河北省三级综合医院去行政化现状及实现路径对策研究*

——靖 超

事业单位去行政化推进困难的主要问题在于没有找到有效的实现形式，尤其是三级综合医院在如何体现和实现公益性质，尚未有一个有效的实现路径。河北省三级综合医院去行政化，不仅需要政府层面推进的决心，还需要分析如何有效推进，进行深入具体的调查研究，找到一条有效的途径，从而使改革本身获取更多方面的支持和理解，以达到三级综合医院去行政的目的[1]。

1 三级综合医院行政化的弊端

行政化对河北省三级综合医院意味着政府部门的干预，意味着三级综合医院的人员比照机关人员进行日常管理，意味着医院具有相应的行政级别，意味着医院权力监督不足，意味着服务意识和服务观念的相对滞后，也意味着医院的公益属性相对弱化[2]。行政化对河北省三级综合医院的影响是多方面的，去行政化就是为了规范河北省三级综合医院的管理，从而实现其高质量发展。

自党中央、国务院发布推进事业单位的改革意见以来，河北省三级综合医院的改革就一直在进行，也出台了一些政策。河北省机构编制委员会确定三级综合医院为公益二类，在此基础上，三级综合医院的去行政化改革一直在推进，但在内部的运营管理、人员考核、合同管理等方面进展缓慢，限于三级综合医院内部行政力量和原有观念的阻碍，医院对改革的热情不高[3-4]。

行政化影响三级综合医院内部工作的健康运行。受行政化的影响，三级综合医院在人员招聘、课题申报、职称晋升等方面存在不同程度的不良现象。行政权力介入医院相应工作，引起了内部的不公平，成为腐败产生的温床，从而影响了医院工作的健康运行[5]。行政化是一种相对保守的价值观，不鼓励推陈出新，侧重于服务、执行、敬畏、顺从，对于三级综合医院的健康运行产生了较大的阻碍作用。

2 河北省三级综合医院去行政化的难点

2.1 行政级别的诱惑

河北省机构编制委员会在2006年对河北省三级综合医院进行了清理整顿，在清理整顿之前三级综合医院为副厅级，之后三级综合医院都降为了正处级。河北省三级综合医院院级领导的任命都由政府部门决定，无论是任命的政府部门还是被任命的医院领导，都对行政级别有一定程度的依恋，也享受了由行政级别带来的一定便利，去行政化是对他们现有利益的割舍，必然会受到相应的阻力。在三级综合医院内部，中层领导也具有相应的行政级别，一般为乡科级，他们对行政级别也有一定程度的依恋，而且普通职工对进入领导岗位，享受行政级别便利也有较高期望，他们共同对去行政化形成了阻碍[6]。

2.2 对编制的重视

在国家层面，人力资源和社会保障部已研究制定公立医院不纳入编制管理的相应办法。三级综合医院是事业单位的主体，编制存在的意义在于特有的福利待遇，在编人员的职务提升、职称晋升、工资福利等方面相对于编外人员有很大的优势。近年来，随着全民医保的不断推进，河北省三级综合医院就诊患者数量显著增加，而医院人员编制却没有增加，致使医院引进高层次人才的难度不断增加。人员编制是河北省三级综合医院吸引人才的重要手段，特别是在北方，人才对编制的需求比较在意，人员编制的不足影响医院高层次人才的引进，进而影响医院的可持续发展。如果去行政化要取消编制，有可能导致河北省三级综合医院现有高层次人才的流失，对于维持医院的稳定和发展不利[7-9]。因此，三级综合医院基于这方面考虑，会在一定程度上抵制去行政化的进行。

2.3 管办分离推进困难

三级综合医院去行政化就是要实现管办分离，增加自身的自主权。实行管办分离，政府和医院之间要明确各自的权利和义务，充分发挥市场的调节作用，减少行政手段对医院的干预，保证医院适应市场化需求，从而实现高质量发展。但是，目前政府和医院之间的界限仍不够明确，政府在人员任命、财政支持、公开招聘等方面，仍拥有较大的权利，医院的自主性受到了很大限制。河北省三级综合医院考虑自身的运营风险，保证政府对医院发展的必要政策支持和财政支持，也愿意维持目前的管办合一的现状，只是在某些方面争取了更大的自主权。河北省三级综合医院管办分离的推进困难，进而出现的各方利益的平衡，是去行政化推进困难的重要原因[10-11]。

2.4 党建工作力度欠缺

建立法人治理结构是河北省三级综合医院去行政化的重要措施。在建立法人治理结构的过程中，建立理事会和监事会是重要步骤，理事会和监事会的成员组成需要多样化，自主权需要充分尊重，制度需要不断完善。在建立法人治理结构前，医院原有的党委会、院务会和纪检机关承担了改革后理事会和监事会的多数职能，实行党委领导下的院长负责制，纪检机关的监督作用发挥充分，党建工作力度较强；建立法人治理结构后，由于理事会、监事会成员的组成多样化，身份多样化，利益多样化，会导致党组织领导不够有力，监督职能不够充分，党建工作的力度相对弱化。法人治理结构不能充分体现党的领导的优势，要推动党建工作的深入发展，需要在制度层面发力，执行层面强化党的领导和监督[12]。

3 河北省三级综合医院去行政化进展

3.1 出台政策，推行法人治理结构改革

按照中央的决策部署，河北省相继出台了《关于印发全省分类推进事业单位改革的实施意见》和《关于推进事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》，对事业单位尤其是三级综合医院相应工作提出了具体要求，各地市也相应出台了相应政策。三级综合医院为推进去行政化，进行了法人治理结构改革，包括建立架构、完善规则、健全监督等三个主要方面[13]。按照政府部门的部署，河北省三级综合医院的法人治理结构改革持续推进。

