城市管理综合行政执法问题研究——以如皋市为例

吴怡 中共如皋市委党校

一、城市管理综合行政执法现状分析

（一）城市管理综合行政执法的内涵

为了规范行政处罚的实施，保障社会秩序的正常运行和公民的合法权益，我国在1996 年颁布实施了《行政处罚法》，对相对集中行政处罚权进行试点工作。该法第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”①这意味着若干个行政机关的行政处罚权集中起来交由某一个行政机关统一行使，同时原行政机关不再具有相应行政处罚权，这是城市管理综合执法体制改革工作的起始阶段，并先后经历了“城市管理综合执法”到“城市管理相对集中行政处罚权”两个发展阶段。由此可见城市管理综合行政执法开始于城市管理综合执法，早期其内涵实际上是跨领域跨部门的综合执法。此后，国家多次对相关问题发文并在国家机构改革中进一步明确一个政府部门下设的多个行政执法机构合并组建行业内、系统内的综合行政执法机构。综上，城市管理综合行政执法是指在城市管理领域依法集中起来而不再由原行政机关行使的相对集中行政处罚权及相关配套执法权。

（二）如皋城市管理综合行政执法的职能范围

根据皋办〔2019〕41 号文规定，如皋市城市管理局是政府工作部门，为正科级，挂市综合行政执法局牌子。文件明确了综合行政执法局负责贯彻执行如皋市相对集中行政处罚权工作的相关规定，行使包括城市市容和环境卫生管理，市政、公用事业、园林绿化等领域，建设施工领域，住房保障和房地产管理、物业管理、装饰装修领域，工程建设招投标管理领域，人防工程领域等十大类行政处罚权以及与之相配套的行政检查权和行政强制权。

（三）如皋市城市管理综合行政执法现状

随着新时代城市治理体系和治理能力现代化需求的不断提升，作为全国综合实力百强县、全国文明城市，如皋市高度重视城市治理工作。自2015 年3 月起，如皋市开始全面推进综合执法体制改革，整合执法职能、精简执法主体，不断探索城市管理综合行政执法标准化建设，在城市市容、环卫、违建治理等多方面有着亮眼的成绩。如皋城管不仅在多次市级、省级考评中位居优秀行列，其工作成果也得到了如皋当地群众的普遍认可。与此同时，如皋市城市管理综合行政执法工作中也还存在着一些问题，主要反映在法律制度、体制建设、队伍管理等多方面。

二、如皋市城管管理综合行政执法中的主要问题及原因

（一）城管执法体制改革有待进一步深化和完善

1.体制机制不顺，易造成执法实践困境

我国城管执法体制改革主要是采用机构合并和职能划转两种模式。目前，如皋市城管执法体制改革模式是采用职能划转，即将环保、工商、住建等相关行政部门的部分处罚权集中到城管局，但在城管执法实践中矛盾的是相关部门的处罚权划到了城管局，但相关部门从事该项执法工作的人员、编制等并没有相应的划转到城管局。因此，在城管执法工作中经常面临技术支撑不足从而没有处罚依据的困境，难以形成较强的执法合力。例如，在一起油烟排污举报案件中，举报人向城管部门举报一家餐馆油烟排放超标，严重影响居民的正常生活，城管执法人员到场后查看了该餐馆确已按要求安装油烟净化设施，但至于油烟排放是否合格则需要专业技术鉴定。这类举报案件时有发生，解决方案不外乎寻求环保部门技术鉴定或者第三方技术公司鉴定，前者因此项职能已经划转需多次沟通协调，后者则因举报人与当事人皆不愿出资陷入僵持，故而难以高效处理。

2.相关法律不健全，导致执法依据不足

城市管理是国家治理体系的重要组成部分。“推进城市治理体系和治理能力的现代化，很重要的一条就是以城市管理的法治化为城市治理的法治化积累经验、铺平道路。”②在城管执法的实际操作过程当中，缺少有针对性的上位法的支撑，这就容易导致执法依据不足的问题。例如，如皋城管执法工作的主要依据是《如皋市城市管理局行政权力清单》，其中包含行政许可9 项、行政处罚789 项、行政强制10 项、行政征收2 项、行政奖励6 项、行政确认1 项、其他权力15 项，包含保留其他事项4 项在内共计836 项。其中涉及《城市市容和环境卫生管理条例》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《江苏省城乡供水管理条例》等多部法规、部门规章，种类繁多、条陈复杂，一线城管执法人员执法过程中难以准确把握有效适用。

