优化公民政策参与的目标指向：公民参与公共决策再思考

金 华

(淮阴师范学院 马克思主义学院， 江苏 淮安 223300)

一、研究缘起

中共十九大报告明确指出，要“扩大人民有序政治参与”，“保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[1]。参与公共决策不仅是公民的一项基本权利，更是一种公共责任。成熟而广泛的公民参与不仅使决策过程更为民主，而且更为有效。在我国，随着公民参与公共决策成为政府和公共管理者必须面对的现实，公民政策参与呈现出快速发展的势头，并取得了长足进展。然而冷静客观地审视当前公民政策参与的现实状态，不难发现公民政策参与总体效果并不尽如人意，仍然存在着诸多不容忽视的问题，例如主动参与率不足，参与表层化，参与效果不理想，参与范围不平衡，存在非制度性参与和非理性参与等，严重制约了公民政策参与发展进程。原因何在？许多人习惯归因于制度环境等公民参与条件不成熟。其实，问题绝非如此简单。观念先于行为，且决定行为。笔者以为，相较于制度等外在约束，理念因素即内在控制及导向才是更深层次的原因。政府与公共管理者是否具有正确的公民参与理念，对公民参与的价值功能与潜在的不完善性是否有理性认识，在公民政策参与过程中至关重要。它直接关系实践中的公民参与能否顺畅有序推进，能否真正取得理想成效。如何突破我国公民政策参与的现实困境？首先必须思考：基于当前国情及公民参与的现实生态，如何在应然层面上合理定位公民政策参与的目标指向。唯有走出公民参与的认识误区，方可进一步探索实现应然目标的路径创新。如果能在这方面进行一些深入理性的思考，对于正在发展中的公民政策参与，对于切实有效地落实国家治理现代化和践行共享发展理念尤具现实意义。

二、我国公民参与公共决策的目标指向

首先要在应然层面上合理定位我国公民政策参与的目标指向，走出公民参与的认识误区。基于公民政策参与的历史逻辑和运行规律，以及当前我国公民政策参与的实然状态和现实困境，笔者以为应该重点从以下方面寻求突破。

(一)自主参与

民主参与究竟是权利还是义务，长期以来一直存在争议。有学者认为，如果把参与公共生活视为公民必须履行的一种义务，就有可能带来金里卡所担心的压迫性后果。可以采用“荣誉”来鼓励某类公共精神，而不是将其作为必须履行的义务。[2]赫尔德在《民主的模式》中也表达了类似的观点，他认为承认公民参与的权利并不意味着这是一个法律上必须履行的义务，即公民并不一定要实际地参与公共生活。“公民在民主自治的框架内有自己进行生活的权利，这一点无疑是至关重要的。”[3]406-407换言之，在民主参与过程中，公民可以自由选择是否行使表达意见的权利。当他认为无力承担为表达意见和他人进行沟通所投入的成本时；当他认为自己的投入与收益相比得不偿失时；当他对当前的政策体系的运行表示满意，确信自己的利益会得到很好的保护，没有自己的介入，结果依然可以令人满意时；当他认为别人已经很好地代表了自己的意见，自己没必要再出面重复陈述时；当他认为自己的认知能力并不足以提出理想的意见时，他都可以放弃表达意见的权利，但是需要行使权利时，他必须有这样的权利可以使用。而与这个权利相对应的义务应当是：当他行使表达意见的权利时，他有义务服从集体作出的决定；当他放弃表达意见的权利时，他同样必须服从集体作出的决定，因为他的放弃是自愿的。

因此，公民参与应当是自主参与，即在信息公开的基础上，公民为了争取、实现和维护自己的利益，基于内心真实意愿主动参与，而非号召、动员下的被动参与。受该项政策影响的利益相关者，乃至所有公民，只要有参与的意愿，都可以参与。当然，公民也可以由于某种原因放弃参与的权利。任何外在力量的影响甚或干预显然都是不合适的。然而，从古至今，在公民参与中一直都存在着某种程度上的动员甚至强迫参与。被人们视为民主参与典范的古希腊城邦国家雅典，为了保证有足够的人出席公民大会，警察用浸过油漆的长绳子把公民赶往会场。在亚里士多德时代，为鼓励公民参政热情，对出席雅典城公民会议者每天奖励6枚金币。目前在我国公民的政策参与中，也存在着类似问题，有的地方在制定某项公共政策时，进行广泛的动员，号召公众集体参与。这样的公民参与，看似参与率很高，实则公民的主动参与率却较低。在这种情况下，即使参与率达到百分之百，也是行政影响的结果，而非公民自觉自愿的行为，参与的效果当然也难以保证。长此以往，势必挫伤公民参与的积极性，甚至可能引发公众的不满情绪，使公民对政府失去信心。

