矿业权转让与矿山企业股权转让的法理及管理实践分析

邹 愉，曾凌云,2

(1.中国自然资源经济研究院，北京 101149；2.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院，北京 100083)

矿业权转让和矿山企业股权转让是两种性质不同的交易，受不同的法律法规调整。矿业权转让的限制条件和审批手续相对复杂，而矿山企业股权转让相对自由隐蔽，一些矿业投资者为规避矿业权转让审批，往往通过矿山企业股权转让的方式变相实现对矿业权的实际控制或获得权益，在实质上达到转让矿业权的效果[1-2]。本文在学界相关研究成果基础上，结合矿业权管理及司法实践，深入分析了矿业权转让及矿山企业股权转让异同，梳理分析了自然资源主管部门及司法机关相关实践，比较了矿山企业股权转让监管不同力度后果差异，有针对性地提出了完善股权转让监管的有关建议。

1 矿业权转让与矿山企业股权转让定义及办理条件

根据现行法律法规规定，矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、重组改制等。矿业权凡涉及需变更主体的，均须由转让和受让双方向颁发勘查许可证或采矿许可证的矿业权登记管理机关提交转让变更申请，办理矿业权人名称变更登记手续。矿山企业股权转让，是指矿业权人(矿山企业)的股东作为转让人，将其持有的矿山企业的股权以一定的对价转让给他人的行为。矿山企业股权转让且矿业权主体未变的，仅需向市场监督管理部门办理股权变更登记。矿产资源法律法规及自然资源部(原国土资源部)出台的制度文件未对矿山企业股权转让管理要求作出明确规定。

矿业权转让主要受矿产资源法律法规调整，办理条件相对复杂。以自然资源部负责登记的矿业权为例，根据现行矿产资源法律法规及自然资源部门户网站公布的服务指南，矿业权转让条件可总结为以下几个方面。①矿业权受让人具有相关主体资格。探矿权受让人具有营利法人或事业单位法人资格，采矿权受让人具有营利法人资格。②转让双方就矿业权转让达成一致，并签订了矿业权转让合同。③矿业权权属不存在纠纷，未办理矿业权抵押登记，未处于司法部门立案查处、查封、扣押、冻结等状态。④矿业权持有年限符合要求。探矿权转让的，须取得探矿权2年及以上，或取得满1年且达到普查以上，但是以协议方式取得探矿权的须满10年；采矿权转让的，矿山应投入生产1年时间以上，但是以协议方式取得采矿权的须满10年。⑤矿业权人缴清了矿业权出让收益(价款)，无违法违规勘查或开采行为。 ⑥特殊情形要求。 矿业权转让给外资企业的，须经军事部门审查批准，并符合有关产业政策规定，转让人为国有企业的，须获得其上级主管部门同意。

矿山企业股权转让主要受《公司法》等法律法规影响，与矿业权转让条件相比，矿山企业股权转让条件相对简单，主要涉及矿业权人为有限责任公司和股份有限公司两种类型。其中，有限责任公司转让股权的，仅需经其他股东过半数同意，变更后30日内到原市场监督管理部门办理股权变更登记；矿业权人为股份有限公司转让股权的，须在公司成立1年以后方能转让，且公司董事、监事、高级管理人员每年不得转让超过其所持股份的25%，并且需公司股票上市须满1年。 可见，矿山企业股权转让仅和股东意见、持股时间及转让份额有关，与矿山企业生产经营及履行法定义务情况、国家产业政策等无关。

