地方党内法规制定质量研究——以制定程序为中心的考察

秦前红，庞慧洁

(武汉大学 法学院/党内法规研究中心，湖北 武汉 430072)

《关于加强党内法规制度建设的意见》指出：“制定党内法规必须牢牢抓住质量这个关键，方向要正确、内容要科学、程序要规范，保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。”近年来，随着我国党内法规体系的逐步健全，提高党内法规的立规质量、完善党内法规体系成为立法工作的重中之重。而地方党内法规制定的优劣程度直接决定了其质量的高低，同时又决定了其是否得以贯彻执行，是否可以达到预期的实施效果。因而，提高地方党内法规的制定质量，对完善党内法规制度体系，推动党内法规朝着科学化、规范化、系统化的方向发展有着重大意义。

一、地方党内法规制定质量：衡量标准及其影响因素

地方党内法规是省、自治区、直辖市党委根据本地区工作所需、反映本地区实际情况、解决本地区工作中存在的问题而制定的专门规章制度。规范的对象主要是本地区党组织的工作、活动和党员行为。有权制定地方党内法规的主体为省、自治区、直辖市党委，那么，地方党委作为“立规主体”，应在党中央的领导下，严格遵循《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)的规定，根据地方实际，就其职权范围内的有关事项，制定党内法规(1)《中国共产党党内法规制定条例》第十一条规定省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规：(一)为贯彻执行中央党内法规作出配套规定；(二)履行党章和中央党内法规规定的领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。，不断健全地方党内法规制度，使党的工作和党内生活制度化，为加强和规范党的各方面工作提供重要依据，不断提高党的建设科学化水平。此外，地方党内法规的制定应确保制定目的、意义以及具体条文明确、具体，通俗易懂，使广大党员干部能准确理解，并注重与国家法律的衔接协调，确保制定出来的党内法规与国家法律相一致。不允许超越党章的范围，亦不能与上位法发生冲突。

(一)地方党内法规质量的内涵

“良规是善治的前提”，党内法规制度建设要把质量摆在首位。有学者提出，党内法规的质量就是指作为立规活动产品的党内法规的优劣程度(2)管华：《党内法规质量评估标准研究》，《学习与实践》，2017年第7期。。也有学者认为党规制定质量如何首先反映在所发布的立规文本之中。党规制定文本在名称、体例和结构等形式上是否符合立规规定、原理和惯例，是最直接的指标；所用概念的准确性、语言表述的清晰性、调整的完整性和可行性等，是评价制定质量的实体性指标(3)肖金明：《党内法治逻辑与范畴》，山东大学出版社，2018年，第233页。。笔者认为地方党内法规的质量是对地方党内法规所进行的客观评价，是对其体系性、规范性、精确性、可适用性等进行的评价，即审查其体系是否完整，制定程序是否符合规范性要求，不同层级的法规之间是否协调一致，立规语言是否规范、精确，以及对实际工作中的适用情况等，以检验其可适用性与可操作性。这些都是衡量一部党内法规质量的标准，是其能否得以实现制定目的、能否能满足党和国家所需、能否贯彻执行的关键所在。

(二)影响地方党内法规制定质量的因素

其一，制定程序的科学性。制定程序是否完善是影响地方党内法规制定质量的决定性因素，若制定程序出现问题，势必会影响法规质量。在制定时应严格遵守党章的要求，在此基础上按照《制定条例》以及各地区制定的细则进行。程序应民主、公开，制定的内容应合理、合法，确保制定的党内法规与党章及党的理论、路线、方针、政策相一致，同宪法和法律相一致，与中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规相衔接，既不超越党章的范围，又不与上位法发生冲突。在制定过程中，制定程序、立规技术、法规体系本身的协调性，以及在具体制定过程中的专家论证、党员参与度、专业工作人员的配备等，都是影响党内法规制定程序中应考虑的因素。

