清代“纲盐制”与“票盐制”的反转与博弈——兼谈盐业管理中的国家法与民间规则

刘冰荷，徐晓光

(江苏师范大学 法学院，江苏 徐州 221000)

1 清初盐业管理制度的形成

1.1 清初盐业基本管理制度

清代初期的盐业管理制度承袭明制，以官督商销为主，所谓官督商销，就是指政府控制食盐专卖权，招商认引，按引领盐，划界行销，承包税课；并设立相关的盐政衙门，对商人的纳课、领引、配盐、运销进行管理稽查，同时借助于相应的商人组织进行管理[1]674。因此，形成了以盐政衙门为主，以地方有司和商人组织为辅的盐务管理系统。

所谓“官督”是指于中央设置巡盐御史(一般简称为“盐政”)，作为直属于户部的全国最高盐务长官，统辖一个区内所有府州县的盐务，督查食盐生产、运输、销售各个环节的流通；于主要产盐之地(如长芦、两淮、浙江、奉天、福建、两广等地)设置都转运使司以总理各盐区之事务，负责稽核、纳课、疏导行盐，管理所辖州县，并且兼管当地食盐产运销的各环节流通；在都转运使司下设都转运同、运副、运判等吏目，作为各盐区盐运分司的长官，分理各盐区之事务，管理盐区制盐灶户、灶丁，负责具体的生产、运输、销售等事务。所谓“商销”是指盐商组织对食盐运销环节的管理，以两淮地区为例，两淮地区的盐商组织又被称为“盐商公所”，盐商公所中又设立总商，总理盐务。总商将盐场所产之盐认领后，再分给各散商销售，期间还要设立巡船和巡丁，负责缉拿走私之人。除此之外，总商的权力范围也很广泛，课饷、捐输、报效等都由总商负责，且还可以参与制定盐法盐策。

在这一制度下，清政府每年根据食盐产量和各地的销售量，确定发售的盐引数量，招商认引，额满而止。盐商包销引盐，政府仅通过盐业管理机构向盐商收取课税。盐商从政府处购买盐引，之后到指定的地点兑换食盐，再按照规定的路线运到相应的地点销售。由于承揽官盐销售所需资本较高，故专商一般为世业经营，向盐政衙门缴纳盐课银后，凭引窝领取盐引，之后将盐引售卖给承运商。所以专商分为引商与运商两种，引商占有盐引，通过将盐引转售给运商，赚取利润；而运商从引商处买得盐引，凭盐引领取食盐，再将食盐卖给民众，从事食盐贸易。

清政府每年给盐商定一个必须完成的数额，称之为“行盐额度”或“行盐定额”，而盐商们每年实际完成的数额，则被称为“行盐总额”。据记载，清政府于顺治八年时定下当年的行盐额度为每引200斤，共141.036万引[2]。这些盐引以总商为核心从盐政衙门处高价购得，总商再依据依附其名下的散商们的引窝数，将盐引分配给各个散商，散商们取得盐引，便可以凭引换盐自行售卖。

1.2 清初社会环境与政府盐务活动

清代盐业的岁入一直是国家岁入的重要组成部分，其中，尤以两淮盐区的岁入为主，两淮盐区的岁入为国家财政收入提供了有力支撑。如顺治十年(1653年)，全国盐业岁入为2 128 016两，两淮地区盐业的岁入为1 197 090两，占全国盐业岁入的56.3%。故而，清政府推行“保甲法”和“编查法”，以加强对制盐灶丁的人身控制[1]687，确保盐业的正常发展。灶户，是指生产食盐的人户，灶丁，是指生产食盐的人丁，他们的户籍是由清政府单立的一种特殊的户籍，被称为灶籍，且灶籍不能废除。这种做法不仅保证了食盐的产量，又可以防止灶丁改业。

