OECD早期教育与保育指标体系的发展及启示——基于《强势开端2017》的研究

王沐阳，文 雪，杨 盼

(1.喀什大学 教育科学学院，新疆 喀什 844006；2.肇庆学院 教育科学学院，广东 肇庆 526061)

教育指标(indicator)是指运用某个事实或事件来指示或显示其他某个现象或特征的存在以及发展历程，教育指标体系作为监控和评估教育发展状况的重要手段，并不是多个教育指标的简单组合，而是理论基础和实际需求等的有机融合，其根本目的是通过评价教育发展的质量情况，为国家制定提高教育质量的有关政策提供依据。[1]

十几年来，经济合作与发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)的教育和技能理事会(Directorate for Education and Skills)通过政策分析和有关儿童早期教育与保育(Early Childhood Education and Care，ECEC)的最新数据，为各国提供有效、及时、可比较的国际信息，以帮助和支持国家审查和调整制定国家政策，从而改善其早期教育的服务和系统。2017年6月21日，《强势开端2017：OECD关于儿童早期教育与保育的关键指标》(以下简称《强势开端2017》)出台，第一次将关于儿童早期教育与保育的关键指标综合起来进行阐述，满足了广大受众的需求和兴趣。报告中公布的指标可以用来帮助各国政府建立更有效和更公平的早期教育系统。

一、OECD早期教育与保育指标体系的背景

《强势开端2017》的发布主要基于国际社会对儿童早期教育问题的关注以及OECD教育指标体系的稳步发展两方面。

(一)国际社会对儿童早期教育问题的关注

国际教育标准分类(International Standard Classification of Education，ISCED)是国际上关于教育统计领域最权威的一套国际标准。新的国际教育标准ISCED(2011)强化了0级分类，在ISCED1997的基础上增加了0级补充标准。具体表现在:ISCED 1997只规定了ISCED 0，即学前教育(Pre-primary Education)；ISCED 2011则规定ISCED 0为早期儿童教育(Early Childhood Education)，并增加了补充标准，即ISCED 01:早期儿童教育开发(Early Childhood Education Development)和ISCED 02:学前教育(Pre-primary Education)(本文所阐述的ECEC主要指ISCED 2011里面的ISCED 0)。[2]2010年9月，联合国教科文组织(UNESCO)首次提出建立整体性儿童早期发展指标体系(the Holistic Early Childhood Development Index，HECDI)，并后续相继发布《早期儿童教育、保育和发展指标评论》《早期儿童政策和规划指标评论》《早期儿童社会保护指标评论》《早期儿童法律保护指标评论》《早期儿童健康与营养指标评论》《整体性儿童早期发展指标框架》等来进一步完善HECDI。[3]2014年，UNESCO发布《整体性儿童早期发展指标框架》，以确保每个儿童都能激发他或她的发展潜力。[4]2015年9月，联合国可持续发展峰会正式通过了《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》，该议程共包含17项可持续发展目标(Sustainable Development Goals，SDGs)和169项具体目标。[5]其中目标4：“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”下的具体目标4.2提到：“到2030年，确保所有男女儿童获得优质幼儿发展、看护和学前教育，为他们接受初级教育做好准备。”[6]

(二)OECD教育指标体系的稳步发展

OECD于1968年成立了教育研究与改革中心(Center for Educational Research and Innovation，CERI)，1973年开始第一次教育指标开发活动，同年4月，发布了《引导政府决策的教育指标体系》报告，提出了衡量教育影响的46个指标，但这次尝试最终以失败告终。[7]1987年，OECD重新开始了教育发展指标的研究，并于1992年出台 《教育概览：OECD指标》一书。开始时为每两年出版一本，从1995年起每年出版一本，并且自1992年以来发布的教育指标体系均建立在CIPP模式的基础之上，即教育背景(context)、教育投入(input)、教育过程(process)和教育产生(product)。[8]OECD于2006年发布《强势开端II：早期教育与保育》，其中有关学前教育指标体系的设计以人力资本理论为基础，以CIPP模式为分析框架，强调指标为政策服务的功能。[9]