笔者认为，与其将公民参与视为一种义务，不如将其看作需要强化培育的公民责任。由于种种因素，现阶段我国公民主动参与的意识还不强，参与积极性、主动性还有待提高，但我们不能以此为理由违背公民参与的自愿性原则，进行广泛的参与动员，甚至强迫公民参与，而要探索影响公民参与的深层次动因，积极培育公民的主体意识、参与意识、责任意识。政府或社会组织适当地引导或帮助公民参与，也许是短期内发展民主政治的有效手段之一，但从长远来看，民主政治建设的推进和发展，归根到底取决于深深根植于公民内心的真实的参与愿望。

(二)有序参与

科学的政策参与体系要真正在现实生活中发挥功效，还有赖于公民有序参与。虽然有序的政策参与未必都能取得理想的效果，但是真正有效的政策参与必定是有序参与。因为公民的政策参与是普通公民对政府公共决策施加影响的活动，它与政治参与有着明显的差异。“政治参与可以是狂风暴雨的，但政策参与则必须是和风细雨的；政治参与可以是摧毁性的，但政策参与则必须是建设性的。”[4]公民有序地参与公共决策，可以“在政府和公民之间架起一座沟通的桥梁，稳妥地矫正政府决策行为和公民的意愿与选择之间的矛盾，进而使政治体系能够平稳地、有效率地运转，人民能够安居乐业”[5]。而无序的公民政策参与则可能带来诸多负面影响，甚至引发现有社会秩序的巨大动荡。

何谓有序参与？目前学界观点各异。在此，笔者综合学界的各种观点，将公民有序参与公共决策界定为：有序参与是针对公民在公共决策过程中的参与是否遵循一定的规则和程序而言的，它是指公民个体或公民团体在认同现有政治制度与秩序的前提下，严格遵循宪法和法律规定的程序、渠道和方式去参与公共决策过程，由此推动政府与公民社会的良性互动，提升政府公共治理的效率和效能。在此过程中，不存在由于参与渠道不畅而通过制度外的方式和渠道参与公共决策的现象。有序的政策参与对公民而言，即在参与公共决策、进行利益表达时，参与行为必须符合宪法和法律的相关规定，参与方式要合乎法律程序，其后果不会对现有社会秩序产生巨大影响，同时对政府的利益整合政策有足够的理解与认同。具体表现为：(1)合法参与，即公民参与要符合法律规范。有序必然要求合法，这里的合法包含两层含义。其一，公民政策参与行为要有法律依据。其二，公民政策参与方式要合乎法律程序。从某种意义上说，公民有序的政策参与更主要的是指参与要依程序进行。(2)制度化参与。学者们通常认为：“公民参与的制度化就是指公民参与公共政策过程的组织和程序等，通过公民参与行为的反复重现，作为行为模式固定下来的过程。制度作为一种行为模式，其基本特点是比较稳定，人们对其产生的结果能够有一个合理的预期，因而制度化的政策参与必然是有序的参与。”[6]