其二，制定程序的规范性。规范性是党内法规的基本属性，要求在制定时应使用“党言党语”。这就使得党内法规的体例、技术和语言等既要参照立法的要求，增强规范性，又不能完全照搬，忽视政治性，必须符合内在规律和发展逻辑(4)叶正国：《习近平新时代党内法规质量思想研究》，《武汉大学学报》(哲学社会科学版)，2018年第5期。。法律是一种行为规则，这种行为规则是抽象的和普适的，可以被反复适用。党内法规虽然不是严格意义上的法律，但作为法律的一种，必须符合这些条件(5)罗豪才：《软法的理论与实践》，北京大学出版社，2010年，第48页。。在法理学中，法律规范通常由假定条件、行为模式、法律后果三个要素构成(6)肖光辉：《法理学》(第二版)，中国政法大学出版社，2016年，第40-41页。。因此，在地方党内法规的制定时，也应符合法律规范的基本要素，具备假定条件、行为模式、法规后果三要素，逐步形成严格的逻辑结构。

假定条件是指法律规则在什么时间、空间，对什么人适用，以及在什么情景下对人的行为有约束力的问题。它一方面表现在党内法规的适用条件，另一方面表现在行为主体的行为条件，即从实际工作中对具体行为的方式作出要求与规范。行为模式又分为可为模式、应为模式、勿为模式。在党内法规中，可为模式指在什么假定条件下，党员“可以如何行为”的模式，即规定在什么情况可以做，应该怎么做。应为模式，指在什么假定条件下，党员“应当或必须如何行为”的模式。勿为模式，指在什么条件下，党员“禁止或不得如何行为”的模式。如对各级党组织以及党员的行为作出具体规定，明确规定哪些事可以做，哪些事应当做，哪些是属于禁止做的事项，以及可为的范围与界限。所谓法规后果，是指行为人违反党内法规所应承担的后果，是对行为人的行为符合或不符合行为模式的一种判断结果，它包括合法后果与违法后果。合法后果，即行为人的行为符合党内法规关于行为模式的规定，就会得到法律上的肯定性评价，具体表现为对行为人的保护、许可或奖励。违法后果，即行为人的行为不符合党内法规关于行为模式的规定，就会得到法律上的否定性评价，具体表现为对行为人行为的处分、警告、留党察看、开除党籍等。

其三，制定的滞后性。地方党内法规的制定具有一定的滞后性，严重影响法规体系与质量。由于受限于制定者的思想水平、制定过程的复杂性以及不可抗力的因素，导致法规的制定未能及时满足社会发展的需要。制定者应根据轻重缓急，对于一些急迫出台的党内法规优先制定，对于还不够成熟的党内法规，可采用先试先行的方式，在实践中完善后重新发布，确保有规可依。也可以在所制定的党内法规中规定该法的适用期限，或先就重要问题作出规定，先解决原则性问题，对于具体细节先不作详细规定，等条件成熟后再将试行规定转为正式党内法规，或者视情况予以修改、废止。此外，对于提出科学的制定规划，既不能太超前，也不可太滞后，以便增强党内法规制定的及时性、系统性、针对性和有效性，并注重理论研究与实务工作所需相结合，为实务工作提供理论指导，促进实务工作高质量开展，更好地满足党和国家之所需。

二、地方党内法规制定程序中的缺陷及对质量的影响

《制定条例》规定了省、自治区、直辖市党委可以根据实际需要，对属于本地区和本系统范围内的事项，制定地方党内法规。地方党内法规的制定程序是参照《制定条例》的要求，在其职权范围内进行制定。由于《制定条例》本身存在一些不足，对地方党内法规的制定程序的规定较为模糊，仅规定了可以制定不与上位法相冲突的党内法规，而对地方党内法规的具体制定工作缺少相应的实施细则，或者未公开地方党内法规制定细则，在此情况下制定出来的党内法规难免出现规范性、可适用性不强，以及制定规则不明确等问题，从而导致道德性或提倡性条款过多，规则性或强制性条款过少，或者没有明确实施主体，缺乏关键性的实施执行条款，在一定程度上影响地方党内法规的质量。