OECD在坚持政策相关性、对质量标准的遵守和指标的可解释性的基础上，对指标进行选择，并于2017年6月发布了《强势开端2017：经济合作与发展组织关于儿童早期教育与保育的关键指标》，从指标分析层面来促进儿童早期教育的良好发展。OECD作为一个国际组织，其从1998年开始的针对ECEC阶段开展的“强势开端”计划，在一定程度上为世界其他国家有关ECEC阶段的发展提供借鉴。《强势开端2017》的发布为国际上ECEC的发展注入了力量，顺应了当前希望实现高质量早期教育发展的潮流。

二、OECD早期教育与保育指标体系的内容

《强势开端2017》指出，ECEC指标体系由情境因素、政策投入、政策产出和政策结果四个关键指标构成。[10]

(一)情境因素指标

情境因素(Contextual Factors)指标主要指影响ECEC的背景因素，主要包含社会经济、人口结构、家庭结构、妇女劳动力参与率、移民、ECEC设置等。具体来说，自1980年以来，随着OECD各国经济的发展，多数国家的妇女劳动参与率大幅度提升。家庭结构方面，由于OECD国家的离婚和分居现象增多，儿童与两名同居父母或单亲父母一起生活的现象越来越普遍。在以上因素的影响下，OECD部分国家的生育率有所下降。同时，经济快速发展，移民变得越来越频繁，社会在种族、文化和语言上越来越多样化，帮助移民儿童融入新环境变得至关重要。因此，决策者在制定ECEC政策时应关注这些情境因素。

(二)政策投入指标

政策投入(Policy Inputs)主要是指对ECEC投入的各种形式的资源，主要包括财政投入和教师建设。

1.财政投入。针对ECEC的财政投入有助于ECEC设置招聘有资格支持儿童认知、社会和情感发展的专业人员，并为其提供良好的工作条件；同时也有助于支持以儿童为中心的环境的发展，以促进儿童的健康发展和学习能力的进步。具体衡量财政投入的方法有：(1)检查每个儿童每年的支出(儿童的支出在很大程度上受教师薪金、养恤金制度、教学费用和教学材料费用、参加ECEC的儿童人数等的影响)；(2)分析与国内生产总值相关的ECEC支出(包含政府、企业基金会和儿童家长等的支出)；(3)对儿童教师的相对工资成本进行对比分析(教师薪酬通常是ECEC支出的最大组成部分，儿童在有意的教学活动上花费的时间、教师与儿童接触的时间长短、教师工资和儿童群体规模是影响教师工资成本的四个主要因素)；(4)在ECEC设置中公共支出和私人支出的分配情况(主要集中在政府、企业和家庭三个层面)；(5)公共资金的份额(政府教育经费的来源主要分为中央、区域和地方)。

2.教师建设。教师建设的指标主要体现在教师的年龄分布、工资水平、资格认证、女性教师比例、师生比等方面。(1)教师的年龄分布：OECD国家中大约25%的教师年龄超过50岁。一些国家面临着教师队伍老龄化的挑战，教师的老龄化在一定程度上会增加学校的成本，限制在学校层面实施其他举措的资源。(2)女性教师比例：女性教师比例最高的是早期教育，在随后的每一个连续的教学水平上则有所下降。在OECD国家中，平均约97%的ECEC教师为女性。在教师队伍中，性别不平衡对儿童的成绩、学习动机等具有一定的潜在影响。(3)教师的资格认证及专业发展：高质量的教师会带来高质量的教学实践，从而促进儿童的幸福成长和学习进步。成功完成教师培训后获得的资格证书标志着新教师所获得的知识和技能水平，也可以表明教师的社会地位。但考虑到教师职业生涯的长度，教师教育和职前培训只能作为教师持续发展的起点，连续的在职培训对于教师的专业发展而言更加重要。(4)教师的工资水平：教师工资是正规教育中最大的单一成本。工资不仅影响教师工作的满意度，而且对教师的工作效率也有影响。(5)师生比：OECD国家平均的师生比为1：14，师生比是政策制定者用来控制教育支出的关键变量之一。较小的师生比通常被认为是有益的，因为这样环境下的教学活动允许教师更多的关注个体学生的需求，并减少因处理中断教学所需要的课时量，从而提高教学过程的质量。

