新时代农村土地经营权流转问题研究——以山东省菏泽市为例*

张晓艳

(菏泽学院政法学院，山东 菏泽 274015)

改革开放后，中国农村土地制度向家庭联产承包责任制转变，极大地促进了农村生产力的发展。进入新时代，随着国家治理体系的不断完善和治理能力的逐步提升，国家提出了“三权分置”的举措，农村土地所有权不变，经营权可以进入市场流转，适应了经济社会发展的新要求。

一、新时代农村土地经营权流转问题的研究背景

土地作为稀缺资源，是民生之本，农村土地制度维系着亿万农民的切身利益。新时代，适应社会发展的需要，在对改革开放以来土地承包经营中的土地经营权问题进行探索的基础上，国家适时在“建立土地承包经营权流转机制”的基础上做出了改革，提出了“三权分置”的改革理念。三权分置的内涵是将农村土地承包经营权制度实行三种权利“所有权、承包权、经营权”并立，[1]是对农地产权结构的理论创新。

2014年9月29日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出农村土地的“三权分置”，定调了农业用地经营制度改革的方向。农村土地“三权分置”提出后，2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，首次以中央文件形式正式提出“三权分置”的概念，并对其权利义务配置的基本格局作了表述。党的十九大则把“三权分置”上升到制度层面加以推进，明确提出深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度。2019年2月19日发布的中央一号文件《国务院关于“三农”工作的若干意见》，强调提高土地流动性、推动土地流转形式多元化，并在文件中明确指出继续深化农村土地制度改革，加快修订《土地管理法》和《物权法》等相关法律法规，从而进一步盘活农村集体土地。[2]

农村土地的“三权分置”受到城镇化和农业现代化两个现实因素的推动。城镇化加速了农业人口向非农领域就业转移，大量农民进城务工经商，只有一小部分收入稳定且在城市买房，逐步成为城镇市民，被纳入了城镇居民社会保障体系，不再依赖承包土地作为生存保障。大部分进城农民收入不稳定，处于城市与农村之间的迁徙状态，仍然以农村住房和土地作为生存保障。城镇化对农村造成的影响之一是农村有效劳动力大量减少，导致农业种植效益低下甚至土地荒废，使推动土地经营权流转成为必要。农业现代化集约化生产要求农业适度规模经营，而传统的分散家庭承包显然不适应这一要求，推动土地经营权流转就成为可能。由于我国农村土地对农民来说具有财产和社会保障两种功能，在土地流转过程中，如何保障农民权益，兼顾两种功能价值目标的实现就成为一个无法回避的课题。农村土地“三权分置”理论在坚持农村土地改革 “三条底线”不得突破的前提下，较好地回应了城镇化和农村现代化背景下农村土地的流转难题，即在坚持土地集体所有的前提下，稳定承包权实现社会保障价值目标，放活经营权实现财产价值目标，以其最大限度地保障农民权益。

土地经营权是“三权分置”的关键，通过土地经营权有序流转来解决“谁来种地”的问题，从而最大限度发挥土地的作用，同时对改革开放以来的土地承包经营中的土地经营权问题进行新的探索，这也是农村改革开拓创新的发展要求，通过土地经营模式的变革提高农村土地效益。

农村土地经营权流转具有重要的意义。农村土地经营权流转符合农业发展趋势，符合数字化、集约化、现代化的要求，不仅有利于统一耕作，提高效率，推动产业化水平，更是在探索我国农村土地新的运作方式。农村土地经营权流转的意义还在于，充分利用闲置的土地，让有经验的经营者来经营，从而大大提升土地的经济效益，发挥土地的最大价值，帮助农村发展经济。另外，农村土地经营权流转，是促进乡镇城市化的强有力之举。土地经营权流转，效益提升，经济收入提高，更加有利于农业现代化进程，实现城镇化发展，“土地流转的直接结果是企业等组织将其资本顺势投入农业生产，农村年轻劳动力外出打工的现状恰好为城市的建设工程输送源源不断的活力，城镇乡村一体化的和谐态势由此形成。”[3]