近年来我国各地频发群体性事件，足以引起我们对公民有序参与的重视与对非制度性参与的反思。这也充分暴露出当前我国公民政策参与的有序性方面存在的诸多问题，具体表现为：(1)制度虚置。目前我国公民参与的主要法律依据来源于宪法和实体法，公民有序参与的原则性内容主要体现在宪法第一章“总纲”中；而公民有序参与的具体内容，我们可以在宪法第二章“公民的基本权利和义务”的一些条款中见到。另一个来源是实体法，我国已经颁布的有关公民参与的实体法有选举法、代表法、行政监察法、居民委员会组织法、村民委员会组织法等。宪法中的有关条款和实体法为我国公民政策参与提供了宪法和法律依据，是公民依法、有序进行政策参与的首要内容。此外，人民代表大会制度等一系列基本制度设计为我国公民政策参与提供了重要保障和参与渠道。然而总体而言，这些基本制度在促进公民政策参与方面仍有极大改善空间。一方面，这些制度过于上层化和精英化，距离普通公众很远，使得公众很难有直接参与的机会，一定程度上淡化了制度设计的初衷；另一方面，这些制度设计更多的是一些原则性规定，缺乏配套的操作性设计和程序，因而在实践中往往难以充分发挥应有的作用。(2)程序缺失。虽然我们在实体规范上明确了公民在公共政策中的基本权利及主体地位，然而并未将这些规定进一步具体化和程序化，在实践中并无切实可行的具体程序去落实这些规定。由于缺乏程序的规制和引导，现实中公民参与的推进工作常常带有相当的偶然性和随意性，造成公民参与的无序和低效，甚至引发非理性行为，进而影响社会和谐与稳定。(3)公民参与权利和参与行为的法律保障不足。现有的法律(包括宪法)过多地强调公民的义务，而对于公民参与权利和地位的保护则相对较弱，对现实中侵害公民参与权利的违法、违宪行为鲜有相应的惩治规定。一旦出现公众参与权利受到侵犯且无法寻求法律保护的情形，极易激化矛盾，导致非制度化参与。

因此，要推进公民有序参与公共决策，亟须完善我国公民参与的相关制度，从根本上改变这一民主程序“先天不足、后天失调”的状况，尤其要强化公民政策参与的法律保障。当务之急就是将制定一部专门的公民政策参与的法律提上日程，通过制度化将公民政策参与纳入规范、有序的轨道。当然也要注意避免将公民政策参与的有序性绝对化、机械化和片面化。

(三)有效参与

根据参与的实际效果，我们可以将公民政策参与分为有效参与和无效参与两类。公民参与不仅要规范、有序，而且有效，切忌肤浅化、外围化和表层化。因为公民参与的核心价值不是为了民主而民主，而是要通过民主的有效形式使公共政策切实体现公众的利益，这才是公民政策参与的最终目的。知名政治学者达尔在阐释“民主是什么”时，将公民“有效的参与”视为民主过程的五项标准之一(1)达尔指出，民主过程至少存在五项标准：投票的平等、充分的知情、对议程的最终控制、成年人的公民资格以及有效的参与。参见罗伯特·达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，第43—44页。。达尔指出，有效参与即“在政策被社团实施之前，所有的成员应当拥有同等的、有效的机会，以使其他成员知道他对于政策的看法”[7]。参考达尔的观点，公民参与的有效性主要体现在：

1.平等的参与机会。在公共决策过程中，决策者应当将受决策影响的所有利益相关者置于平等的地位，无论他们是强势还是弱势、多数抑或少数，他们的利益和福祉应当被平等对待。而要平等地考虑他们的幸福和利益，就必须让利益相关者有平等、有效地参与决策的机会，尤其是那些由于所拥有资源的不平等而可能存在参与困难的人。如果这个群体不断被边缘化，无法获得参与决策的机会，或者始终无法在正式的参与过程中获得足够的代表席位，这样的参与显然不能被认为是有效的。

2.有效的参与形式和参与渠道。即在决策过程中，有适合于不同层次公民参与的，方便、易于获得的多种参与形式；有畅通、迅捷的参与渠道，公民只要克服较少的障碍，付出较低的成本便可行动。如此，公民的参与目标才能够得以有效实现，从而避免使自己的参与成为低效参与甚至无效参与。

3.充分的利益表达。在公共决策过程中，所有参与的公民都能够容易而普遍地获得关于参与议程及参与主题的准确、翔实的信息；利益关系各方都能够充分发表意见，实现决策过程的平等博弈和话语多元。经过充分的讨论、必要的妥协，有效地解决问题，基本实现参与的预期目标，产生实际的参与效果，这样的参与是有效的参与而非流于形式的参与。