(三)政策产出指标

政策产出(Policy Outputs)指标指的是政策投入后所产出的结果，主要包括不同类型和年龄ECEC机构的入园及入托率、儿童早期教育的参与度、课程框架等。(1)入园、入托率。OECD大部分国家中3岁儿童接受ECEC的比例在一直增长，而且大部分儿童在5岁前均接受过不同形式的早期教育，较高的入园率、入托率在一定程度上能减少教育的不平等现象。(2)儿童早期教育的参与度。儿童对ECEC的参与度对儿童当前及未来的发展均至关重要，OECD各国在提供多种类型的早期教育机构、学前教育免费制、明确政府的责任、全日制幼儿园比例的增加等方面给予了积极回应。(3)课程框架。几乎所有的OECD国家都有某种形式的课程框架来指导ECEC的工作人员，以确保达到高质量教学水平。由于只有很少的教师具备为儿童的智力成长提供最优的学习支持和感情支持的技能，特别是在科学、数学和计算机等课程领域，因此教师对课程框架的实际实施情况也作为衡量课程框架的一个指标。

(四)政策结果指标

政策结果(Policy Outcomes)指标主要是指与政策投入和政策产出结果有关的影响儿童发展的指标。具体包括：(1)儿童接受ECEC的年限及其对儿童15岁时学业表现的影响。儿童生命的最初几年代表着一个关键的“发展窗口”：大脑迅速发展，且大脑的适应和发展的能力可以持续到成年。因此儿童在ECEC阶段习得的学习成果可以作为儿童终身学习的基础。研究显示，儿童在早期教育中所花费的时间和他们15岁时在PISA(Program for International Student Assessment)中所取得成绩之间有着密切的关系，在ECEC上接受年限更多的15岁学生的PISA成绩相对较高。(2)儿童尤其是处于弱势背景下儿童参加ECEC的益处。由于ECEC充分利用儿童大脑的敏感度高峰来发展儿童的技能，因此，早期教育干预会得到更高的回报，并为儿童未来更好的学习打下坚实的基础。来自经济条件较弱家庭的、有移民背景的儿童在其接受ECEC过程中，总会比其他同龄的儿童面临更大的挑战。这便需要在确保弱势背景下儿童能够接受ECEC的同时，通过一系列帮扶政策，以便帮助这些儿童从ECEC过程获得更大的益处。(3)ECEC对儿童健康的影响。ECEC是儿童形成健康行为的重要时期，ECEC为儿童提供机会，以确保儿童了解良好的营养摄入和身体活动的重要性。澳大利亚、加拿大、英国和韩国四个OECD国家的肥胖研究表明，肥胖率与受教育年限有关，高的肥胖率受短的教育年限的影响。ECEC的早期干预在扭转肥胖的不良趋势方面发挥着重要的作用。(4)儿童在ECEC的参与度和妇女就业能力之间的关系。母亲的劳动力市场参与和正式的儿童入学率之间的关系非常密切，特别是对于那些儿童年龄在三岁以下的母亲来说，大部分OECD国家母亲的就业率随着其最小孩子的年龄而增加。当3岁以下的儿童得到全日制的、高质量的ECEC时，妇女的劳动参与率就会有所提高。母亲们需要高质量的、负担得起的ECEC，让自己的孩子得到很好的照顾，这样她们就可以满怀信心地重返工作岗位，从而获得更好的工作与家庭之间的平衡。因此，可以负担得起的、高质量的ECEC系统是妇女劳动力市场参与的先决条件。