二、菏泽市农村土地经营权流转的现状

地处鲁西南的菏泽市，一直是以农业为主，是山东省的重点农业产区。菏泽农村较早实行的土地承包，为解决当时的农民温饱问题发挥了重要作用。当时生产工具相对落后，个体承包有利于发挥个体的积极性，有利于简单的规模较小的耕作。但随着科学技术的快速发展，经济形势发生变化，农业生产的机械化水平、现代化程度提升，过于分散的个体经营，已经不适应规模化、现代化的农业生产，从耕作、灌溉、施肥、虫害管理等，都能感到最突出的是土地过于分散。土地的分散不利于农业集约化经营和机械化作业，也难以实行统一规划和高效管理。这是因为个体承包户囿于传统经营模式，没有更新土地经营的观念，耕作科技水平低，经济效益差，因此成为制约农村经济发展的瓶颈。

山东省委省政府始终支持菏泽发展，出台专门文件，“支持菏泽在转型升级中实现跨越式发展”，“建立完善土地、资源、水资源、环境资源等市场配置机制，促进生产要素向优质高效领域流动”。菏泽市委市政府深化改革，增强内生发展动力，特别是党的十九大以来，根据中央精神，深化改革举措，引导农村土地经营权流转。近几年来，通过新型农业经营主体的示范作用，菏泽市土地经营权流转一直保持稳步进行。2017 年底，全市共流转农村土地经营权面积277.88万亩，占农民家庭承包面积的24.28%，涉及53.6万户，占家庭承包农户的26.8%。主要流转模式表现为三个方面：其一，“公司+基地+农户 ”的运作模式，通过培植农业龙头企业引领土地流转， 打造农副产品加工产业基地；其二，发展农民专业合作社，实行产供销一体化经营；其三，家庭农场模式，把土地集中到具有生产经验、管理能力的土地使用者手中，提高土地的使用效能，增加农民收入。

截止到2018年底，菏泽市农村土地经营权土地流转总面积为385.37万亩，占全市农村承包土地的33.34%，其中2018年农村土地经营权土地流转为107.49万亩。截至到2019年12月份，菏泽市农村土地经营权土地流转总面积为423万亩，占菏泽市农村承包土地面积的36.3%，其中2019年菏泽市农村土地经营权土地流转总量为38万亩。

如今，菏泽的土地流转模式得到了农民的认可，越来越多的中青年农民对土地流转表现出积极接受的态度，认为由于个体经营规模小，经济产出少，影响从事多方面的经济活动。加之，菏泽市每年有100多万农民外出打工，这些打工者的土地基本处于疏于管理的状态，不能带来理想的收入，他们倾向于实行土地流转，这样既增加了外出打工者的收入，又不荒废耕地，可谓是一种双赢的经营模式。

三、“三权分置”下农村土地经营权流转存在的问题

(一)土地承包经营权与用益物权权属理论不甚融洽

《物权法》和《农村土地承包法》关于用益物权融洽度不够，[4]出现了在流转过程中权力行使主体不明的尴尬情况，这可能会有损于承包权人收益权。农业补贴就是典型案例，在土地经营权流转中，对于农业补贴到底是发放给土地承包人还是实际耕种土地的经营权人？法律法规对领取对象的规定不明确，很多地区的农业补贴直接发放给土地承包人，这种做法侵害了真正的土地经营权人(实际耕种土地的农户)的利益，容易引发经营权流转的矛盾与纠纷。

(二)土地经营权流转的程序不规范

首先新型农业经营主体缺乏统一的法律定位，土地流转中，新型农业经营主体相继出现，在法律上要对新型农业经营主体给予法律上的定位，进一步明确他们的法律地位。其次要规范土地流转的法律程序。由于土地经营权流转大部分限定在农户之间进行，从而造成流转程序不规范，手续不健全等问题，纠纷频出，在一定程度上增加了流转难度，成为阻碍流转的因素之一。在程序上，农民往往认为口头协议具有约束力，忽视书面协议的重要性。[5]农村人口居住相对稳定，非常注重乡土人情， 直接或间接熟悉的农户之间往往采用口头协议，口头协议一旦出现权益损失，取证将非常困难，即使签订经营权流转的书面协议，也多是采用简单的流转合同形式，内容十分简单。由于许多农民没有遵照法律规定的流转程序签订规范的书面流转合同，造成许多合同格式文本不符合规定；用词不当或没有明确合同变更、解除的条件；流转方式缺乏明确规定等状况，可能成为以后土地经营权流转纠纷的隐患。