4.公民拥有参与的能力和素质。在政策参与中，公民要拥有关于当前政策问题的知识和技能，具有对公共事务的理解、分析和判断能力，并通过理性地思考，形成自己的政策意见。正如学者伯恩斯在《民治政府》中所说，“民主不仅仅是观点的表达，不仅仅是舆论的简单反映……民主就是人民有思考地参与政治过程，它意味着既要清点人头，同时还要动动脑子”。

如此，我们的公民参与才是切实有效的参与，而非轰轰烈烈的“作秀”。需要注意的是：很多时候，参与是否有效，参与可能产生何种影响，我们在参与结束时并不能立刻得知，甚至可能在参与结束后相当长一段时期内也无法准确判断其有效与否。因为现实中的参与过程显然更为复杂，有的公民参与在短期内似乎效果并不明显，然而从长远看却能产生深远的影响；有的公民参与在当时看似乎影响颇大、效果颇好，但是却可能潜藏着短期内难以显现的负面影响。

(四)实质性参与

公民政策参与的关键是公民对决策的影响力，“如果管理者需要获得公众对决策的接受和信任，那么，无论问题的答案是什么，管理者都应该与公众分享一些权力”[8]。赫尔德也指出，“如果‘政治议程’的‘最终控制’不在公民手中，那么‘由人民统治’就只是名义上的”[3]391。马克思主义政治参与观同样也认为，公民参与公共政策过程，是建立在切实的利益基础之上的。如果公民的政策参与总是无功而返，或对政策的影响力十分微弱，就会挫伤其参与的积极性。久而久之，就没有人会浪费时间去参与，除非他们相信自己的努力将带来切实的成效，因为“只有冥顽无知的人才会重复那种毫无报偿的活动”[9]。因此，真正高层次的实质性参与不但包括被告知信息、获得咨询和发表意见等法律赋予公众的最基本权利，而且还包括公民的决策性参与，即在公共决策过程中，公民的参与对政策的产出具有一定的影响力，能够分享一定的决策权。

多年来我们在公民政策参与方面虽然进行了大量的理论探索和实践尝试，但不可否认，我们的公民参与仍然停留在较低层次上，还普遍处于告知性参与阶段，离真正的实质性的公民参与显然还有一定的距离。这就要求我们的政府和公共管理者在吸纳公民参与决策过程时，不能仅仅将目光聚焦于公民参与程度，还应该关注究竟是谁在真正做出决定或者影响决定的做出，应该着眼于研究公众的参与是否对政策的产出具有一定的影响力，研究公民参与和政策产生的关系。要真正重视公众的观点和建议，研究如何将咨询结果融入决策中。“如果普通公民的要求和愿望与政策结果没有任何关联，无论一个国家的政治生活的其他方面看起来是多么民主，都只能是一种美丽的形式和装饰。”[10]

诚然，现实中的公民参与涉及多种利益，公民素质也是参差不齐，每个参与者都会把个人的、小集体的、部门的利益带到参与活动中来，因此，参与过程中提出的各种利益要求可能是非理性的。另一方面，我国公民的政策参与还处于探索阶段，真正实现公民实质性参与的各项条件在短期内可能还不成熟。但是即便如此，只要最后的决策与公众的观点不符，政府就应给公众一个合理的解释，不能如石沉大海。

(五)适度、均衡的参与

尽管公民参与是民主政治的必要条件和测量社会进步的重要指标，对公共决策过程有着重要的价值功能。然而，我们应该看到，“民主决不是永远正确或确定的”[3]324，“即使是最佳的民主制也必然是不完善的，民主永远无法具备充分的民主性”[11]。尤其是在特定的环境下，可能出现民主“侵害”或民主“失效”。同样，公民参与也不是万能的，并不必然对政策过程产生积极的影响。在一定的条件下，它也会对公共决策过程产生负面的影响。因此，民主必须节制，必须认识到它是一种有限的、有边界的民主；参与必须适度，必须认识到它是一种适度的、均衡的参与。其实，就连卢梭当年也认识到：“不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务。”[12]赫匀德认为：“尤其是在一个领土广袤、人口众多的复杂社会中，对政治生活的参与是有限的，这虽令人神伤，却也不可避免。”[3]135