3.2 稳步推进试点工作

在结合实际，深入调研的基础上，河北省选择13家省直接联系的试点单位开展了法人治理结构的试点工作，其中医院有12家，包括三级综合医院和二级医院。试点医院发展前景好，公益服务突出，领导层重视，群众满意度较高，按照试点任务，相继出台了章程，制定了理事会和监事会规则。随着经验的累积，河北省将不断扩大试点工作[14-15]。在医院进行的试点工作，将会为省内其他三级综合医院的去行政化和法人治理结构的改革提供有效的借鉴和参考。

3.3 推进体系改革创新

试点医院按照政府要求，稳步推进改革，在医院运行管理、资源调度、人力资源管理、绩效改革等方面持续推进，职工参与热情较高，试点工作的实效性得到了有效保障。在理事会及监事会成员组成上，有卫生行政部门、试点单位、服务对象等群体。在薪酬上，逐步探索院长年薪制，管理目标责任制，实施精细化管理的考核机制。在干部选拔上，推进竞聘，让真正有责任感、有干劲的年轻人走上管理岗位，增强医院活力。在职称晋升上，三级综合医院逐步实现自主化评审，制定符合本单位实际的量化评分标准，增加对实绩的考察，注重患者及职工满意度[16]。

4 对策建议

4.1 暂时保留行政级别和编制，重视内部治理

为顺利推进去行政化改革，减少阻力，政府部门可暂时保留三级综合医院行政级别和编制，压缩行政级别的权力空间，加强对医院领导职数和行政部门数量的管理，把着力点放在内部治理上，减少行政化对医院发展的阻碍作用。河北省三级综合医院人员结构分为管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位。按目前规定，管理岗位占10%，比例过高，管理部门许多人还兼职临床工作，专职行政人员较少、工作效率较低，行政化明显。另外，三级综合医院内部行政部门过多，职责交叉，权责不明，行政痕迹明显。医院对内部行政部门应该按照职责和工作需要进行整合，提高效率，对后勤部门逐渐推行社会化管理，达到减少行政人员比例，提高效率的目的。再具体到行政人员管理上，应考虑医疗行业的特殊性，逐步转为按事业单位管理[17]。

4.2 深化人事制度改革，推进管办分离

2018年，河北省人社厅发布《关于进一步落实企事业单位人事管理自主权有关问题的通知》，政府和医院要合力保障文件落实，对下放职称管理工作权限、岗位管理工作权限、公开招聘管理工作权限的规定要贯彻落实，不断深化人事制度改革，推进管办分离。在具体执行层面，职称管理工作上，要下放三级综合医院职称自评权，健全人才评价标准，优化职称管理服务水平；岗位管理工作上，要下放医院岗位设置权限，减少审批流程，落实管理岗七级以下、专技岗八级以下、工勤岗三级以下岗位自主聘任政策，要优化岗位数量控制和动态调整机制；公开招聘管理工作上，落实医院自主公开招聘权限，允许医院自主选择招聘方法，简化审批流程，把管办分离不断向前推进[18]。

4.3 加强党的领导

三级综合医院去行政化，实施法人治理结构改革，必须坚持党的领导，落实党的政策和各项部署。医院要践行党管干部的原则，党组织干部要按照有关规定进入医院理事会，理事会中党的干部也要进入党组织领导层。三级综合医院要落实党中央《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，实行党委领导下的院长负责制，充分发挥党委的领导职能，把党建工作纳入医院工作制度，加强医院的干部工作和人才工作，重视思想政治建设和医德医风建设，做好党风廉政工作[19]。在党的领导下，持续推进河北省三级综合医院的去行政化工作。

4.4 总结经验，完善配套政策

河北省要及时总结试点单位的经验，根据不同单位的功能定位和职责，建立有指导性的三级综合医院法人治理架构，完善医院法人治理规则，健全监管机制，为三级综合医院去行政化的持续推进提供政策支持。同时，政府机关要通过现场走访，召开专项座谈会，强化对试点医院的指导，不断总结经验、适时推广、及时完善，汇总试点医院的困难，注重协调，及时解决在实际中遇到的问题，使后续的配套政策针对性、指导性更强，要抓落实、见实效、重监督，用更完善的配套政策为去行政化发展注入持续动力[20-21]。

4.5 提升改革效力

河北省三级综合医院要持续推进落实法人治理结构改革，建立健全有关制度，完善理事会和监事会的职责，保障其正常运转。在具体实践中，理事会和监事会要丰富和完善议事规则，要对医院的“三重一大”事项进行讨论，要按规则产生决议，不能流于形式。在理事会和监事会成员组成上，要提高医院职工代表、患者代表的比例，提升议事和决策的针对性、代表性和广泛性。要充分发挥理事会和监事会的自主权，减少行政干预，落实监管职能。此外，三级综合医院还要加强内部制度建设，要制定明确的可操作性强的评价考核制度、追责制度、审计制度等，在落实上发力，在监督上重视，确保各项改革的效力[22]。

5 小结

河北省三级综合医院去行政化是一个系统工程，已经出台了政策文件，开展了部分试点工作，进行了法人治理结构改革，建立了基本架构，取得了阶段性成果，但在推进过程中，还存在着不同层面的问题，需要持续改革。河北省三级综合医院下一步去行政化改革需重视内部治理，深化人事制度改革、推进管办分离，加强党的领导，完善配套政策，提升改革效力，使去行政化取得更大进展和成效。