临空经济示范区发展经验及对西安的启示

惠海霞 陕西省西咸新区空港新城管委会

一、杭州、上海临空经济示范区的基本情况

（一）杭州临空经济示范区的基本情况

杭州空港经济区早在2008年成立。经过10多年的发展，杭州临空经济示范区在2017年获批，面积约142.7平方公里，重点发展航空枢纽、临空经济、跨境电商、智慧产业等[1]。2018年，完成生产总值超350亿元，在获批的两年里平均增长超10%。

（二）上海虹桥临空经济示范区

长宁临空经济区成立于1993年，是国内最早的临空经济园区，规划面积5.14平方公里。经过20多年的发展，临空经济示范区于2015年获批，在原有基础上，规划面积增加了8.75平方公里，其他国家级临空经济示范区的面积基本均在100平方公里以上。重点发展总部经济、航空服务业、信息产业、时尚创意等产业，聚集了2700余家企业，2018年，实现约130.1亿元综合税收。

二、杭州、上海临空经济示范区的创新做法

（一）加强规划 构建综合交通枢纽

从国内外大型机场的发展经验来看，当前机场不仅是交通枢纽，更是区域经济发展的增长极。杭州临空经济示范区规划建设立体综合交通枢纽，启动地铁一号线三期、七号线，将多条高铁线引入机场，并计划开通用于连接火车站与飞机场的轨道快线。上海虹桥临空经济示范区有着独天得厚的交通优势，因为毗邻涵盖了机场、高铁、磁悬浮、地铁、长途汽车、公交等多种交通方式于一体的虹桥综合交通枢纽，该枢纽的规划面积约26.26平方公里，建成之后每年可聚集4亿人在此停留。

（二）培育特色 加快临空产业发展

多数临空经济示范区注重临空产业的发展。杭州临空经济示范区着重发展与航空相关的产业，加快发展跨境电商、智慧医疗、数字经济、航空总部等产业。以跨境电商为例，2014年跨境进出口总额不足2000万美元，到2019年底已达到137.99亿美元，产业规模增长了近700倍，在全国遥遥领先。跨境电商上线企业从2014年增长了近50倍。上海虹桥临空经济示范区以航空关联产业为支撑，航空物流为基础，重点发展总部经济、时尚创意产业、互联网+等。如：聚集了联合利华、联强国际、江森自控等跨国公司总部19家，2018年实现税收贡献13.97亿元；同时，近几年，智慧出行产业快速聚集，入驻了产业链企业53家，涵盖了航空、汽车、智能平台等，2018年实现税收50.83亿元。

（三）科学谋划 推进空间开发精细化

由于机场限高的条件约束，土地资源对临空经济示范区来讲，显得更加珍贵稀缺。杭州临空经济示范区经过几年的发展，更加意识到土地资源的重要性，提出了“留白”的概念。对开发节奏科学把握，分阶段实施，宁愿这几年苦一苦，也要为未来的发展留足空间，明确规定每年出让土地数量。上海虹桥商务区土地资源有限，充分利用地下发展空间，确保每一寸土地现实价值最大化，当前已开发地下面积280万平方米。

（四）激发活力 推进体制机制创新

临空经济示范区也是创新的沃土，在体制机制、海关特殊监管区制度等方面不断尝试创新。如：杭州临空经济示范区探索政府与机场合作的新模式。以签署战略合作协议的方式，约定双方共同组建合资公司、机场秩序管理委员会，共同管理机场区域，这已经成为国内地方政府与机场合作的新典范。上海虹桥临空经济区早在2003年提出招商引资考核，供地项目每亩产出必须达到50万以上，6年时间如果还达不到，企业就要以现金的方式进行补偿。

（五）人才引领 优化人才发展环境

杭州一直非常注重人才吸引，制定出台各种人才扶持政策，例如全球引才“521”计划、人才若干意见等，招引全球、全国的人才汇聚杭州，大力吸引“浙大系、阿里系、海归系、浙商系”等四类创业新生力量[2]。对于上海虹桥临空经济示范区来讲，不断出台各项政策，吸进各类人才汇聚。如：为了更好的为海外人才提供服务，成立一站式服务中心，专门为海外人才办理各种暂住证、房屋租赁等服务，确保外国人（含港澳人员）迅速融入示范区。