公民参与的适度、均衡主要体现在四个层面：(1)公民参与度必须和政治制度化水平相适应。我国目前公民参与的制度化水平较低，如果不切实际地盲目扩大公民参与，大量的信息和要求、压力的输入，将使政府不堪重负，疲于应付。而且，盲目扩大的参与所特有的难以控制的张力，常常转化为具有负效应的破坏力，可能使政府工作陷于停顿或瘫痪状态，从而破坏社会的和谐与稳定。(2)公民参与度必须与社会的经济发展水平相适应。公民参与需要付出一定经济成本，如果缺乏必要的经济基础支撑，盲目扩大公民参与，将使政府部门难以对超过自身负荷能力的信息进行及时、科学的处理，公民利益、愿望和要求得不到有效整合，公民参与就会成为无效参与。(3)公民参与度必须与公民自身的素质相适应。如果公民相关的知识储备、参与技能和水平与政策参与所需相去甚远，则不宜盲目鼓励、扩展公民的政策参与。否则，不仅可能导致无效参与，甚至可能带来负面影响。(4)对于公民而言，适度参与还意味着持有较适当的期望值和理性的态度。期望值过高或非理性参与都可能导致参与无效或参与失控。当然，如果参与不足或参与缺失也会使公民主体性萎缩，将会割裂国家与公民社会，对政治体系形成挑战。

因此，追求适度、均衡的公民参与应成为我们现实的目标和方向。要依据我国的现实国情以及不同政策的具体要求，引导和规范公民适度地参与公共政策过程。推进公民参与的速度与强度必须与社会可承受的力度相适应，从而使公民参与的活力与治理能力相平衡。如此，既可以有效地满足公众参与的需求，也可以为制度完善和制度创新留下较为广阔的空间和时间，从而有利于社会主义民主政治建设的长远发展。

(六)动态、渐进的参与

谢尔·阿斯汀通过对不同国家公民参与发展水平和制度演进进行深入比较，提出了“公民参与阶梯理论”。他认为，公民参与有其自身发生发展的历史逻辑和运行规律，通常都要经历三个阶段：政府主导型阶段、象征性参与阶段和完全型公民参与阶段。在此发展过程中，伴随着国家政治体制的不断完善、社会经济的不断发展，公民民主意识的不断增强，公民参与能力和水平的不断提高，公民参与的自主性越来越高，参与的层次逐步上升，参与的深度和实质影响力不断增强。即便是现今公民参与比较成熟、完善的发达国家，其公民参与也都经历了从低度到高度的动态、渐进发展的过程。

由此我们可以看到：公民政策参与不是一个孤立的现象，有其运转的生态环境。公民政策参与的扩大程度要受到一个国家历史文化特点、政治制度建设、社会经济发展水平、政府能力和公民受教育状况乃至国际环境等诸种因素的制约。从长远来看，有序扩大、深度推进我国公民政策参与已成必然。然而，由于历史和现实的局限，我国公民政策参与的生态环境无法在短期内得到迅速改善。对于公民参与的价值及潜力，我们可以理性地期待，但绝不能盲目地乐观，应该清醒地看到：“公民参与能够带来主要的收益，但也能导致严重的风险。”[3]135现实中公民参与的程度、参与的形式需要依据其具体生态环境的变化予以不同的选择，以努力达成公民参与优势最大化、公民参与风险最小化。因此，我们不能急于求成，而要遵循公民参与自身发生发展的历史逻辑和运行规律，在我国公民政策参与环境和诸项条件不断成熟的动态进程中，循序渐进地推进和完善公民政策参与的进程。这是现时期政府和公共管理者理性而现实的选择。

结语

民主既是一个广泛的东西，又是一个具体的东西。它需要有不断完善的过程，它的发展要受到诸多客观因素的限制，我们不能急于求成。欲速则不达，逾越历史条件的冒进必然会付出沉重的代价。在不断求索的漫漫征途中，我们可以乐观地估计和期待，但绝不能失去理性思考。要遵循公民参与自身发生发展的历史逻辑和运行规律，理性分析我国公民政策参与的实然状态和现实困境，随着社会主义民主政治进程的深入发展和完善，审慎、有序、高效地推进我国公民政策参与的进程。唯有如此，我们的民主之路才能走得更踏实、更平稳。