然而，社会动乱和自然灾害一度对清初盐业管理制度的运行产生了严重的影响。如：张献忠入川屠蜀，数十年间，战乱频频，民众罹于战火之时，天灾也接踵而至，大旱、饥荒、瘟疫等致使四川人口锐减，盐场也尽皆被毁。战乱被平之后，尽管清政府作出以湖广填四川之决定，也未对蜀地盐业的恢复产生有利影响，“各处盐井不过单夫双妇尽力经营，煎烧有限”[1]730。这种情况直至康熙末年才有所缓解。自然灾害也是清政府盐业管理制度推行的又一阻碍。顺治七年(1650年)秋，两浙地区海潮冲荡盐场，后又有飓风冲毁堤坝，海水大量灌入盐场，盐场尽毁。后冬春两季又连日阴雨，大雪积地，几乎不见晴日，食盐难以摊晒，灶户无以制盐。雍正二年(1724年)夏，两淮地区发生海啸，冲毁海堤，淹没盐场，更有近五万灶户、灶丁溺亡。

基于此，清政府开始实行对盐业的恢复措施。首先，着力修复盐场、盐区的制盐设备，疏导运河，保证运盐道路通畅，修筑河坝海堤，重新修建盐区。与此同时，对灶户、灶丁多加抚恤，以确保制盐人口的充足；其次，实行“招商”“惠商”的政策，不以额定比例售盐，允许盐商根据自己的能力购买盐引，且仅对盐商所购盐引数量征税，废除各项苛捐杂费，鼓励盐商行盐；最后，强行派销以帮助盐商周转资本，实行按丁销售食盐的强制措施，要求每户均应从盐商处购买食盐。这一做法固然对盐务的恢复产生了一定的积极影响，但在当时社会经济状况下，也产生了许多不利影响。

2 清中期私盐盛行与盐商的“发迹”

所谓“私盐”，大致有两种类型：一种是指所销之盐未经纳税，另一种是指在一地区已纳税之盐，至另一地区销售。概括来说，清代私盐的种类主要有：场私、官私、邻私、商私、枭私等。

2.1 清中期官盐与私盐的冲突和博弈

清初虽然对明末私盐横行的现象进行了一定的整顿，但只是暂时缓和了二者之间的关系，并没有从根本上解决私盐产生的根源。其次，单纯地通过制定律法的方式，无法杜绝重利的诱惑。最后，贩私群体成分复杂，势力也盘根错节，参与其中的不但有贫民、手工业者、强盗，还有商人、胥吏、乡绅，复杂的组织结构，无疑增加了官府的治理难度。

以场私为例，场私又被称为灶私，是各种走私食盐途径的源头，它指的是生产食盐的各盐场地区的走私形式。灶丁、灶户在制盐时偷增食盐的数量，完成额定制盐数后，将多制的食盐私下卖给盐贩，场私便形成了。较之官盐，灶户私卖食盐价格较低，省去了运费、税费等支出，“以廉场而论，官价不过一厘六毫零，若以私卖，每斤可得银三厘。至官埠引盐，则将课饷、运费各费，并入定价，虽近场至贱之埠，亦系每斤五厘。晒丁若偷盐私卖，每斤可得一厘三四毫，百姓若买食私盐，每斤可省银二厘。故灶丁乐于卖私，而百姓亦利于买私”[3]。加之清政府所定食盐产价过低，灶户若仅卖额定食盐，往往难以维持生计，为了增加收入，只得贩卖私盐。

作为“贩私之源”，清政府对场私的禁止尤为重视，如《大清律例》卷十三《户律·盐法》中记载：“凡盐场灶丁人等，除岁办正额盐外，夹带余盐出场，及私煎盐货卖者，同私盐法。”对于贩卖私盐，也有明文规定：“凡犯无引私盐(凡有确货即是，不必赃之多少)者，杖一百，徒三年。”买食私盐的百姓也要受到“杖一百”的惩罚。

“私盐之由场出者，常十之三四，由邻入者，常十之五六”[4]。由此可见，邻私也是扰乱盐业市场管理秩序的一个不可忽视的存在。邻私多出现于食盐行销区域的边界处，如雍正年间的淮盐对两浙盐区的“侵占”，浙盐灰多，且味道既苦而淡，而淮盐则洁净且色白，价格上也远低于浙盐。于是，两浙盐区与两淮盐区交界处的民众便乐于买食淮私，两淮盐区范围广、产盐量大，且贩卖私盐者甚多，及至偏远小镇，难以缉查，故而民众买食淮私的情况禁而不绝。