2 矿业权转让与矿山企业股权转让的异同分析

矿业权转让和矿山企业股权转让的相同点是均可实现对矿业权控制权的变化，均可获得矿山经营收益，但两者也有明显区别。本文在总结业内学者已有相关研究成果基础上[3-7]，分析认为两者区别主要有六个方面。一是转让目的不同。对于矿业权转让中受让人的目的是取得矿业权财产权和经营权，而矿山企业股权转让的受让人多数只是为了分享矿山开采获得的收益，并不造成矿业权权属的转移，也一般不影响矿山企业的经营权。二是转让具体对象不同。矿业权转让交易中，转让的是转让方持有的矿业权，而矿山企业股权转让中，转让的是矿山企业的股权，即前者矿业权权属发生转移，后者则仅是持有矿业权的矿山企业的股权发生转移，矿业权权属未发生转移。三是转让人不同。矿业权转让的转让人是矿业权人，矿山企业股权转让的转让人则是矿业权人(矿山企业)的股东(法人或自然人)。四是转让条件及要求不同。矿业权转让主要受矿产资源法律法规及规章的调整，如前所述转让条件较多，程序相对复杂。矿业权股权主要受公司法等法律法规及规章的调整，遵循自由转让原则，限制性条件相对较少。五是转让的管理机关和程序不同。矿业权转让由自然资源主管部门负责办理矿业权转让变更登记，股权转让则仅需到市场监督管理部门办理股权变更登记，不属于行政审批事项，两者具体办理流程也不同。六是转让后权利义务变化不同。矿业权转让后，探矿权或采矿权的持有主体发生变更，同时依附于原矿业权的法定权利和义务发生转移；矿山企业股权转让后，仅是矿山企业股权持有人(股东)发生变更，矿业权主体并没有变，矿业权的权利义务主体也不变，法定权利义务未发生转移。

3 矿山企业股权转让管理及司法实践

3.1 自然资源主管部门对矿山企业股权转让的监管

自然资源主管部门是负责矿业权管理的主要部门，因矿产资源法律法规和自然资源部(原国土资源部)出台的相关制度文件未对矿山企业股权转让作出明确规定，自然资源部及大部分省级自然资源主管部门在矿业权管理实践中历来未对矿山企业股权转让行为进行监管，从未要求股权转让参照矿业权转让办理变更登记，也未要求股权转让的向自然资源主管部门备案。仅有安徽、河南、湖北、西藏、青海、甘肃、陕西等少数省(区)在2015年以前曾出台相关规范性文件，对矿山企业股权转让作出了规定，对应股权转让的不同情形，要求办理矿业权转让变更登记或向矿业权登记管理机关备案。如青海省2007年出台制度，规定矿山企业法人或控股股东发生变化的，应向矿业权登记机关申请办理转让变更登记；湖北省2009年出台制度，规定矿业企业控股人发生变化的应申请办理矿业权转让变更；西藏自治区2009年出台制度，要求矿业权人在工商部门办理股权变更登记前应先经矿业权登记管理机关审查同意；山东省2011年出台制度，规定凡是采矿权人的股东或股权发生变化，均须办理采矿权转让变更登记；安徽省2013年出台制度，要求矿山企业控股人发生变化的办理矿业权转让变更登记。近几年来，为贯彻落实中央“放管服”改革精神，矿产资源领域大力推进简政放权，几乎所有省(区、市)自然资源主管部门均已不再对矿业权股权转让进行监管，矿山企业股权转让无需按照矿业权转让的要求进行审查批准，也无需向自然资源主管部门备案。

3.2 矿山企业股权转让司法实践

最高人民法院未就矿业企业股权转让效力认定等内容出台指导意见或司法解释，因此在全国层面对自然资源主管部门是否应对矿山企业股权转让进行审查尚无统一司法尺度。从最高人民法院层面看，其审理的矿山企业股权转让有关案例中，倾向于区别对待矿山企业股权转让与矿业权转让，对股权转让遵循自由原则，在不违法其他法规强制性规定下，不论矿业权实际控制权是否转移均认定股权合同有效。从地方人民法院层面看，部分省份高级人民法院出台指导意见，对能确认为变相转让矿业权的股权转让认定为无效。黑龙江省高级人民法院2011年就煤矿纠纷案件出台指导意见，明确煤矿企业全部或部分股权转让造成企业控制权转移，未经矿产资源管理部门审批即进行开采的可认定为变相转让矿业权，应认定股权转让无效；云南省高级人民法院2011年出台指导意见，以判断股权转让是否属于变相转让矿业权为核心，从审查股权转让份额占比、矿山企业经营权及财产权是否变化、勘查许可证或采矿许可证是否移交、控诉双方争议是否聚焦于矿业权的归属等方面，对如何判断矿山企业股权转让是否为变相转让矿业权作出了具体规定，对于能够确认矿业权已变相转让的，认定矿山企业股权转让合同无效，反之则认定合同有效；河北省高级人民法院2015年出台指导意见，也对造成矿业权变相转让的股权转让合同认定为无效。 可见，不同层级的人民法院对矿山企业股权转让的审判尺度还不统一。

