖健康问题，确保河长湖长管理的积极性和效能。

四、结 语

在建设幸福河湖这一重大命题提出后，如何科学认识幸福河湖成为首要任务，而科学理解河湖健康的内涵则是正确认识幸福河湖的基础。 在当前全面推行河长制湖长制的背景下，河湖健康到底体现在哪些方面，河湖要达到什

么状态才算健康，仍然是值得思考和深入研究的问题。国内外有关河湖健康概念的认识从单纯关注生态系统健康发展到河湖自然属性与服务功能并重的阶段。 受我国江河湖库问题阶段性与复杂性影响，我国河湖健康概念更为丰富，且已上升至人水和谐的境界。新形势下，河湖健康是指河湖与人类认知与时代发展需求相适应，河湖水域与岸线生态系统的结构、过程及功能完整，在发挥可持续社会服务功能的同时，具有良好的抗干扰弹性。河湖健康的内涵也主要体现在生态系统须完整、生态过程可恢复、河湖功能可持续、自然属性占主导、河湖特征存差异、健康要素容发展六个方面。为切实保障河长制湖长制从“有名”转向“有实”，应着力推进河湖健康评价体系的科学性与标准化、河湖健康管理的有效性与智能化、监管体系的规范性与法制化。围绕新形势下的河湖健康内涵，建立一套兼具科学性与实用性的河湖健康评价标准化体系，落实第三方专业研究机构定期评价制度，形成河湖健康实时监测、评价、应对、监管等智能化决策模式，推进河湖健康管理与监管体系的法制化，必将能推动水利行业职能转变，切实保障河湖安澜。