除了场私与邻私，商私也是屡禁不止。商私就是盐商走私食盐，盐商本就享有食盐专买专卖之权，有时还串通缉私人员为其走私行为作掩护，实则难以根除。顺治年间，两浙盐区规定，每引盐的额定数量为二百斤，包索、卤耗可加二十五斤，故每引盐最多可达二百二十五斤。但实际上，盐商贩运的食盐额重远不止此，几近二百六十斤，即每引又加重三十余斤。两浙地区的行盐额度为每年六十六万七千引，那么，仅盐商走私的食盐量便可达到两千万斤，即九万引。这一数量的食盐走私仅依靠盐商的力量有时并不能完成，故盐商往往勾结枭徒，将食盐卖与枭贩，以图利润。长此以往，枭私逐渐成了一个突出的问题。据《盐徒狙击滋事清单》所载，仅乾隆三十年的几个月内，山东一地就发生抢砸盐店的事件三十六起，杀死杀伤巡役的事件三起，被杀死杀伤的巡役达十六人[5]259。枭贩走私，往往携带器械，若遇官兵，不仅拒捕，反而行凶伤人，造成的影响甚广。

对于盐商夹带私盐的处理同私盐法尚已足够，但对于枭徒贩私却不能轻易放过，枭徒一经捕获，多是处以斩首、充军等重刑。“凡豪强盐徒，聚众至十人以上，撑驾大船，张挂旗号，擅用兵仗响器，拒敌官兵，若杀人及伤三人以上者，比照强盗已行得财律，皆斩。为首者，仍枭首示众。其虽拒敌，不曾杀伤人，为首者依律处斩，为从者俱发边卫充军……”[5]268。尽管颁布了许多关于枭私的律例，却仍旧不能对枭徒产生震慑，清中期后，枭私更加猖獗，众多枭徒聚集，形成了一个严密的组织体系。更有甚者，拉帮结派，反抗政府的管理，一度对清政府的统治产生了威胁。

2.2 盐商在“纲盐制”中的获利颇丰

清政府对盐业的依赖程度决定了其对盐商的倚重程度，前已提及盐课岁入占全国岁入的比重。顺治十二年(1655年)全国人口为7000万，康熙四十年(1704年)全国人口达到1亿，乾隆五十五年(1790年)全国人口超过了3亿。如此快速的人口增长使得民众对食盐需求激增。有需才有供，食盐的价格也因此逐步上涨，盐商在这一过程中的资本积累速度也水涨船高。

“经营贵于转运。如一岁而得两运，虽一次获息五厘，而合算即有一分。今因封轮而止获一运，虽一次获息可逾五厘，而合算仍不如两运之多”[6]。其中，“一次获息五厘”可以理解为在一次经营转运中的商业利润为5‰，一年两次经营转运，则一年的利润为1%。盐商的资本愈雄厚，则先期投入的本金愈多，经过资金周转，产生的利润愈多，产生的利润再次投入本金，则资本规模更加庞大。以雍正年间湖广总督杨宗仁所上奏折为例：“细访两淮产盐各场商人收盐每斤平价二厘，贱则厘半，至贵不出三厘，每一引纳正课一两二钱……计算每盐一包，共需本银七分四厘有零，今照一钱定价，每包赚利二分五厘有零，……漏课与余利又得一百六七十万两，共算该商行盐一年原有将及二百三十余万自然之利”[7]。然而，这只是盐商行盐时所赚利润，清中期时，私盐猖獗，盐商行官盐时，往往还夹带私盐，私盐虽不及官盐售价高，但私盐买卖更便捷，且不用缴纳课税，以此循环，盐商资本愈发雄厚，所得利润也只增不减。以两淮地区著名总商江春为例，江春拥有的园林数量在扬州盐商中位列第一，如此数量的园林，仅是修建的费用，数额便不止万计。而在江春担任两淮总商的40余年间，乾隆六次南巡，几次东巡，几次对边疆用兵，庆祝皇太后万寿节典礼，以及许多次大工程和大灾的赈济[8]，他都捐献了巨额款项。据《两淮盐法志》中记载，江春多次与他人合捐银两以表其“报效朝廷”之心。清乾隆三十八年，捐平金川军需银400万两，五十三年，捐镇压台湾林爽文起义军费银200万两，四十七年，捐修黄河经费银200万两，五十三年，捐济水灾银100万两，三十六年，捐皇太后八旬寿诞银20万两，四十五年，捐备赏赍之用银100万两，四十九年，捐南巡赏赍之用银100万两，七次中，江春与他人共捐银1120万两之多[8]32。由此可见，盐商们在行盐之时的获利着实不菲。