4 矿山企业股权转让监管力度差异后果分析

对矿山企业股权转让交易行为，自然资源主管部门若完全不予监管或全面监管均不利于矿产资源管理职责的履行，可能影响矿产资源的合理开发利用及矿产资源国家所有者权益的和矿业权人合法权益的维护，也不利于矿业健康有序发展。如果对股权转让完全不予监管，可能有以下三个方面问题。①若股权交易造成了公司实际控制人的变化，特别是主要股东退出后引起矿山设备、相关技术和管理人员的撤出，或是生产经营思路、计划变化，则可能导致矿产资源开发利用水平的下降，甚至无法达到矿产资源“三率”指标要求，或不能按要求完成矿山生态修复，影响自然资源部“两统一”职责的履行，难以实现矿产资源的合理开发利用及矿区生态的整体保护和系统修复，从而在实质上影响矿产资源领域生态文明建设水平。②若矿山企业股权转让涉及国有资产，因股权转让较为自由，市场监督管理部门仅在转让时候进行股权变更登记，并不进行实质审查，容易造成国有资产流失。③若对股权转让不予监管，则禁止外商投资勘查、开采矿种的有关产业政策难以达到实际效果。根据2019年外商投资负面清单，放射性矿产、稀土、钨矿禁止外商勘查、开采。若对这几个矿种的矿山企业股权转让不予监管，外资可通过股权转让达到实际控制其矿业权的目的，从而实质上影响该产业政策的执行效果，进而影响我国战略性矿产的资源安全乃至国家安全。

反之，若对所有矿山企业股权转让进行全面监管，则又会有如下几方面问题：①股权转让属民事行为，也是资本行为，其发生频率远高于矿业权转让行为，过于频繁的股权转让如果都要审查，矿业权登记管理机关难以负荷如此巨大的工作量；②绝大多数的股权转让既不影响正常的矿产资源勘查开采和相关义务履行，也不转移矿山企业财产权和经营权，多数也不涉及国有资产交易及外资限制政策，因此监管意义不大，反而将增加矿山企业的运行成本和行政管理成本，大大减缓资本的自由流动速度，不利于激发矿业市场活力，也不利于矿业经济的健康可持续发展。

5 完善矿山企业股权转让监管的建议

尽管学界对是否应对矿山企业股权转让进行监管及监管的具体内容还存在不同认识[8-10]，但基于上述分析，为更好履行自然资源主管部门矿产资源保护和合理开发利用管理职责，有必要对矿山企业股权转让进行有针对性的监管，具体提出以下建议：一是建议自然资源部与最高人民法院就矿山企业股权转让监管加强沟通研讨，尽可能达成一致认识并出台指导意见，明确矿山企业股权转让应进行监管的具体情形及要求，在国家层面统一矿山企业股权转让的行政管理及司法尺度；二是对矿山企业股权转让可能影响矿产资源合理开发利用及矿山环境修复的情形，研究监管方式和手段，加强与市场监督管理部门的沟通衔接，对于股权控制人发生变化的，在办理股东变更工商登记时，以适当方式提醒矿业权人矿产资源合理开发利用与生态修复相关法定义务，既有利于维护新进股东权益，也有利于矿业权相关法定义务的履行；三是对于放射性矿产、稀土、钨等战略性矿产，因现行产业政策不允许外商对其投资进行勘查开采，因此，为保障这些矿产的资源安全，对其矿业权人股权转让，建议加强与市场监督管理部门衔接，凡涉及上述矿种的矿业权人股东变更的，市场监督管理部门应事先征求自然资源主管部门意见，自然资源主管部门审查同意后方可办理变更登记，避免外资以股权转让方式进入上述领域，保障国家战略资源安全；四是矿山企业股权变更涉及国有资产的，建议市场监督管理部门加强与国有资产主管部门的衔接，事先征求其意见，同意后再予工商变更登记，防止国有资产流失。