（二）执法队伍建设有待加强

1.执法队伍人员数量不足。城管一线执法工作细琐繁杂，需要大量工作人员。目前如皋市城市建设管理综合执法大队执法人员不足，存在大量借用如皋市城市管理监督指挥中心人员的情况。

2.缺乏专业执法队员。城管执法涉及城市管理的各个领域，例如城乡建设领域、规划领域、环境卫生领域等，在具体的执法工作中需要大量相关专业人员。尽管近年来，如皋市城管局招录新人时侧重相关领域人才，但总体来说技术人员还是存在较大缺口。

3.辅助执法人员管理还需进一步完善。如皋市城市管理局现使用大量辅助执法人员，但是在辅助执法人员的管理方面还存在一些问题亟待解决。一方面，缺乏完善的晋升机制，目前如皋城管辅助执法人员向上晋升通道狭窄，工作表现优异的最高仅可在职务上晋升为分队长，缺乏相应的职级晋升机制。另一方面，缺乏有效的待遇激励机制，虽然如皋城管在辅助执法人员的管理中有相应的考核办法，但是总体而言，辅助执法人员待遇相较于执法人员待遇差别较大，这给身处同一工作环境中的辅助执法人员造成较大心理落差。因此，辅助执法人员中存在工作积极性不高、人员流动性较大等问题。

（三）社会认同感不高

在多年的城管执法实践中，我国普遍存在着社会公众的认同感不高的问题，如皋城管也不例外。在相关的问卷调查及访谈结果中，社会公众对于近年来如皋城管执法工作成效普遍表示认同，但是在涉及城管形象方面的问题中却出现反差。一方面，这源于过去城管执法方式欠妥，造成长久以来社会公众对于城管执法工作留下刻板印象。暴力执法往往是造成群众诟病城管执法工作的直接原因。2019 年4 月，如皋市长江镇综合执法局工作人员在维护秩序时与他人发生不当行为，脱去制服后将市民锁喉、抱摔，这一视频在南通市市民的朋友圈广泛流传，舆论发酵后多家媒体进行了报道，造成了不良的社会影响，也对如皋城管多年来良好的社会形象造成了恶劣的影响。同时，基层执法人员拥有一定的自由裁量权，导致在同类案件处理中有所差异，而群众认为有失公允，难以理解和认同，从而导致恶性循环。另一方面，社会舆论的宣传引导力度不够。相关调研结果显示，社会公众对城管执法的工作职责和内容还不太了解。相较于吸引眼球的负面报道，正面报道的影响力和宣传效果还不足。

三、优化城市管理综合行政执法的对策

（一）不断完善相关法律制度，为执法提供精准依据

法律是执法的根本依据，为改变城市管理综合行政执法领域缺乏系统化、精准化法律支撑的现状，应尽快出台相关专门法律。国内相关专家学者中不乏呼吁制定《中华人民共和国城市管理法》的，相信今后如有专门适用的法律为依据，城管执法的条目会更为明晰、力度会更为恰当、结果会更为精准、效率会更为提高。

（二）持续建强执法队伍，提高执法质量和水平

城管执法人员是城管基层执法工作中的基本要素，执法队伍的建设是提升执法质量和效率的不二法门。首先，要注重吸收专业技术人员。城管执法工作涉及城市的方方面面，专业技术人员是执法工作中不可或缺的关键一环，城管执法队伍应当注重招录专业人才或者为在职人员提供专业技术培训，为提高执法效率筑牢根基。其次，要加强执法人员的法律、工作方式方法、人际沟通等方面的教育，提升执法队伍整体素质。再次，关注辅助执法人员的准入门槛、薪资待遇、晋升通道等方面，有效激发辅助执法人员工作的积极性，提升执法队伍的活力。

（三）加强舆论宣传引导，积极维护执法形象

为打破社会公众的刻板印象，城管应在主流媒体和网络平台上多加宣传执法人员的正面事迹和先进做法，让社会公众充分了解城管执法工作；互联网平台及多种自媒体平台为城管执法工作的宣传提供了广阔的空间，城管应当合理利用社交网络选树典型人物、宣扬先进工作事迹，保持社交网络公众号高频更新互动，积极解决群众提出的问题、接纳群众提出的建议，营造和谐、轻松的互动氛围；充分运用政风行风热线、主题党日活动、城管体验日活动等途径让群众深入了解城管工作，进一步加深城管执法的社会合力。

注释

① 中华人民共和国行政处罚法（1996）第十六条

② 王毅，《关于制定〈中华人民共和国城市管理法〉的立法建议》