3 清代后期盐业管理制度改革与反转

清代初期盐务管理制度主要为官督商销制(又称之为专商引案制)，政府垄断食盐的交易对象和途径，将盐引交给纳课的盐商，并且为了保证盐商行盐，还划定不同盐区生产的食盐的销售区域，不允许越界贩卖食盐。而在行盐过程中，由于专商引案制存在种种弊病，加之民间私盐猖獗，政府难以管制。道光年间，陶澍开始了对盐业制度的改革，改专商引案制为票盐制，改革的主要试点便是两淮地区。在票盐制下，无论何人，无论资本规模的大小，只要依法纳税，便可以凭票取盐，而食盐一经取得，便可以自行售卖。许多中小商人因此得以进入盐业领域，破除了以往大盐商们对盐业的垄断，改变了以往病态的盐业管理秩序，盐业市场恢复了短暂的健康发展。

3.1 票盐制下盐业管理方式的转变

《魏源全集》有言：“宫保长沙陶公，于通纲涣散之余，思扶而起之，会议章程十五条，以拯淮南，而淮北则另筹长策”[9]1。陶公，即陶澍，湖南安化人，于道光年间盐政一派混乱之际，提出了改纲盐制为票盐制这一举措，而且不仅仅是制度的变革，陶澍还制定了《票盐章程》十条：运司发票、统一价格、州县发照、建局收税、设卡查验、临兴特理、禁止讹抢、缉查私盐、保护畅岸、严禁勒索[10]。详细列明了改革的原因、方法等，为恢复盐政秩序做出了重要贡献。

陶澍提出的票盐制改革，就是要打破专商引案制下盐商们对盐业的垄断，使更多民贩参与到食盐销售环节中，促进商品的流通以及拉动产业经济的发展。在票盐制下，盐运司需先行印制空白盐票，一式三份，一份为票根，一份留存盐政衙门，一份交由民贩行盐时携带。民贩如欲买盐，只需填写由运司所印制的空白票式，依照票面所注明的须填写的内容，如姓名、籍贯、运盐引数、往销州县等[9]41。运盐离开盐场时由卡员秤验，之后便不再改捆，但仍需在设卡处经候卡员查验其所持盐票，及至运至应销州县均无需开包检查。但不许票、盐分离，也就是不许将已经登记过销售州县的食盐运往别处贩售，否则按买卖私盐论处。倘若民贩为本州县人，则可由该州县发放给本人以载明其姓名、籍贯、年龄、样貌等的证件一份，称之为“护照”，该贩便可以凭借此证在本州县买卖食盐。民贩所购买的盐包每包净重一百斤，四包为一引，十引为一票，故称“票盐”。在票盐制下，不仅改变了以往盐商垄断的局面，还减少了各项杂费、浮费，实则是对食盐流通量、政府岁入的提高。

除了制度上的改变，陶澍还提出了解决私盐泛滥的方法，“而缉私实无良法，惟化私为官，则官自畅，而利益兴矣。欲敌私，必先减价；欲减价，必先轻本；欲轻本，必先除弊”[9]3。陶澍认为应当找出私盐产生的根源，通过解决根本原因来减少食盐的走私。以往制度下，行盐所获利润中，两分要付给码头的工人以及搬运的工人，两分在行盐过程中要缴给河盗等匪徒，两分要交给盐政衙门或各地盐吏作为“报效”，盐商所获利润在行盐过程中便已消耗殆尽，真正由自己获得的少之又少。在票盐制下，民贩只需缴纳盐税，便可以获得盐票，任何人都可以买盐贩运，再没有以往专商垄断的现象出现，而且缩短了行盐路线，减少了损耗环节，且政府明文规定各地衙门不得借故索取“报效”费用，也不得克扣民贩购买的食盐。民贩行盐成本较之专商引案制降低一半，获利却增加。旧制之下，盐区附近往往会聚集许多无赖、匪徒，他们与灶丁、灶户互有约定，由灶户每日夹带私盐低价卖给这些匪徒，他们再转手高价卖给一般民众，长此以往，民众苦不堪言。改行票盐制，民贩皆可参与买卖食盐，极大地方便了民众的生活，也给此类匪徒指明了一个正当的谋生之法。