(三)农村土地经营权流转保障不到位

农村土地经营权流转是一项新政策，在调查中发现，尽管土地经营权流转在实践中取得一定成效，但是土地流转后的保障不到位，造成承包权人积极性不高：对于进城务工的年轻农民来说，除土地外别无其他保障，而土地经营权流转期限较长，他们担心一旦失去城里的工作，流转的土地没有到期而无法耕种土地，会导致其缺乏生活来源，因此他们不愿意放弃土地这个定心丸。对于始终生活在农村的年长者来说，他们对土地怀着深厚的感情，他们有根深蒂固的“自给自足”心理，在心理上不愿意进行土地流转，认为自己手中拥有土地使用权，才能让自己生活安心，才能感到心安。

(四)土地流转监管机构有待健全

一是收益监管，流转土地的农民最为担心的就是收益的保证问题，外出打工者，希望流转程序简单，土地收益有保障，不然的话宁愿处于一种闲置状态，也不愿意因为土地流转出现一些难以说清的麻烦。年龄大一点的农民，希望流转土地能够确保收益，在没有看到明确收益的情况下，他们常处于等待或者观望状态。二是对流转土地使用方式的监管，许多农民怀疑，在土地流转中的经营权人是否会合理使用土地？在流转合同终止后，会不会造成土地没有更好地产出，以至于后来的低产量。许多农民认为长期种植大蒜、西瓜，会造成来年土地“贫瘠”，使土地失去了“地力”，就是失去了产出的能力，他们担心经营权终止后，回来的土地是乏力的。

四、完善“三权分置”下农村土地经营权流转的对策

(一)加强普法宣传，坚持依法办事

加大土地经营权流转相关的法律宣传，宣传《农村土地承包法》《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，把农业农村优先发展的方针落到实处。菏泽市政府围绕“三权分置”，制定了一系列文件、指导手册，使承包权人和经营权人能清楚了解自己的地位和拥有的权力，清楚流转的基本程序以及可能出现纠纷时的解决方法。要坚持依法办事，菏泽市政府用了近五年的时间，为90%以上的农民承包流转土地办理确权登记、归档、颁证手续，并且落实管理的措施，让农民心里踏实。同时在流转过程中，应坚持“依法、自愿、有偿”为前提，尊重农民意愿、分类指导、积极探索。

(二)加强心理疏导，解决农民的“安土”“故土”问题

菏泽市的农民群众长期以来生活在这片热土平原，对土地有着深厚的感情，加之中国传统文化中的“安土”“故土”心理，土地是菏泽农民生命的依赖和根基，对土地有着复杂的深厚感情。虽然菏泽农民外出打工的多，但是大多数人并没有融入到城市中去，恋恋不舍的依然是故乡，故乡的土地。因此要通过多种渠道，加强社会保障，健全农民社会生活保障制度，改变农民旧有不符合时代的观念，转变他们的思想，从而为行动奠定思想基础。

(三)政府高度重视，引导土地经营权流转

菏泽市县乡(镇)各级党政领导对土地承包经营权土地流转极为重视，召开动员大会，出台实施意见，组织各县区到先进市学习。[6]政府应规范土地流转程序，让农民更多地了解相关信息，设立流转监管部门，完善管理制度，健全服务平台，积极引导土地流转。政府通过加快本地产业发展，拓宽农民增收渠道；通过实体经济与虚拟经济融合的方式创新农产品加工产业，都有利于加快土地经营权流转。近几年，菏泽市电子商务产业加速发展，淘宝村、淘宝镇数量稳居全国地级市首位，电商交易额连续四年增幅超过50%。“1688”产业带入驻企业2671家，活跃度峰值综合排名全省第1名、全国第18名。[7]菏泽市天荣智能家居小镇采取“电商+实业”模式，天荣智能家居小镇的蓬勃发展，促进了当地土地经营权的流转。

(四)加强领导，统一城乡土地管理

习近平总书记在十九大报告中提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略，为未来中国农村发展指明了方向。为实现这一战略目标，应协调政府和市场的关系，地方政府可以利用其所处平台的信息和资源优势，在精准把握党和国家顶层设计政策的情况下，根据本地实际情况，建章立制，编制城乡一体化发展规划，创新土地管理模式，正确处理本地发展与土地经营权流转过程中的土地非农化、土地市场化问题，把土地治理与农村土地流转紧密结合起来，以有效推动农村土地经营权流转，在提高整体经济效益的同时，有效地推进农地绿色发展，实现新的生态平衡。