(一)规划与计划阶段

科学的规划是制定高质量的党内法规的前提，有助于提升地方党内法规的质量。比如，《中共河北省委党内法规制定条例》第十条规定，省委党内法规制定工作五年规划应当在每届省委任期第一年制定(7)参见《中共河北省委党内法规制定条例》第十条。。根据省党代表大会提出的目标任务，依据中央规划，由省纪律检查委员会、省委各部门和各市委提出制定建议，省委办公厅汇总拟订，广泛征求意见后，按程序提交省委常务委员会会议审定。该条例还对省委党内法规的具体制定程序作出详细说明。在规划与计划阶段，应当突出重点、统筹进行、整体推进，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。但是只有科学的规划是远远不够的，再科学的规划，若不付诸实际行动，或者实际执行中大打折扣，都无法达到制定目的。应注重提高党内法规的制定质量，制定科学的起草方案，并对立法规划进行可行性、必要性和合法性的论证，深入调查研究，在广泛征求意见后，严格按照规划进行，否则制定出来的党规质量必然受到影响。

(二)起草阶段

其一，党员参与度不足。《制定条例》规定了党内法规草案形成后，应当广泛征求意见，必要时在全党范围内征求意见。但是一些地区对于重要党内法规的制定并没有在全党范围内征集意见，普通党员、群众的参与度也不足。对于群众切身利益密切相关的党内法规草案，未能充分听取群众意见。专家论证程序、公布草案的程序也不完善，特别是在征求基层党员、群众意见时，并未真正重视党员的意见。这些都在一定程度上影响地方党内法规的制定质量。

其二，立规语言不规范。立规语言的技术在整个党内法规的技术规范中占据重要地位，是党内法规制定技术规范中的重要组成部分。许多国家的立法主体在提高立法语言文字的质量上采取一些措施，比如聘请法学家、语言学家等参加法规的起草，对草案中的语言文字进行推敲、研究，或提出修改建议(8)周旺生：《立法学》(第二版)，法律出版社，2009年，第480页。。在制定地方党内法规时，对于党组织和党员行为性质或心理状态、道德品质等方面的语言，应作出明确而具体的要求，提升立规语言的精确性，增强语言的规范意识，提高立规技术水平(9)陈光：《论党内立规语言的模糊性及其平衡》,《中共中央党校学报》，2018年第1期。，以确保立法语言准确肯定、简洁凝练、规范严谨、庄重严肃和通俗朴实(10)朱力宇，叶传星：《立法学》(第四版)，中国人民大学出版社，2015年，第276页。。对于实践中一些存在混用或使用不规范的语言，应进行严格要求，可在起草时对特定含义或特定适用范围的专门术语作出规定。对于有歧义的专业名词应予以界定。为实现法规条文要求的严肃性与统一性，对同一问题的表述不能为了追求语言的优美而使用欠缺严谨性的词语，对同一意思的表达，应使用相同的词汇，若用不同的语言表述，可能会产生混淆，不利于法规的正确性与稳定性。

(三)审批与发布阶段

在审批阶段，对于审议批准机关收到的党内法规草案，应先由法规工作机构进行前置审核。经审议批准的党内法规草案，由法规工作机构审核并按照程序报批后发布。如湖北省委在《关于加强党内法规制度建设的实施意见》中明确，省委制定的党内法规一般应由省委常委会会议审议批准，重要的提请省委全会审议批准，并规定党内法规经批准后一般应当公开发布(11)参见湖北省委《关于加强党内法规制度建设的实施意见》。。但是，现实中由于地方党内法规的制定规则不够明确，党内决策程序不够公开，很多文件只能内部传阅，没有及时公开，导致一些党内法规不被广泛知晓，在实施时出现上下不一、相互矛盾之处，同时也给普通党员的学习、认知带来局限性，对学者的学术研究也造成一定程度的影响。因此，不仅要求党员领导干部熟知党内法规，还要增强普通党员对党内法规具体规定的知晓率，及时公开新颁布的党内法规以及党内法规的执行情况，除个别涉及党和国家秘密等不宜公开之外，应及时公开新颁布的党内法规以及党内法规的执行情况，认真执行《制定条例》规定的“党内法规除涉及党和国家秘密不得公开或者按照有关规定不宜公开外，应当在党报党刊、重点新闻网站、门户网站等党的媒体上公开发布”的规定，保障广大党员的知情权。