三、对西安临空经济示范区建设的启示和建议

杭州、上海临空经济示范区获批较早，对于空港新城来讲，在基础设施、政策权限、体制机制、空间范围等方面更有优势，但是在产业结构、项目支撑、经济发展等方面略有不足。当前全球正处于临空经济快速发展期，国家省市重大战略聚焦空港新城，这些都为临空经济示范区的建设提供了前所未有的发展机遇，周边郑州、成都等临空经济示范区的迅速崛起发展，给我们带来了巨大的挑战。借鉴杭州、上海先进经验，提出加快西安临空经示范区区建设的五点对策建议。

（一）优化空间开发 促进协同发展

示范区发展要有“空间留白”意识，不能以短期利益来规划示范区，应该控制土地供应时序，不能盲目扩张，肆无忌惮的多度开发土地，需要为未来的发展留足空间。同时，还要有“全域”意识，临空经济示范区的空间布局大多不仅局限于示范区的规划面积，而是在更大范围内开展研究规划，并以核心区的发展带动辐射周边地区。对于我们来讲，要跳出空港看临空经济，从全域理念来规划空间格局，加快推进“多区联动”建设临空经济区。促进空港与阎良航空基地、鄠邑区等地，优势互补，协同发展，进而辐射带动陕西省乃至关中平原城市群的发展。

（二）构建立体交通 推进多式联运

约翰·卡萨达提出，如果交通的通达性得到改善，那将会为产业发展带来更多的投资，在此基础上，将会带动航空货运量和旅客吞吐量的增加，进而带动服务商贸易业的发展，最终也会加强当地与其他地方的联通，带来更多的资金流、人流、信息流、货流。[3]我们要以西安咸阳国际机场为核心，打造集航空、铁路、公路和轨道等于一体的综合交通枢纽，加强与国际港务区、北客站的联系，在现有机场专用高速的基础上，再增加一条专用高速，促进空港—陆港—高铁港联动发展，大力发展多式联运，不断增强陕西的交通辐射力和便捷度。

（三）坚持招大引强 加强产业聚集

树立全域空港理念，在产业招引方面，坚持“非空莫入”，注重招引培育临空产业链上且附加值高的产业，也要注重发展新经济。依托现有物流企业，加快发展航空物流产业，发挥京东、海航、顺丰等龙头企业的引领作用，着重面向“一带一路”打造客货集散中转枢纽。同时，要积极抢占未来经济发展的风口，在产业链分工中占据有利地位，加快发展航空制造、航空维修、生物医药、人工智能等临空指向性的高新技术产业；加快发展商贸会展、航空总部等临空服务业，形成临空服务大集群。

（四）创新体制机制 激活发展动能

建议赋予临空经济区更大的政策权限，设立示范区与省市的直通车制度，在资金申请、项目审批、用地批复、规划上报等方面，给予特权可与省市直接对接。根据现有的相关政策规定，提出扩大海关特殊监管范围的申请。学习海南等地的先进经验，探索新的贸易模式，引入免税城项目。摸排调研区内企业，鼓励企业不断创新对外贸易的模式，不断探索更加便捷、科学的区内管理模式。充分利用第五航权，不断提升国际货物聚集中转量，增强西安在全球的资源配置能力。

（五）加强政策支持 提供要素保障

积极争取土地、人才、金融等方面的支持。要优先保障临空经济示范区的用地指标，不断扩大临空经济示范区的辐射规模范围。加快设立临空经济发展专项基金，重点用于示范区内基础设施建设、航空物流补贴。制定出台有针对临空经济发展的人才新政，探索以项目合作、挂职学习等方式创新人才引入方式。立足空港发展特色，策划举办临空经济相关的创业大赛活动，用创业引导资金吸引更多人才聚集空港。推进建立航空经济高端智库，开展与科研院所、大学的交流合作，进一步推进产学研用融合发展。