自实行票盐制改革以来，各地民贩争相贩运食盐，历年盐政产生的巨大缺口也一一被填补。“查淮北纲食各岸，每年额行二十九万六千九百八十二引。自道光十二年试行票法，五月开局收税，当年即运行二十四万二千六百余引，十三年行三十二万余引，十四年行五十八万九千三百余引，十五年行三十四万八千六百余引，内有青口行销二十四万四千余引”[9]66。“今自改行票盐，历辛卯、壬辰、癸巳、甲午、乙未、丙申、丁酉、戊戌八纲，皆岁额全清，并带完辛卯以前己、庚、戊子残课，暨专案起解之织造银两，加以江运，凡三百四十余万”[9]8。可见，盐业管理制度的改革不仅将往年盐政岁入的缺口一一补齐，盈余的银两还为国家岁入提供了有力支撑。

3.2 票盐制下官盐与私盐的博弈

“有官必有私”，即使是在票盐制下也不例外。票盐制的推行，极大地缓解了清政府紧张的财政状况，也对私盐横行现象产生了一定的遏制效果。但是，在票盐制下，私盐的运销仍旧有一定的可乘之机。春秋之时，许多匪徒纠集在河岸码头，以渔船、料船装载食盐，顺河而走，运至地方售卖。这大大地增加了清政府的缉私难度，渔船之私尚可通过设卡检查以杜绝，但料船之私却实难查处。只因料船所装载的多为木料、石料，此类货物重量极大，夹带于其中的私盐相对来说重量较轻，往往难以察觉。但这一问题却并非不可解，“其料船之私，……将料船编号，装载荡柴即造册移送庙湾、佃湖二营并驻卡委员，开明某船装柴若干束，船身吃水若干尺寸，到卡听候按册抽查”[9]139。如此一来，料船往来须接受卡员的检验，其吃水情况均记载在册，再在料船中夹带私盐几乎不可能。

尽管清政府曾经对私自开设盐店的现象予以管制，但在重利的引诱下，这一行为仍屡禁不止。匪徒们私自开设盐行，把持盐业市场，强行改变贸易规则，低买高卖，既令民贩无利可得，又使民众无盐可食。为解决这一困境，清政府规定，“嗣后各贩所运票盐，行抵该关，应听各该贩自运自销，自行赁屋堆贮”[9]138。而对于从中周旋、获取高额收益之流，则是采取取缔其盐行的手段，令其无栖身之所，进而无法再把持交易。

3.3 票盐制改革的倾覆

陶澍对盐业管理制度的变革，最初也取得了良好效果，盐票之所及，盐价大减，食盐质量也有所提高，商贩争相贩运，贩卖私盐的现象大量减少，政府岁入提高。陶澍之前，两淮每年平均收入盐课实120万两，陶澍上任后平均每年为330余万两，增加百分之二百七十五[10]。

同治初年(1861 年)，时任两江总督的曾国藩主张取缔小商小贩，设立招商公所，广招大商人，并规定盐票大票起票为500引，小票起票为120引。这一举措意味着以往陶澍所主张的“民贩无论其身份如何，皆可参与贩卖食盐”的举措将不再有适用的余地，这无疑是对票盐制改革的巨大冲击，普通民贩将不再具有购买盐票的能力，又回到了曾经专商引案制下大盐商们垄断盐业市场的时代。

同治四年(1865年)，李鸿章又修改盐运章程，规定环运之法。即商人需于当年向清水潭堤工捐银，方可取盐票单，每票捐银 400 两[11]。“凡捐过工费者为旧商，从此按年准其循环给运”[12]。这一规定强制盐商为政府工程捐款，再一次重重打击了本就已入不敷出的盐商们。至此，票盐制已名存实亡，小商贩们无力负担如此高额的捐款，只得退出食盐运销环节，盐业市场再次被大盐商垄断。

4 结语

综合清代盐业管理制度方式的转变可以看出，政府的调控措施以及实行专卖制度有其必要之处，但是这种宏观调控的范围应当受到一定的限制，否则，势必会对食盐的流通产生影响，造成大盐商垄断盐业、私盐泛滥等局面。虽然清代历任统治者都对盐业管理制度进行了或多或少的改革，但却始终难以达到清除积弊、革新盐政的目的。