三、提升地方党内法规制定质量的路径分析

虽然《制定条例》对党内法规的制定程序、制定方式以及党内法规的备案、清理与评估等都作了详细规定，但是对地方党内法规的具体制定工作规定得并不明确，可考虑结合近些年的实践经验，进一步明确各环节的程序规则，纠正实践中诸如草案征求意见范围较狭窄等问题。对此，可借鉴国家立法经验，进一步完善相关制度特别是程序机制，进一步制定详尽的规范，从而提高党内法规的制定质量(12)秦前红，苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径：兼论备案审查衔接联动机制》，《法律科学》2016年第5期。。

(一)适时公开制定程序

公开制定程序是地方党内法规制定工作的必要环节。现实中，作为具有地方党内法规制定权的党的地方委员会，对于本地区党内法规具体的制定细则的公布不够公开透明，只有小部分地区公开党内法规制定细则。加之很多党内法规的规定过于抽象，不易正确理解其精神，导致具体适用中对同一规定有着不同的理解，法规之间存在互相矛盾、冲突之处，部分党内法规仅仅停留在纸面上，并没有在实际工作中得以落实，无法作为实际规范约束党员干部的行为，违背了规范制定的初衷，不利于地方党内法规的落实。因此，地方党内法规应公开制定程序，适时公之于众，保障广大党员的知情权。这样不仅有利于法规的执行和遵守，也有利于法规的普及、宣传和研究，更有利于广大党员群众监督法规的实施(13)宋功德：《党规之治》，法律出版社，2015年，第57页。。各地区可出台专门的地方党内法规制定细则，以便在具体制定党内法规时有所参考，使地方党内法规的制定程序具有明确的标准，进一步提高制定质量。同时，党内立规也应吸收和借鉴国家立法原则，践行科学立法、民主立法理念，以确保党内法规的制定符合正当程序原则。

(二)注重党员的参与度

地方党内法规的制定邀请普通党员参与，也是实现党员权利的一种方式，体现了党员在国家治理中的作用。因为普通党员大都工作在第一线，承担更多的具体事务，比较了解本部门的工作，由他们参与制定的党内法规更符合实际，也最能反映当前工作所需。同时，“坚持民主集中制，充分发扬党内民主”作为制定党内法规应当遵循的基本原则之一，也充分表明党员参与是民主性的一种体现，由党员参与制定的党内法规更符合实际，更有利于党内法规的执行。现实中，为了确保征求意见的实现，虽然也规定了广大党员的参与权，并将“充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”“应当广泛征求意见”等作为党内法规起草工作的必经程序，为党员参与制定党内法规提供了直接依据(14)章志远：《论党内法规制定中的党员参与》，《法治研究》，2019年第2期。，但事实上并没有征求普通党员和群众的建议，对于重要党内法规，更没有在全党范围内征求意见，而是主要由上级党组织负责党内法规制定的全部工作，基层党组织和普通党员参与度较低，这既不符合党内民主的要求，也不符合现代法治对党内法规制定的要求。《党章》中规定党员有参加党的有关会议、阅读党的有关文件、参加党的政策问题讨论、对党的工作提出建议和倡议的权利(15)《党章》第四条规定党员享有下列权利：(一)参加党的有关会议，阅读党的有关文件，接受党的教育和培训。(二)在党的会议上和党报党刊上，参加关于党的政策问题的讨论。(三)对党的工作提出建议和倡议。。然而党内法规在制定程序中，党员参与度仍然不足，普通党员和基层党组织无法很好地参与党内法规的制定过程，导致制定出来的党内法规缺乏民主性。因此，应提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用，切实保障广大党员的知情权，使党内法规在党内具有更加充分的民主基础(16)周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》，《法学论坛》，2011年第4期。，这在一定程度上也更加有利于党内法规的执行。