三、OECD早期教育与保育指标体系的启示

儿童的早期教育是为其毕生的发展打下良好基础的阶段，需要家庭、学校、社会等群体的协调、支持与配合。OECD各国认为ECEC包含了ECE(Early Childhood Education，早期儿童教育)和ECC(Early Childhood Care，早期儿童保育)服务的所有形式，它为从出生到义务教育年龄段的儿童提供了一套完整的教育系统及教学设置。[11]《强势开端2017》把目光着眼于影响ECEC的关键指标，通过对相关指标的描述为各国在制定有关ECEC政策方面提供借鉴。在我国，保教结合更多是体现在3～6岁的学前教育中，相应的我国有关早期教育指标体系的建构更多是体现在学前教育指标体系的建构上。学前教育指标体系是衡量、评价和监测学前教育事业发展水平的科学工具，建构全国性的学前教育指标体系以监测学前教育的质量发展是保证和提高学前教育质量、促进学前教育事业发展的重要前提。

(一)充实学前教育指标体系的理论基础

教育指标是衡量教育发展状况的一种统计量数，通过提供即时的教育信息，以理解和判断教育发展的程度。教育指标体系的形成需要依托一定的概念模式，合适的概念模式可以使教育指标体系具有坚固的理论基础。[12]我国现阶段较为普遍采用的学前指标体系包含6类(师资队伍、教育经费、办园条件、幼儿资助、学前教育政策和项目)27项一级指标，其形成的理论基础并不明确，更多的是根据《中国教育统计年鉴》和“全国学前教育管理信息系统”中有关学前教育指标方面的描述而形成的。OECD教育指标则主要是以人力资本理论为理论基础，以CIPP模式为分析框架，《强势开端2017》也不例外。因此，我国学前教育体系在未来的发展过程中，可以适当结合我国学前教育发展的实际情况，充实学前教育指标体系的理论基础，使其更好地为我国学前教育的发展服务。

(二)衡量学前教育发展面临的社会背景

OECD在制定教育指标的过程中会充分考虑其当前所处的社会环境(如妇女劳动力的参与率等)，根据社会经济发展的状况为政策的制定提供意见，以提高OECD各国的早期教育质量。[13]我国当前所普遍采用的学前教育指标体系是对之前指标体系的补充，例如1987—1997年，主要包含教育规模和师资队伍两大类指标；1998年增加了教育经费相关指标；2001年增加了办园条件等指标。[14]但在增加指标的过程中，很少参照社会背景在学前教育发展与改革中所面临的主要问题和突出问题。因此，在我国学前教育指标体系发展过程中可以多考虑学前教育发展所面临的社会背景，多关注在学前教育层面出现的突出问题，并反映到指标体系的建构中。

(三)丰富学前教育指标体系的具体内涵

我国学前教育指标体系的发展源于教育指标体系的建构，从1998年开始每年定期发行的《中国教育统计年鉴》可以视为我国教育指标体系发展的雏形，而此时学前教育指标只是被视为教育指标系统中的一个子系统。[15]2012年3月，教育部发布了《学前教育督导评估暂行办法》，并在其附件中公布了《学前教育督导评估指标体系》。同年9月，为贯彻落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，教育部组织开发了“全国学前教育管理系统”，并对有关学前教育方面的指标进行了简要说明，标志着一个独立的学前教育指标体系正在形成。我国学前教育现有指标体系更多的是从一些外显的指标体系去衡量当前我国学前教育发展如何，而很少从内涵层面(如儿童的发展状况等)去分析学前教育发展状况。构建一个能够全面客观地描述我国各地区学前教育综合发展水平的指标评价体系，是对各地区学前教育事业发展状况进行比较和评价的基础。因此，丰富我国学前教育指标体系的内涵，增加一些关键性指标，扩展学前教育评价体系的外延，可能会对当前我国学前教育发展状况有更深刻的把握，为学前教育政策的制定提供一定的现实依据。

指标体系的价值取向和目标定位在于可以构成国家数据库，而这个数据库则可以作为一个监测工具用于监测教育过程，对于形成基于大数据信息的政策以及如何合理有效地分配教育资源而言是非常重要的。[16]《强势开端2017》的形成正是基于OECD各成员国有关ECEC相关指标体系的数据，在这些数据的基础上形成此报告，可以为OECD成员国在制定相关政策和分配教育资源层面、其他国家发展本国ECEC教育指标体系层面提供借鉴。