(三)规范立规语言

立法技术是人们在长期的立法实践活动中逐渐摸索和总结出来的有关立法的方法和技能，它与立法质量的高低关系密切(17)李永红：《法理学》，厦门大学出版社，2007年，第293页。。而技术性用语可以准确明了地表达其所蕴含的意思，避免产生各种不正确的理解，保证法律的表达形式同它的内容相符合，便于对法律作出统一的解释和适用(18)吴大英，任允正：《立法制度比较研究》，法律出版社，1981年，第118页。。由于法规条文要求的严肃性与统一性，对同一问题的表述不能为了追求语言的优美而使用欠缺严谨性的词语，对同一意思的表达，应用相同的词汇，若用不同的语言表述，可能会产生混淆，不利于法规的正确性与稳定性。

党内法规制定技术规范中对立规语言应作出严格要求，可以参考立法技术中立法语言的要求对其进行规范。立规语言不能用形容、夸张的手法和带有强烈感情色彩的方式表达，也不宜使用有争议的或容易引起歧义的语言，应尽量严谨、规范。对于使用比较模糊的用语，则应使用最能表达其意思的词语。比如，“作出”与“做出”，“违法”与“非法”。“作出”多与决定、解释等词语搭配使用，“做出”多与成绩等名词词语搭配使用。“违法”一般用于违反法律强制性规范的行为，“非法”通常情况下也是违法，但主要强调缺乏法律依据的行为。

党内法规的制定主体应使用更为高明的制定技术、精确简洁的语言，而不是去简单地重复党的会议决议和政策性文件中的那些宣示性话语。应进一步完善党内法规制定技术规范，为党内法规的起草、审议和修改提供技术层面的支撑，从而制定出科学、合理、系统、全面的党内法规，保证党内法规的制定质量(19)姜明安：《论党内法规在依法治国中的作用》，《中共中央党校学报》，2017年第2期。。对于使用比较混乱、意思相近且容易引起歧义的词语，应作出技术规范要求，使广大党员干部准确理解各项法规的本意，从而促进党内法规的有效执行。其次，在立规时需要明示立规目的、立规依据、立规语言、立规结构规范、词语规范、条文表述规范、修改以及废止形式规范。立规技术和程序标准规范应充分遵循立规技术和程序标准，保障立规质量。

(四)提高党内法规的备案审查水平

备案审查不仅是保障法规实施的途径，还是贯彻党的领导的重要表现，因而是提升立规质量的关键。因为地方党内法规往往是党委(党组)一个时期工作的反映，向上级党委备案属于应向上级党组织请示报备的重大事项范围，是贯彻请示报备制度的一种方式，同时也是上级党委对下级监督的重要途径，可以推动地方党委依法依规行使职权，提高服务党委决策的水平。具体由承担备案审工作的主体，对党内法规进行必要的审查，以保障党的建设制度化、规范化和法治化，形成有效的监督机制。各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当在规定的时间内向中央报送备案，由中央办公厅负责对法规的合政治性、合法合规性、合理性、合规范性等方面进行备案审查，同时审查其是否存在违反宪法、法律的情形，是否与上位法发生冲突等，从而提高党内法规的制定质量。

首先，注重前置审核与事后备案审查相结合。为防止制度之间交叉重复，实现互补衔接或者避免相互冲突，审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属法规工作机构进行前置审核，包括对地方党内法规是否违背宪法、法律，是否与上位党内法规相冲突，以及制定权限、制定程序等方面进行审查，并作出审查意见。对不符合当地党的建设的实际情况，以及可操作性不强的，可提出修改、暂缓出台、补正程序或修改内容等审查意见。同时对文风也要进行审查，弘扬短、实、新的文风。应不断完善党内法规的备案审查水平，及时发现备案文件中存在的违法问题，督促制定机关纠正违法文件(20)秦前红，李雷：《人大如何在多元备案审查体系中保持主导性》，《政法论丛》，2018年第3期。。

其次，应加强法规工作机构的建设。由于许多党内法规的涉密性，不便于普通党员以及群众开展审查工作，只能由党委的法规工作机构进行审查，那么就要加强法规工作机构的建设，提高备案审查工作人员的专业水平，在审查时注重与起草部门共同研究，从形式到内容进行全方位审查，对涉及专业领域的也可委托专家组或专门部门协助审查。各单位之间可通过定期走访、调研、座谈的方式对备案审查工作进行交流，对工作中发现的问题进行探讨，可与人大常委会、政府召开备案审查工作联席会议，相互沟通。要坚持和完善备案审查衔接联动机制、备案工作联系点制度和备案工作年度考核通报制度，推动备案工作向乡镇延伸。

再次，可以成立专门的备案审查室或者设专人岗位。党内法规的备案审查是一项专业性较强的工作，应提高对备案审查工作的重视，培养具有较高的政治素质、法律素养和相关知识储备的工作队伍，着力配备专业的领导干部(21)袁帅锋：《把握关键三点，做好备案审查工作》，《秘书之友》，2016年第7期。。要不断加强法规工作人员的业务培训，提高法规工作人员的专业水平，并进一步完善备案审查工作考核机制，加强对法规工作人员的监督管理，对于在工作中出现违规违纪行为的，应实行责任追究等相关制度，确保备案审查各项工作落到实处。

(五)注重实施效果的评估

法律实施是指法律在社会中的运用、贯彻与执行，即法律自公布后进入的实际运行(22)公丕祥：《法理学》，复旦大学出版社，2005年，第373页。。而党内法规的实施主要是指对法规的具体运用，即法规的执行以及对法规的遵守(23)曾粤兴：《立法论丛》，中国政法大学出版社，2016年，第198页。。制定良规是前提，执行法规是关键。党内法规的制定过程复杂、耗时耗力，如果不能在实际工作中落实，就无法充分发挥其作用。只有具有可针对性和可操作性，才能将书面规则的应然效力转化为实际施行过程中的实际效果。且一项法律法规颁布后的社会效应不仅取决于法律规定的内容与经济生活的协调关系，还取决于其能否准确、有效的贯彻实施(24)孙琬钟：《立法学教程》，中国法制出版社，1990年，第170页。。党内法规出台后，不仅需要全体党员干部学习法规，更重要的是执行法规，在具体的工作中予以实施，把党内法规的要求落到实处。制定机关应对党内法规的合法性、合理性、可操作性等进行评估，便于及时了解文件实施过程中的相关情况。而评估本身也是党内法规清理活动的一种表现形式，评估结果也是作出具体清理结果的重要参考(25)汪全胜，黄兰松：《党内法规的可操作性评估研究》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第3期。。通过对法规草案和已实施党内法规进行评估，不仅可以督促党组织和党员领导干部履行执规责任，还可以发现党内法规存在的弊端及原因，及时进行纠正和完善，从而提升其执行力与实施效果。

四、结语

由于地方党内法规在制定时受限于本部门法规工作人员的专业素养、制定技术规范等方面原因，导致地方党内法规的制定质量与中央党内法规相比还存在很大差距。加之新修订的《制定条例》中规定上位党内法规没有明确要求的，一般应制定配套党内法规，对已经明确规定过内容的，无须再作重复性规定，这就对地方党内法规的制定工作提出了更高的要求。因此，应提高地方党内法规的制定水平，完善制定程序，改进立规技术，在制定时需要明示目的、依据、语言规范、结构规范、条文表述规范、修改、废止形式规范，提高党内法规的立规技术水平，确保地方党内法规的制定程序公正、透明，内容合理、合法，符合立规技术和程序标准规范的要求，以保障制定质量，不断加强地方党内法规制度建设。